第一章緒論

第一節(jié)問題的提出

一、研究背景:普遍經(jīng)驗與中國視角

英、美政府機構(gòu)中設(shè)立的各種"專業(yè)機構(gòu)"廣泛影響到了世界各國。伴隨著行政國家的產(chǎn)生,美國建立了大量的獨立機構(gòu),因此規(guī)模不算大的部口、大量獨立機構(gòu)成為美國行政機構(gòu)的兩大支柱。80年代末,英國在新公共管理運動的市場化浪潮中,吸收了美國獨立機構(gòu)的經(jīng)驗,將難市場化、又不適宜作為政府部門內(nèi)設(shè)職能部門的某些職能,成立了大量半獨立于大部門的執(zhí)行機構(gòu)。近二十年來,英國的執(zhí)行機構(gòu)迅速在全世界范圍內(nèi)傳播。它不僅波及到了新西蘭、荷蘭、丹麥、德國、法國、瑞典、西班牙、芬蘭等歐洲國家,還波及到了加拿大、日本、坦桑尼亞、愛沙尼亞、香港等世界范圍內(nèi)的多個國家和地區(qū),甚至還影響到了歐洲聯(lián)盟這樣的國際組織。雖然專業(yè)機構(gòu)在傳播過程中發(fā)生了諸多改變,但它涉及的范圍之廣、影響之大,r然已使其成為一種"世界潮流"。這些專業(yè)機構(gòu)設(shè)立的直接目的并非權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,當然其客觀上也確實帶來了權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化,尤其是英國的執(zhí)行機構(gòu)模式則造成了大部門內(nèi)部的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對分開的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

正如納卡諾認為的那樣,政策理念的傳播是一個高度主動性的政治過程,在這個過程中政治行動者解禪和界定從其他國家借鑒過來的政策理念的問題和解決辦法。在中國的政府機構(gòu)改革中,同樣表現(xiàn)出了這樣的現(xiàn)象。中國的政界與學(xué)術(shù)界,從國外的改革經(jīng)驗中吸取著智慧,同時依據(jù)本國的國情和現(xiàn)實中迫切需要解決的問題,形成了對國外實踐與理論闡釋的中國視角。

例如,"大部門制"這個詞匯,在英國雖然存在但使用并不廣泛,在美國則幾乎沒有見過這樣的詞匯。在對國外的理論和實踐進行分析的基礎(chǔ)上,中國政府機構(gòu)改革形成了"大部口制"、"決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)"等中國視角和基本策略。在對國外專業(yè)機構(gòu)現(xiàn)象的進行中國視角解釋的背景下,就產(chǎn)生了將"大部門制"與"決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)結(jié)構(gòu)"相結(jié)合的改革理論與實踐。中國的理論與實踐領(lǐng)域里,注重從英國等執(zhí)行機構(gòu)改革的國家吸取經(jīng)驗,對執(zhí)行機構(gòu)改革形成的"決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對分開"的權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的濃厚的興趣。而且人們普遍將"監(jiān)督權(quán)"也一同進行審視,開始探索"決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)蘭權(quán)結(jié)構(gòu)’'問題。這些政治與學(xué)術(shù)的話語,在國外的實踐與理論中都是較少使用的,但它們又是對國外實踐與理論的總結(jié)和回應(yīng)。

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第二節(jié)核心概念的界定及其相關(guān)說明

本文所涉及的幾個容易帶來誤解的核也概念,需要首先明確界定并做出相關(guān)問題的說明,以降低問題的復(fù)雜性,避免理解和推理的障礙。本文并不打算為一些學(xué)科常用的基本概念增加具有爭議的解釋,也并不打算為這些常見概念做出梳理,而是為本文問題的研究提供清脯的概念基礎(chǔ)。因此,本文較少進行常用基礎(chǔ)概念的內(nèi)涵界定與梳理,而較多地提供一個它們在本文中的使用說明。

一、三權(quán)結(jié)構(gòu)

"三權(quán)結(jié)構(gòu)"是本文需要首先界定的基礎(chǔ)性核心概念,并且需要圍繞這個概念說明三個問題:

1、"三權(quán)結(jié)構(gòu)"及其與"權(quán)力三分"的區(qū)別

所謂的"結(jié)構(gòu)"一詞,是指組成整體的各個成分及其相互關(guān)系。決策權(quán)、執(zhí)行極、監(jiān)督權(quán)H種權(quán)力構(gòu)成了權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體,三種權(quán)力是權(quán)力結(jié)構(gòu)這個完整整體的三個成分,三個成分及其形成的相互關(guān)系形成權(quán)力結(jié)構(gòu)。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系,是一種基本的權(quán)力關(guān)系,由三種權(quán)力成分及其相互關(guān)系才形成了所謂的權(quán)結(jié)構(gòu)"。"三權(quán)結(jié)構(gòu)"與"權(quán)力三分"具有明顯的區(qū)別。權(quán)結(jié)構(gòu)"立足于分析三權(quán)的相互關(guān)系,無論是"分"還是"合"都需要納入分析視野,一并進行研究而得出整體的結(jié)論,研究目的在于發(fā)現(xiàn)整體的結(jié)構(gòu)性規(guī)律與邏輯;而"權(quán)力三分"則不同,雖然承認一定程度的"合",但立足點在于"分",研究目的在于尋找三權(quán)分開的規(guī)律或路徑。

之所以采用"三權(quán)結(jié)構(gòu)"的概念,主要在于兩個方面的考慮:(1)本概念是帶'決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)難以分開"的情況做出回應(yīng),例如執(zhí)行中必然需要做出決策、決策的過程中也需要執(zhí)行者的參與、政策過程難以分成清賄的階段等。通過本文的研究,基于市場化原則形成的專業(yè)機構(gòu)較為清晰的顯示出三權(quán)相對分開的權(quán)力結(jié)構(gòu),基于獨立性原則的部門內(nèi)機構(gòu)帶來了一定程度的三權(quán)分開(如政監(jiān)分開)結(jié)構(gòu)。基于官僚制法定管轄權(quán)部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)、基于獨立性原則的部門外專業(yè)機構(gòu)、基于參與原則的專業(yè)機構(gòu),雖然形成了程度各異的執(zhí)行自主權(quán)和決策自主權(quán),帶來了三權(quán)配置方式的變化,但也不能認為是王權(quán)分開的結(jié)構(gòu)。(2)本概念基于對"決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)關(guān)系"的考慮。一是部門的監(jiān)督權(quán)坦然具有相對獨立性,但它還是隸屬于部口最高領(lǐng)導(dǎo),與決策權(quán)具有緊密的關(guān)系:二是部門權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在決策權(quán)對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督,在這些情況下決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)并沒有分開。因此,使用權(quán)結(jié)構(gòu)"的概念就可以分析這些不同的結(jié)構(gòu)形態(tài),得出相對全面的分析結(jié)論。

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第二章官僚制政府部門的三權(quán)結(jié)構(gòu):結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)形態(tài)

第一節(jié)官僚制政府部門三權(quán)結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)

一、官僚制"金字塔式"三權(quán)結(jié)構(gòu)

所謂的"結(jié)構(gòu)"一詞,是指組成整體的各個成分及其相互關(guān)系。結(jié)構(gòu)主義的立場,"從一開始就接受了一種重視關(guān)系的態(tài)度;按照這種態(tài)度,認為真正重要的事情,既不是要人必須接受成分,也不是要人必須接受這樣的整體而又說不出所以然來,而是在這些成分之間的那些關(guān)系;換句話說,就是組成的程序或過程,因為這個全體只是這些關(guān)系或組成程序或過程的一個結(jié)果,這些關(guān)系的規(guī)律就是那個體系的規(guī)律。"決策極、執(zhí)行極、監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系,是一種基本的權(quán)力關(guān)系,由H種權(quán)為成分及其相互關(guān)系才形成了所謂的三權(quán)"結(jié)構(gòu)"。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)蘭種權(quán)力構(gòu)成了權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體,蘭種權(quán)力是權(quán)力結(jié)構(gòu)這個完整整體的三個成分,三個成分及其形成的相互關(guān)系形成權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此,政府部門三權(quán)結(jié)構(gòu)的研究應(yīng)該重在研究蘭權(quán)關(guān)系,即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)蘭者組成的程序或過程。

1、官僚制三權(quán)基本結(jié)構(gòu)及其權(quán)力線

權(quán)力關(guān)系都具有"單向性或非對稱性,即某些人有影響他人的權(quán)利,而反過來就沒有類似的權(quán)利。"不同的權(quán)力之間無法形成平等關(guān)系,"如果人人平等就不會有政治,政治必然包含著上下級關(guān)系。""同等實力的相互依賴和影響,就說明沒有權(quán)力。"各政府部門內(nèi)部就形成了這種傳統(tǒng)的等級間權(quán)力結(jié)構(gòu),"在這個結(jié)構(gòu)中,部內(nèi)的多個層級與分支構(gòu)成了金字塔組織,由一位部長執(zhí)掌。在組織結(jié)構(gòu)圖中,政治權(quán)力沿著縱向的、直接的權(quán)力線,從部長自上而下流到金字塔組織的各個組成部分。"

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第二節(jié)官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)中的等級間有限制約

官僚制的總體特征是權(quán)力的集中化,是決策權(quán)對執(zhí)行權(quán)的控制和監(jiān)督,是三權(quán)相對混合的結(jié)構(gòu)。官僚們的行為受到正式規(guī)則的制約,在一種規(guī)則控制關(guān)系中成為官僚制的從屬者,實質(zhì)上是自主權(quán)的缺失。然而在這種權(quán)力集中的結(jié)構(gòu)中,理性官僚制的發(fā)展及等級結(jié)構(gòu)中權(quán)力的運行規(guī)律,一定程度上仍然形成了等級之間的決策權(quán)監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的制約關(guān)系。這種制約機制主要體現(xiàn)為下級執(zhí)行權(quán)具有一定的自主權(quán),能夠自下而上的對決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)構(gòu)成反向制約,是一種對自上而下權(quán)力運行和傳遞的反作用力。正如弗爾曼認為,"我們應(yīng)當種非常不同的觀點來看待執(zhí)行,即執(zhí)行是對美國政府體系的一種制約。"官僚制理性化程度較高的國家,一方面飽受官僚制權(quán)力集中的苦惱,一方面也存在相對成熟的層級間制約機制。由此,最終形成了"強決策監(jiān)督權(quán)——弱執(zhí)行自主權(quán)"的三權(quán)基本結(jié)構(gòu)形態(tài)。

一、下級執(zhí)行自主權(quán)對上級決策權(quán)監(jiān)督權(quán)的制約

盡管官僚制以權(quán)力集中而著稱,官僚制中的上級決策權(quán)監(jiān)督權(quán)與下級執(zhí)行權(quán)相比具有優(yōu)勢地位,但在這種集權(quán)的官僚制結(jié)構(gòu)中,下級執(zhí)行權(quán)仍然存在一定形式的自主權(quán),使下級執(zhí)行權(quán)對上級的決策權(quán)監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生制約力量。由此,理性的官僚制本身才能實現(xiàn)平衡,避免權(quán)力的過分集中。

1、"法定管轄權(quán)":官僚制結(jié)構(gòu)中的層級間分權(quán)

反向制約官僚制結(jié)構(gòu)的集權(quán)化傾向,形成下級執(zhí)行權(quán)對上級決策權(quán)監(jiān)督權(quán)制約力量的第一個特征,就是官僚制的"法定管轄權(quán)"原則。即通過一般的法律規(guī)則,為"金字塔"組織各層級的每個職位規(guī)定固定的管轄極限。"當管轄'權(quán)限"原則得到充分實現(xiàn)時,等級制的隸屬關(guān)系——至少就公職而言——不再意味著‘高級’權(quán)威有權(quán)簡單地接管'低級’權(quán)威的事務(wù)"。而官僚制的"金字塔"組織結(jié)構(gòu)中,下層的官僚執(zhí)行上級官僚的決策,上下級之間存在著天然的決策權(quán)監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)劃分。當法定的"管轄權(quán)"一旦確立,下級的執(zhí)行權(quán)就不能被上級決策權(quán)監(jiān)督權(quán)簡單干涉,也就為下層的執(zhí)行權(quán)提供了一定的執(zhí)行自主權(quán)空間。日本學(xué)者辻清明就將這種法定管轄權(quán)與執(zhí)行相聯(lián)系,認為官僚制"對組織的必要活動合理分業(yè)化,根據(jù)表現(xiàn)組織目的的法規(guī)所定的權(quán)限,正當?shù)馁x予執(zhí)行的力量。"這樣,處于金字塔組織結(jié)構(gòu)下級的職權(quán)固定化的官僚,就形成一定程度的下級執(zhí)行權(quán)對上級決策權(quán)監(jiān)督權(quán)的制約力量。

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第三章官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整:執(zhí)行自主枚與決策自主權(quán)..............63

第一節(jié)市場化:決策與執(zhí)行分開中的執(zhí)行自主權(quán)..............63

一、執(zhí)行機構(gòu)的市場化邏輯與行政信條.............54

二、執(zhí)行機構(gòu)模式下的組織形態(tài)與三權(quán)結(jié)構(gòu)............65

第四章官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)的再建構(gòu):自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)與等級控制...........106

第一節(jié)執(zhí)行化構(gòu)模式三權(quán)結(jié)構(gòu)中的等級與網(wǎng)絡(luò)............106

一、執(zhí)行機構(gòu)模式及其三權(quán)結(jié)構(gòu)的功能評價..............106

第五章政府部門三權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu);普遍共性與中國特性..............139

第一節(jié)政府部門三權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu);比較與結(jié)論..............140

第五章政府部門三權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu);普遍共性與中國特性

第一節(jié)政府部門三權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu);比較與結(jié)論

通過官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)的逐步優(yōu)化,政府部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)形成了基于官僚制、市場化、獨立性、參與性等多種原則與邏輯的混合體,成為不同的原則與邏輯所要求的結(jié)構(gòu)特征相互結(jié)合的多元復(fù)合結(jié)構(gòu)形式。政府部門權(quán)力結(jié)構(gòu)的這種權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu)"有其存在與形成的內(nèi)在機理,在不同的國家和環(huán)境中又有著各自不同的體現(xiàn)。

一、政府部門三權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu)的特征

所謂的三權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu),是指在官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,通過結(jié)構(gòu)的分階段優(yōu)化,將基于官僚制、市場化、獨立性、參與性等多種原則與邏輯的專業(yè)機構(gòu)及其權(quán)三結(jié)構(gòu)特征進行選擇性結(jié)合,將多元相互對立的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)特征及其價值訴求有效整合,形成了一種新型的復(fù)合結(jié)構(gòu)形態(tài)。在這種多元的價值與結(jié)構(gòu)工具的復(fù)合過程中,體現(xiàn)著諸多相互對立的觀念與結(jié)構(gòu)性要素的結(jié)合和重構(gòu),形成了政府部門權(quán)力結(jié)構(gòu)如下幾個特征;

1、綜合與分散;綜合決策監(jiān)控權(quán)與分散專業(yè)自主權(quán)

由于官僚制建立在專業(yè)化的基本原則之上,因此基于專業(yè)性要求的職能和權(quán)力"分化"就成為官僚機構(gòu)的重要的結(jié)構(gòu)要素,它尋求從"整體中分離出來的、超然的、獨立的或者不完整的一部分"。相反的一面,由于這些專業(yè)而分散的部分致力于追求自身自主權(quán)的最大化,勢必造成分散的機構(gòu)之間形成各種形式的競爭和沖突,帶來官僚機構(gòu)群體當中職能和權(quán)力的交叉重疊。這樣,就形成了官僚機構(gòu)中與"分散化"相對立的結(jié)構(gòu)性要素:"綜合化",即通過機構(gòu)的合并與整合,將職能相關(guān)和重疊的分散化機構(gòu)整合成數(shù)量較少的規(guī)模較大的機構(gòu),來解決機構(gòu)分散化巧來的沖突和過度競爭。分散化是對專業(yè)化的追求,綜合化是對專業(yè)化結(jié)構(gòu)負功能的糾正。如果將分散化與綜合化進行整合,那么分散化可以在保持專業(yè)性的基礎(chǔ)上維護綜合化的專業(yè)性,綜合化可以在承認分散化的前提下實現(xiàn)對分散化權(quán)力沖突的糾正。

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第六章結(jié)論、政策建議與研究展望

本章首先對英美等國家政府部門三權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化所遵循的普遍性原則與邏揖進行總結(jié),提供一個解釋性框架。然后在解釋的基礎(chǔ)上順應(yīng)中國行政習慣與傳統(tǒng),尊重中國自身改革邏揖,明確國外經(jīng)驗的可吸收因素,進而提出相應(yīng)改革建議。最后對本文的創(chuàng)新點和研究局限進行總結(jié),并對下一步研究做出展望。

第一節(jié)結(jié)論

英美等國家政府部門三權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化遵循著普遍性的原則和邏輯,最終形成了政府部門三權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu)。在比較的視野下,中國政府部門三權(quán)結(jié)構(gòu)及其變革過程具有普遍的共性與自身的個性。

一:三權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的普遍性原理與遇輯

本文通過對英美等國政府部門組織及其三權(quán)結(jié)構(gòu)的深入細致考察,結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)理論研究成果,得出了政府部門三權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的普遍性原理與邏輯。

1、官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)是政府部門三權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)形態(tài)

官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)是政府部門三權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)形態(tài)。官僚制蘭權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出下列基本結(jié)構(gòu)特征:官僚制組織結(jié)構(gòu)中的上級掌握著決策權(quán),而下級則執(zhí)行上級的決策,上級對下級執(zhí)行情況進行監(jiān)督。每一層級的官僚權(quán)力都是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的混合。上下級之間的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)配置具有明顯的層次性,即執(zhí)行中的決策、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的相對性和相互轉(zhuǎn)換,"下級旨在執(zhí)行上級目標的決策,在上級看來就是執(zhí)行。"官僚制的三權(quán)結(jié)構(gòu)在合規(guī)則控制、命令控制等控制形式下,實現(xiàn)決策權(quán)、監(jiān)醫(yī)權(quán)的集中化。

結(jié)構(gòu)正功能持續(xù)維持著官僚制蘭權(quán)結(jié)構(gòu)的存在,負功能則為官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)提出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求。通過基于不同原則的專業(yè)機構(gòu)執(zhí)行與決策自主權(quán),為官僚制三權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供動力,并促成了它的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與調(diào)整。然而,新的結(jié)構(gòu)勢必產(chǎn)生新的正功能和負功能,新的負功能必然帶動新結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化。這樣,就產(chǎn)生了執(zhí)行自主權(quán)與決策自主權(quán)的網(wǎng)絡(luò)化與官僚制價值的回歸。最后,融合各種不同原理和結(jié)構(gòu)性要素有機結(jié)合,形成了政府部門三權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu)。因此,功能持續(xù)優(yōu)化是三權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的直接動因。

參考文獻（略）