1 緒論

1.1 研究背景和意義

1.1.1 研究背景

人類生產(chǎn)活動和消費活動的資源供應來源于環(huán)境，但是環(huán)境資源是有限的，毫無節(jié)制的資源開采、肆無忌憚的環(huán)境惡意破壞以及全球環(huán)境危機問題不斷加劇，比如大氣污染、流域水污染及土壤污染以及危險廢棄物越境轉(zhuǎn)移等問題。嚴重的環(huán)境危機問題正在成為影響人類社會健康發(fā)展的一大毒瘤，并且日益獲得國際社會的廣泛關(guān)注。此外，工業(yè)文明發(fā)展及全球一體化，環(huán)境危機以及污染物跨界等問題也開始呈現(xiàn)新的問題，即危機類型多樣化和影響程度嚴重化態(tài)勢�？缃缥廴臼录@一外部性問題無法內(nèi)部化，除了因為環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性外，還因為缺乏跨界協(xié)調(diào)機構(gòu)。半個世紀以來，跨界合作治理已成為處理環(huán)境危機問題的共識，但是從愈加密集的全球性或區(qū)域性環(huán)境制度安排以及實際治理的反饋結(jié)果來看，目前跨界合作治理在處理跨界環(huán)境危機事件上依然是成效不足。

改革開放以來，我國工業(yè)化水平大大增強，城市化步伐亦不斷加快，但是環(huán)境問題如大氣污染、流域水污染及土壤污染等卻日益加劇，這表明我國對環(huán)境危機問題的處理能力及態(tài)度并沒有與經(jīng)濟社會的發(fā)展相協(xié)調(diào)匹配。有些城市重視工業(yè)化程度的提高，一味的發(fā)展經(jīng)濟卻造成本地區(qū)環(huán)境愈加惡化的結(jié)果。這種做法不僅阻礙了城市經(jīng)濟的長遠發(fā)展，還給人類社會造成無法彌補的傷害。土地可以進行行政區(qū)域劃分，但是卻無法將整個生態(tài)環(huán)境進行割裂，損害了本地區(qū)利益也給利益相關(guān)者造成了一定的傷害，從另一個層面來看，也造成了跨界環(huán)境危機事件層出不窮。我國今年來比較典型的案列有上海黃浦江死豬事件、蘭州水污染事件、廣西省龍江鎘污染事故、京津冀大氣污染事件等。地方保護主義的盛行、地區(qū)政策標準的差異、地方政府大環(huán)保意識的薄弱等問題使得跨界環(huán)境危機問題治理比區(qū)域內(nèi)治理更復雜也更具挑戰(zhàn)性。所以，要解決跨界環(huán)境危機問題，必須加強交流合作，以合作和共治為視角構(gòu)建協(xié)調(diào)、高效的跨界合作治理機制，形成協(xié)調(diào)有序的局面。

.........................

1.2 國內(nèi)外研究概況

1.2.1 國外研究概況

關(guān)于環(huán)境問題的跨界治理方面，國外學者也進行了較為系統(tǒng)全面的實證研究，特別是對跨國、跨行政區(qū)的流域治理案例，進行實證研究的案例很多。例如歐洲的跨流域水環(huán)境治理，非洲尼羅河流域的治理，美國密西西比河流域的綜合利用和整治以及其他一些國家，諸如英國、巴西等境內(nèi)河流流域的整治等等。美國學者丹尼爾?科爾曼在《生態(tài)政治：建設一個綠色社會》書中明確指出要實現(xiàn)各區(qū)域之間的相互配合，創(chuàng)建綠色社會，要樹立正確的理念，充分發(fā)揚相互協(xié)作、交流的精神。

國外學者對環(huán)境問題跨界合作治理方面也做了許多研究。法國學者卡藍默認為，治理是為了保證經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人類擁有一個健康繁榮、和諧持久的生活，同時平衡協(xié)調(diào)各方共同的利益，但如果內(nèi)部體制分散，當前治理就無法組成有機整體，他提出，各治理主體通過溝通協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的標準和目標體系，都能“按照貫穿其職能的共同標準，對共同目標承擔自己的責任”。英國學者艾倫·蘇利文認為影響政府間跨域合作的重要因素在于政治層面上、操作層面上以及財政層面上，欲使跨域問題能獲得圓滿解決，可采合約、合作者關(guān)系和人際脈絡等形式，然后結(jié)合有利于實現(xiàn)目的的配合模式、共同進步的機構(gòu)，有時候還可以引入企業(yè)管理方法，從而提高他們的處理水平，尋求共同發(fā)展之路。

西方學者進行了深入的理論分析和探討，結(jié)合實踐過程中出現(xiàn)的具體問題，理論運用實踐，在跨界治理理論方面取得了頗豐的成果。然而，問題也依然存在，西方的跨界治理理論系統(tǒng)還不完善，如關(guān)鍵用詞表述不規(guī)范、理論框架構(gòu)建也不規(guī)范。針對跨界治理的理論研究，西方學者的著眼點是理論聯(lián)系實際，并將理論運用到實踐中去，通過指導來解決迫切需要解決的重大問題。而在跨界合作治理的理論研究上，西方學者不僅通過理論研究提供思路或方式方法的指導，更是通過實踐經(jīng)驗的積累指導新的跨界治理的合作問題，大體上來說具有研究時間長、研究方法新、研究深度廣等特點。

........................

2 環(huán)境危機跨界合作治理相關(guān)概念和理論基礎

2.1 環(huán)境危機跨界合作治理的相關(guān)概念

2.1.1  跨界合作治理的界定

要對跨界治理下明確的定義，必須先要明確跨什么“界”。傳統(tǒng)而言，我們談到邊界，更多地涉及的是地理空間上的邊界。從危機情境下理解什么是跨界，還需要考慮政治、經(jīng)濟或文化等元素，除此之外還有功能屬性的跨界，如跨越行政區(qū)劃或是危機治理跨越不同利益主體。據(jù)此理解“跨界”內(nèi)涵需要抓住其核心，即危機影響范圍跨界及危機治理主體亦跨越不同功能部門。跨界治理作為一種新型的治理模式，，是治理主體多元與共同參與的新型互動合作治理模式，其本質(zhì)區(qū)別于傳統(tǒng)的綜合管理治理模式。傳統(tǒng)意義上的治理模式以政府為單一治理主體，而跨界治理這種新型互動合作治理模式則倡導一種多元和整體性合作治理�？缃绾献髦卫淼哪康氖窃诋斍敖�(jīng)濟社會發(fā)展迅速、跨界危機頻發(fā)背景下，對原有政府治理模式提出新的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)，突出解決公共政策的困難，以及凸顯在解決跨界危機的問題，回應著跨界治理理念和機制的需求和必要性。

伴隨著經(jīng)濟全球化浪潮，經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，區(qū)域一體化不斷推進，地區(qū)與地區(qū)之間的聯(lián)系愈加頻繁和緊密，管控型治理模式面對新的危機類型無法適應，傳統(tǒng)的治理模式在現(xiàn)實面前遭遇困境。一方面，區(qū)域性公共危機問題頻繁發(fā)生。地區(qū)與地區(qū)之間的競爭不斷惡化，各種不可再生資源開發(fā)過度，環(huán)境不斷惡化所造成的損失越來越大，區(qū)域沖突問題治理更加艱難，區(qū)域間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距不斷拉大，城市競爭力也越來越不足等等；另一方面，區(qū)域公共問題越來越受到極大關(guān)注，公共服務、人才交流、突發(fā)事件應急應變等公共管理實踐日趨繁雜，變革傳統(tǒng)的危機治理模式，跨界治理與合作共治成為“精明政府”現(xiàn)實而必要的選擇。

跨界合作治理是治理理論的一個重要分支,也是公共管理研究的熱點。隨著公共問題的日趨復雜化,政府與國家之間的競爭日趨激烈,如何整合不同區(qū)域政府,不同部門,不同主體的力量,成為當前政府研究的熱點。環(huán)境危機的跨界合作治理是跨界合作治理理論在環(huán)境危機治理領域的實踐應用。環(huán)境治理涉及面廣，治理過程復雜，加之環(huán)境本身特有的屬性造成環(huán)境危機跨界治理的整體性特征。地方政府在環(huán)境危機跨界合作治理過程中往往出現(xiàn)決策差異，這種差異化原因有很多，比如地方政府在治理過程中更多地關(guān)注自身的利益，這往往會模糊政策的控制范圍，很容易將對環(huán)境問題的跨界處理成本轉(zhuǎn)嫁給對方，使環(huán)境危機跨界治理是難以達成共識。此外，環(huán)境保護意識的強烈與否也會在很大程度上影響跨界合作治理的有效實現(xiàn)。

.....................

2.2  環(huán)境危機跨界治理的特點

傳統(tǒng)而言，我們談到邊界，更多地涉及的是地理空間上的邊界。這里的跨界性主要強調(diào)危機事件跨越地理界限，由于環(huán)境本身外部性及空間外延性屬性，這就使得一旦環(huán)境危機事件跨界，其影響范圍就會涉及更廣，小到城市、地區(qū)，大到洲甚至國家。一般的環(huán)境危機事件往往涉及面不大，地理范圍及行政區(qū)劃沒有明顯的跨越，往往在縣內(nèi)或鎮(zhèn)內(nèi)就可以解決。比較典型的案列是雪災事件，雪災事件的跨界性十分明顯，我國南部及中部省份所遭受的大型跨界環(huán)境危機事件，影響面十分廣，如雪災就會造成交通系統(tǒng)癱瘓、人員流動困難，甚至從危害性可以暴露我國政府在環(huán)境危機跨界治理上的結(jié)構(gòu)性不足。

其次是復雜性。環(huán)境危機跨界治理，一般都會涉及到不同行政管轄區(qū)的利益。地方利益的差異意味著利益訴求差異化，當然這種差異化還表現(xiàn)在合作利益和成本的各不相同，缺乏共同利益的驅(qū)動，合作共治也缺乏激勵，造成跨界合作治理難以取得高效的成果。這使得環(huán)境危機的跨界治理變的復雜化。比如著名的太湖藍藻事件，此次危機事件發(fā)生涉及江、浙、滬等多個行政主體，繼續(xù)沿用舊的治理模式給我們帶來極大損失，必須改變舊有的治污格局，重新審視跨流域合作治理的這一革新模式，流域治理不能一盤散沙，必須將其囊括為一盤棋，進行跨界合作治理才能更好地解決問題。

再次是社會性。傳統(tǒng)的環(huán)境危機治理無論是治理主體還是管理的方式方法都比較單一，即政府通過行政手段自上而下，以管制或命令的方式進行危機的解決�？缃绛h(huán)境危機的“跨界”這一特性，就不免涉及治理主體的問題�？缃绛h(huán)境問題一般都會造成嚴重的社會影響，并得到社會各界的廣泛關(guān)注。如何更好地解決環(huán)境危機事件，將危害或損失降到最低，是全社會共同關(guān)注的焦點問題。因此跨界環(huán)境危機治理的，應當形成以政府力量為主導，通過引導呼吁社會各方力量，最終達成社會力量深度參與的合作共治局面。

最后是時間的滯緩性�？缃绛h(huán)境危機與一般環(huán)境危機在治理上的另一個難題是，跨界環(huán)境危機不像傳統(tǒng)危機那樣有著明晰的時間界限，它們往往跨越時間界限，危機處理無法依照時間順序來解決。如溫室氣體排放、全球氣候變暖、臭氧層的損耗與破壞、酸雨蔓延、海洋與流域水體污染等它們根深蒂固,而其影響會持續(xù)事后多年,影響的長期性特征比較明顯�？偟脕碚f，由于跨界環(huán)境危機時間滯緩性特征，無法在萌芽時期扼殺，危機傳播會變得更加迅速，并且會以難以預測的方式打破功能或地理界限間的聯(lián)系。

......................

3 我國環(huán)境危機跨界合作治理現(xiàn)狀及存在問題................. 11

3.1 我國環(huán)境危機跨界合作治理的的現(xiàn)狀 ................ 11

3.2 我國環(huán)境危機跨界合作治理存在問題 ......... 13

4 歐盟環(huán)境危機跨界合作治理成功經(jīng)驗借鑒................ 17

4.1 歐盟環(huán)境危機跨界合作治理簡述 ............... 17

4.2 歐盟環(huán)境危機跨界合作治理的實踐 .............. 17

5 我國環(huán)境危機跨界合作治理機制的構(gòu)建.................... 22

5.1 環(huán)境危機跨界合作治理機制構(gòu)建的基本思路............... 22

5.1.1 環(huán)境危機跨界合作治理機制構(gòu)建的原則 .................... 22

5.1.2 環(huán)境危機跨界合作治理機制構(gòu)建的注意事項 ................ 22

5 我國環(huán)境危機跨界合作治理機制的構(gòu)建

5.1 環(huán)境危機跨界合作治理機制構(gòu)建的基本思路

5.1.1 環(huán)境危機跨界合作治理機制構(gòu)建的原則

21 世紀經(jīng)濟與社會高速發(fā)展，多災種、復合型的危機將成為一種常態(tài), 危機的形態(tài)與特性正在隨著社會的發(fā)展不斷變遷，危機正變得越來越有跨界性質(zhì)，這對危機管理提出新的要求，跨界治理作為一種新型的治理模式，打破了狹隘的行政區(qū)劃界限，是一種新型互動合作治理模式，以合作和共治為視角構(gòu)建協(xié)調(diào)、高效的跨界合作機制將成為未來治理發(fā)展和變革的主流方向。

以人為本。隨著時代的進步，環(huán)境危機跨界治理中加入以人為本的價值理念，更加凸顯了對生態(tài)及生命的尊重。尤其的危機的跨界治理，利益息息相關(guān)，需要互動協(xié)調(diào)合作，地區(qū)間的跨界合作治理需要考慮公眾的核心利益，治理的高效完成需要人民的理解和配合。

因地制宜。在環(huán)境危機跨界合作治理上，西方國家做出了較多的研究，有許多成功的實踐案例值得借鑒學習，但是必須結(jié)合我國的實際，不能只照搬照抄，只有共同協(xié)商討論，才能找出解決問題的最佳方案。一味的模仿可能造成資源的浪費，錯失治理的最佳時機。

全民參與。傳統(tǒng)的危機治理是政府主導下的單一治理模式，許多實踐案例的經(jīng)驗告訴我們，科學地應對跨界環(huán)境危機問題，必須團結(jié)一切力量，確保利益相關(guān)者深度參與。此外，社會團體、非營利組織等力量的介入可以分擔治理成本，實現(xiàn)社會和諧與穩(wěn)定。

........................

6 結(jié)語

隨著環(huán)境問題的跨界性凸顯，人民生活受到了影響，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展受到了阻礙，政府及民眾越來越意識到環(huán)境保護的重要性。國內(nèi)外社會經(jīng)濟發(fā)展的實踐及學者的研究表明，環(huán)境問題要有效解決，地方政府良好合作的是基礎和根源。在目前跨界危機頻發(fā)的時代，將跨界治理的理論與環(huán)境危機治理相結(jié)合，在理論上對危機管理的理論的豐富和跨界治理理論的運用具有重要意義，在實踐中對我國各種跨界環(huán)境危機事件的治理也具有重要的指導作用。

通過分析環(huán)境危機跨界治理特點，總結(jié)我國環(huán)境危機跨界治理現(xiàn)狀及存在問題，結(jié)合國外跨界合作治理成功經(jīng)驗，以“合作與共治”為視角，提出我國環(huán)境危機跨界合作治理機制構(gòu)建的策略，從制度環(huán)境與跨界協(xié)調(diào)機構(gòu)、合作協(xié)商與溝通機制、合作利益與激勵機制、合作約束與監(jiān)督機制這四個角度闡述合作與共治機制，分析我國環(huán)境危機跨界合作治理機制構(gòu)建的基本思路�？缃缰卫硎嵌嘀黧w參與治理的新興模式，變革傳統(tǒng)的環(huán)境危機治理模式，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)并優(yōu)化組織流程，以合作和共治為視角構(gòu)建協(xié)調(diào)、高效的跨界治理合作機制將成為未來很長一段時間治理發(fā)展和變革的主流方向。

另外，由于本人寫作水平有限，且實際調(diào)研不夠深入，問題的分析可能不夠透徹，論證也不夠充分，使得文章存在很多不足之處。希望日后通過學習的深入和實踐經(jīng)驗的積累，在研究過程中能提出更創(chuàng)新、更有針對性且可行性強的論點，取得進一步的研究成果。

參考文獻（略）