1 緒論

1.1 選題背景

1.1.1 管辦不分弊端未能解決

從 1994 年中國足球職業(yè)化改革至今已經(jīng)過二十多年的歷程，中國足球也曾經(jīng)歷過職業(yè)化初期短暫的繁榮，但是由于改革前沒有進行良好的長期規(guī)劃，所以隨著職業(yè)化的進一步發(fā)展，中國足球開始遭遇各種問題，如職業(yè)聯(lián)賽中假球、黑哨和賭球頻頻出現(xiàn)，各種球員丑聞不絕于耳，國家隊的競技水平越來越低，成績越來越差，最終下滑為亞洲三流球隊水平。

國家體育總局和中國足協(xié)為了改變這種局面，先后對足球管理體制進行了多次改革，但是由于在傳統(tǒng)舉國體制下管辦合一模式是我國競技體育的主要管理方式，改革的措施始終無法跳出舉國體制的大框架，導致大眾對足球產(chǎn)品多元化需求和政府供給的單一性之間的矛盾、政府和市場在配置足球資源作用力大小的矛盾日益突顯。

1.1.2 管辦分離為足球改革重要舉措

目前，中國各行各業(yè)都在走社會化、市場化的道路，管辦分離、政企分開、政事分開已成為中國社會發(fā)展的必然趨勢，為了深化中國體育管理體制改革，國家體育總局率先發(fā)起了以足球職業(yè)聯(lián)賽為試點的體育體制管辦分離改革，雖然改革中遇到了很多困難和阻礙，但是改革的整體方向無疑是正確的。2015 年 3月國務院印發(fā)《中國足球改革總體方案》（國辦發(fā)〔2015〕11 號）（以下簡稱《總體方案》），足球再一次成為體育改革的突破口和制高點，而這次改革也被譽為是建國以來力度最大、思想最深刻、變動最徹底，最具創(chuàng)新意義的綜合性體育與社會變革行為，有著超體育、超文化和超當下的積極意義。在此方案中，明確提出將對中國足協(xié)進行調(diào)整改革，要求其按照政社分開、權責明確、依法自治的原則調(diào)整組建中國足協(xié)，徹底改變中國足協(xié)與足球運動管理中心“兩塊牌子、一班人馬”的組織架構(gòu)，真正實現(xiàn)中國足協(xié)與體育總局管辦分離。在職業(yè)聯(lián)賽方面，方案要求進一步改進完善足球競賽體系和職業(yè)聯(lián)賽體制。特別提出將來要建立具有獨立社團法人資格的職業(yè)聯(lián)賽理事會，全面負責組織和管理職業(yè)聯(lián)賽。

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1.2 選題意義

1.2.1 理論意義

對中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革的研究是對管辦分離理論的完善和豐富。自新公共管理學以來，管辦分離改革理論不斷得以完善，以中國醫(yī)療領域的管辦分離研究為例，事業(yè)單位的管辦分離理論研究已經(jīng)取得豐碩的成果。但是，中國足球領域管辦分離改革理論卻還處于起步階段，研究內(nèi)容較為淺顯。本文從管辦分離的基礎理論，新公共管理理論、公共選擇理論、委托代理理論等方面出發(fā)，通過對中國足球職業(yè)聯(lián)賽的管辦分離改革研究，整合出管辦分離在足球職業(yè)聯(lián)賽領域的基本理論，分析中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革的現(xiàn)狀、成效、困境及針對性建議，嘗試形成系統(tǒng)的中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離理論體系，以期對我國職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革提供更加全面的理論參考。

1.2.2 現(xiàn)實意義

對中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革進行研究是順應歷史發(fā)展趨勢，，適應社會發(fā)展的需要，具有重要現(xiàn)實的意義。黨的十八大報告提出“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央把振興足球作為發(fā)展體育運動、建設體育強國的重要任務擺上日程。堅定不移推進改革、振興足球，并以此為突破口深化體育管理體制改革，是順應人民群眾新期待、實現(xiàn)體育強國夢的實際行動。

中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革已經(jīng)啟動，但是，由于此改革涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化等多個方面，需要合理運用多學科理論知識，才能形成系統(tǒng)的理論體系滿足現(xiàn)實的理論需求。本文對中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革研究，試圖進一步為足球聯(lián)賽管理改革理清思路，深化改革成效，推動體育公共服務供給的現(xiàn)實需求。對中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革研究有利于：（1）強化并明確政府代表（體育總局）公共管理職能；（2）有利于足球產(chǎn)品供給水平的提高；（3）有利于足球事業(yè)單位的自身發(fā)展。

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2  基本概念及相關理論

2.1 相關概念界定

2.1.1 管辦分離

對于“管辦分離”的定義，趙立波（2012）認為事業(yè)單位管辦分離是指作為公共服務供給者、事業(yè)單位舉辦者的政府，將其監(jiān)管者與舉辦者職能相互分離。管辦分離是政府事業(yè)（公共服務）職能的分離，是政府對社會事業(yè)的公共管理職能（管）與舉辦事業(yè)單位形成的出資人職能（辦）的分離①。劉繼同（2008）從公共醫(yī)療部門的角度出發(fā)，認為管辦分離是指分離政府作為服務供給者、出資者和監(jiān)管者的職能，類似國有資產(chǎn)管理委員會推進國有資本有序進退，成立專門職能機構(gòu)進行統(tǒng)籌管理，衛(wèi)生主管部門不再直接擁有和控制醫(yī)院，轉(zhuǎn)而成為醫(yī)療市場的監(jiān)管者，履行政策制定、宏觀調(diào)控和公共衛(wèi)生管理的職能②。

綜合來看，管辦分離的核心就是政府監(jiān)管者與舉辦者職能的分離。如果將管辦分離應用到中國足球管理體制中，則為兩層含義上的分離：第一層，體育總局與中國足協(xié)的管辦分離，體育總局應該將足球事業(yè)全權交給中國足協(xié)來負責管理，確立中國足協(xié)為非營利性的社團組織，不應該有過多的行政干預；第二層，中國足協(xié)與職業(yè)聯(lián)賽的管辦分離，職業(yè)聯(lián)賽經(jīng)歷了二十多年的職業(yè)化改革，非但沒有達到當初設想的目標，反而是問題不斷，究其根本原因是因為職業(yè)聯(lián)賽的改革發(fā)展沒有按照足球市場的規(guī)律進行。從世界范圍的足球發(fā)展來看，具有獨立法人資格的職業(yè)聯(lián)盟管理模式是最好的職業(yè)足球聯(lián)賽管理體制，這就需要中國足協(xié)與職業(yè)聯(lián)賽真正的管辦分離，把聯(lián)賽的產(chǎn)權交給俱樂部，讓職業(yè)聯(lián)盟來負責職業(yè)聯(lián)賽的管理和運營。

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2.2 管辦分離改革的相關理論分析

2.2.1 新公共管理理論

在傳統(tǒng)政府公共管理制度下，事業(yè)單位統(tǒng)一由國家管理，中國足協(xié)和足球運動管理中心是一直作為國家體育總局下設的事業(yè)單位，接受體育總局的管理。但是從新公共管理理論角度出發(fā)，政府應該是“掌舵”而不是“劃槳”，即體育總局的行政管理職能應該從具體的提供足球公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向?qū)ψ闱蛐袠I(yè)的宏觀監(jiān)控，營造公平、公正的外部環(huán)境，吸引多元化社會投資進入足球市場。強調(diào)體育總局的“管”，將“辦”的職能下放給中國足協(xié)。

美國著名經(jīng)濟學家詹姆斯·布坎南是公共選擇理論的提出者，共選擇理論是把經(jīng)濟學中的理性人假設移植到政治領域，以個人作為基本的分析單位，認為政治領域中的個人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準則的。將經(jīng)濟市場上的交易分析擴展到政治領域，即政治市場，把人們在政治領域的相互作用過程視作“政治上的交易”，認為政治過程和經(jīng)濟過程一樣，政治的本質(zhì)是利益的交換�！白非髠�人利益最大化”是一切人的行為動機，政府官員在公共決策的過程中會受自身利益最大化的影響，政府在彌補市場失靈的同時，自身也存在一些無法克服的缺陷，政府也會失靈。

公共選擇理論相信市場在經(jīng)濟生活中有巨大的潛在效力，不再寄希望于通過提高政治家官僚的道德水準或政府機構(gòu)內(nèi)部改革來改善政府機構(gòu)及其工作狀況，而是主張對政府機構(gòu)進行市場導向性改革，完善競爭機制和相關法律法規(guī)，盡量發(fā)揮市場的功能，減少國家干預。其結(jié)論是只要有可能，決策就應該交給私營部門。

 在以往的職業(yè)足球管理體制中，政府代表體育總局或足球管理中心作為經(jīng)紀人在做出決策時，由于監(jiān)督機制和競爭機制的不健全，決策者更偏向于維護自己的既得利益，而忽視了市場主體的需求，導致政府在提供足球產(chǎn)品時出現(xiàn)服務“失靈”現(xiàn)象。為了解決這樣的困境，必須進行足協(xié)與體育總局的管辦分離改革，重新定位政府宏觀監(jiān)督的角色，推進中國足協(xié)實體化建設，將職業(yè)聯(lián)賽交由職業(yè)聯(lián)賽俱樂部組織成立的職業(yè)聯(lián)盟來管理運營，確立足球產(chǎn)品提供市場化，并采取第三方監(jiān)督，結(jié)合社會力量彌補市場失靈和政府失靈。

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3 中國職業(yè)足球管辦分離改革現(xiàn)狀分析.............. 22

3.1 中國職業(yè)足球管辦分離改革歷程................ 22

3.1.1 中國足球體制改革職業(yè)化初創(chuàng)期................ 22

3.1.2 中國足球體制改革進入矛盾突發(fā)期............... 22

4 國外足球發(fā)達國家職業(yè)聯(lián)賽成功管理經(jīng)驗的借鑒與啟示............. 40

4.1 足球發(fā)達國家職業(yè)聯(lián)賽管理模式............... 40

4.1.1 英格蘭足球職業(yè)聯(lián)賽管理體制................ 40

4.1.2 德國足球職業(yè)聯(lián)賽管理體制................. 40

5 完善中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革策略.............. 45

5.1 明確并規(guī)范各方管辦職能................. 45

5.2 加快推進足球協(xié)會實體化................... 45

5 完善中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革策略

目前，中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革正處于攻堅階段，尚未真正從管理體制機制上形成成熟體系。為有效推動職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革，構(gòu)建功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的足球職業(yè)聯(lián)賽管理體制和運行機制，促進職業(yè)聯(lián)賽形成良好治理模式和足球產(chǎn)品供給健康長遠發(fā)展，本文提出以下六點對策建議：

5.1 加快推進足球協(xié)會實體化

日本 J 聯(lián)賽之父川淵三郎在擔任日本足協(xié)會長時，花了 4 年時間讓日本 47個督道府縣的足協(xié)都完成了法人化的發(fā)展，并接受統(tǒng)一培訓，不僅實現(xiàn)了財務公開透明，更是讓各個會員有了實權，為各地區(qū)的足球發(fā)展注入了新的活力。根據(jù)足球發(fā)達國家在足協(xié)實體化的發(fā)展來看，組織實體化主要有以下四個特點：首先其性質(zhì)為非營利組織，并作為足球單項協(xié)會負責管理本國足球事物，全權負責下屬各地區(qū)足球協(xié)會和俱樂部的權威性機構(gòu)，獨立運行但接受各國最高體育組織的宏觀指導和監(jiān)督；其次要有相對完善的獨立組織機構(gòu)，如主席、秘書長、各類工作委員會、會員代表大會為最高權力機關等；再次，各國足協(xié)內(nèi)部設有足球職業(yè)聯(lián)盟獨立負責管理職業(yè)聯(lián)賽，如英超聯(lián)盟等；最后，注重行業(yè)自律，并擁有獨立司法機構(gòu)進行監(jiān)管，避免權力濫用。

目前，隨著國家足球管理中心的取消，中國足球協(xié)會在改革中即將實現(xiàn)真正意義上的實體化。但是中國足協(xié)中 47 個省區(qū)市及行業(yè)足協(xié)會員卻沒有完全實現(xiàn)法人化和實體化，這樣的非法人足球團體自制性較差、經(jīng)濟來源單一、自身造血功能不足，并且面臨著社會合法性與法律合法性的沖突，足球協(xié)會財務制度不完善，缺少有效的監(jiān)督機制，容易出現(xiàn)腐敗等違法現(xiàn)象。

我國地方足協(xié)作為國家足協(xié)的分支機構(gòu)，為了統(tǒng)一實現(xiàn)真正的實體化，應按照中國足協(xié)改革的方式類似進行實體化改革：首先，實現(xiàn)各地區(qū)足球協(xié)會的法人化，賦予其對當?shù)刈闱蚴聞展芾淼臋嗔�，實行財務公開并進行財務和事業(yè)管理評估方面的培訓；其次，逐步撤銷各地方已經(jīng)建立的足管中心并全面加大協(xié)會的管理職能，更好的發(fā)揮足球協(xié)會在管理當?shù)刈闱蚴聵I(yè)的優(yōu)勢，積極帶領當?shù)刈闱蚓銟凡看蛟臁鞍倌昃銟凡俊钡拈L遠目標；再次，各地方足球協(xié)會的壯大離不開牢固的物質(zhì)基礎，加快足球市場的開發(fā)是實體化改革的關鍵任務，各協(xié)會應與當?shù)氐闹髽I(yè)和財團積極合作，實現(xiàn)獲得贊助、冠名費等多元化的經(jīng)濟收入來源，完善自我造血功能；最后，進一步推進各地方會員組織機構(gòu)和制度建設。在擁有專職工作人員和辦公地點的基礎上，完善協(xié)會章程和會員制度建設。

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6 結(jié)論

管辦分離的核心就是政府監(jiān)管者與舉辦者職能的分離。中國足球管理體制中的管辦分離有兩層含義：第一層，體育總局與中國足協(xié)的管辦分離；第二層，中國足協(xié)與職業(yè)聯(lián)賽的管辦分離。

中國足球職業(yè)聯(lián)賽管理體制改革取得的成效不可否認，但是管辦不分的弊端未能根本解決，如產(chǎn)權主體缺失，行政干預過剩，市場機制失靈，法治建設滯后，輿論媒體失和。由此造成目前中國足球職業(yè)聯(lián)賽改革現(xiàn)狀：管辦機構(gòu)設立重疊，人事結(jié)構(gòu)設置不合理，股權結(jié)構(gòu)不合理。

制度結(jié)構(gòu)、利益沖突和實施機制是中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革的難點所在。制度創(chuàng)新不足導致利益主體間權力分配不均，利益主體多元化又產(chǎn)生多重復雜的關系直接影響到改革的實施機制無法推進，三者間互相影響，相互作用。

西方足球發(fā)達國家職業(yè)聯(lián)賽管理體制雖然在組織結(jié)構(gòu)上有不同的地方，但是在聯(lián)賽產(chǎn)權屬于俱樂部、足協(xié)與政府和職業(yè)聯(lián)盟的關系是相互獨立等特征上都是相同的。對我國的啟示是：足球職業(yè)改革時應有充分的預期規(guī)劃；本國的足球聯(lián)賽管理體制也符合本國的文化以及足球發(fā)展規(guī)律；健全的法制環(huán)境是職業(yè)聯(lián)賽健康發(fā)展的保障。

舉國體制與市場經(jīng)濟相結(jié)合，積極借鑒國外職業(yè)足球聯(lián)賽管理經(jīng)驗，建立具有中國特色的足球職業(yè)聯(lián)盟，擴大職業(yè)聯(lián)盟自主權，通過科學、民主的決策監(jiān)管方式，吸引更多的社會力量共同創(chuàng)建中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離的新型管理體制是職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革的重要標志。

參考文獻（略）