1 緒論

1.1 研究背景和意義

1.1.1 研究背景

人類生產(chǎn)活動(dòng)和消費(fèi)活動(dòng)的資源供應(yīng)來(lái)源于環(huán)境，但是環(huán)境資源是有限的，毫無(wú)節(jié)制的資源開(kāi)采、肆無(wú)忌憚的環(huán)境惡意破壞以及全球環(huán)境危機(jī)問(wèn)題不斷加劇，比如大氣污染、流域水污染及土壤污染以及危險(xiǎn)廢棄物越境轉(zhuǎn)移等問(wèn)題。嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)問(wèn)題正在成為影響人類社會(huì)健康發(fā)展的一大毒瘤，并且日益獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。此外，工業(yè)文明發(fā)展及全球一體化，環(huán)境危機(jī)以及污染物跨界等問(wèn)題也開(kāi)始呈現(xiàn)新的問(wèn)題，即危機(jī)類型多樣化和影響程度嚴(yán)重化態(tài)勢(shì)�？缃缥廴臼录@一外部性問(wèn)題無(wú)法內(nèi)部化，除了因?yàn)榄h(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性外，還因?yàn)槿狈缃鐓f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，跨界合作治理已成為處理環(huán)境危機(jī)問(wèn)題的共識(shí)，但是從愈加密集的全球性或區(qū)域性環(huán)境制度安排以及實(shí)際治理的反饋結(jié)果來(lái)看，目前跨界合作治理在處理跨界環(huán)境危機(jī)事件上依然是成效不足。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化水平大大增強(qiáng)，城市化步伐亦不斷加快，但是環(huán)境問(wèn)題如大氣污染、流域水污染及土壤污染等卻日益加劇，這表明我國(guó)對(duì)環(huán)境危機(jī)問(wèn)題的處理能力及態(tài)度并沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)匹配。有些城市重視工業(yè)化程度的提高，一味的發(fā)展經(jīng)濟(jì)卻造成本地區(qū)環(huán)境愈加惡化的結(jié)果。這種做法不僅阻礙了城市經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，還給人類社會(huì)造成無(wú)法彌補(bǔ)的傷害。土地可以進(jìn)行行政區(qū)域劃分，但是卻無(wú)法將整個(gè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行割裂，損害了本地區(qū)利益也給利益相關(guān)者造成了一定的傷害，從另一個(gè)層面來(lái)看，也造成了跨界環(huán)境危機(jī)事件層出不窮。我國(guó)今年來(lái)比較典型的案列有上海黃浦江死豬事件、蘭州水污染事件、廣西省龍江鎘污染事故、京津冀大氣污染事件等。地方保護(hù)主義的盛行、地區(qū)政策標(biāo)準(zhǔn)的差異、地方政府大環(huán)保意識(shí)的薄弱等問(wèn)題使得跨界環(huán)境危機(jī)問(wèn)題治理比區(qū)域內(nèi)治理更復(fù)雜也更具挑戰(zhàn)性。所以，要解決跨界環(huán)境危機(jī)問(wèn)題，必須加強(qiáng)交流合作，以合作和共治為視角構(gòu)建協(xié)調(diào)、高效的跨界合作治理機(jī)制，形成協(xié)調(diào)有序的局面。

.........................

1.2 國(guó)內(nèi)外研究概況

1.2.1 國(guó)外研究概況

關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的跨界治理方面，國(guó)外學(xué)者也進(jìn)行了較為系統(tǒng)全面的實(shí)證研究，特別是對(duì)跨國(guó)、跨行政區(qū)的流域治理案例，進(jìn)行實(shí)證研究的案例很多。例如歐洲的跨流域水環(huán)境治理，非洲尼羅河流域的治理，美國(guó)密西西比河流域的綜合利用和整治以及其他一些國(guó)家，諸如英國(guó)、巴西等境內(nèi)河流流域的整治等等。美國(guó)學(xué)者丹尼爾?科爾曼在《生態(tài)政治：建設(shè)一個(gè)綠色社會(huì)》書(shū)中明確指出要實(shí)現(xiàn)各區(qū)域之間的相互配合，創(chuàng)建綠色社會(huì)，要樹(shù)立正確的理念，充分發(fā)揚(yáng)相互協(xié)作、交流的精神。

國(guó)外學(xué)者對(duì)環(huán)境問(wèn)題跨界合作治理方面也做了許多研究。法國(guó)學(xué)者卡藍(lán)默認(rèn)為，治理是為了保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人類擁有一個(gè)健康繁榮、和諧持久的生活，同時(shí)平衡協(xié)調(diào)各方共同的利益，但如果內(nèi)部體制分散，當(dāng)前治理就無(wú)法組成有機(jī)整體，他提出，各治理主體通過(guò)溝通協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)體系，都能“按照貫穿其職能的共同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)共同目標(biāo)承擔(dān)自己的責(zé)任”。英國(guó)學(xué)者艾倫·蘇利文認(rèn)為影響政府間跨域合作的重要因素在于政治層面上、操作層面上以及財(cái)政層面上，欲使跨域問(wèn)題能獲得圓滿解決，可采合約、合作者關(guān)系和人際脈絡(luò)等形式，然后結(jié)合有利于實(shí)現(xiàn)目的的配合模式、共同進(jìn)步的機(jī)構(gòu)，有時(shí)候還可以引入企業(yè)管理方法，從而提高他們的處理水平，尋求共同發(fā)展之路。

西方學(xué)者進(jìn)行了深入的理論分析和探討，結(jié)合實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，理論運(yùn)用實(shí)踐，在跨界治理理論方面取得了頗豐的成果。然而，問(wèn)題也依然存在，西方的跨界治理理論系統(tǒng)還不完善，如關(guān)鍵用詞表述不規(guī)范、理論框架構(gòu)建也不規(guī)范。針對(duì)跨界治理的理論研究，西方學(xué)者的著眼點(diǎn)是理論聯(lián)系實(shí)際，并將理論運(yùn)用到實(shí)踐中去，通過(guò)指導(dǎo)來(lái)解決迫切需要解決的重大問(wèn)題。而在跨界合作治理的理論研究上，西方學(xué)者不僅通過(guò)理論研究提供思路或方式方法的指導(dǎo)，更是通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累指導(dǎo)新的跨界治理的合作問(wèn)題，大體上來(lái)說(shuō)具有研究時(shí)間長(zhǎng)、研究方法新、研究深度廣等特點(diǎn)。

........................

2 環(huán)境危機(jī)跨界合作治理相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)

2.1 環(huán)境危機(jī)跨界合作治理的相關(guān)概念

2.1.1  跨界合作治理的界定

要對(duì)跨界治理下明確的定義，必須先要明確跨什么“界”。傳統(tǒng)而言，我們談到邊界，更多地涉及的是地理空間上的邊界。從危機(jī)情境下理解什么是跨界，還需要考慮政治、經(jīng)濟(jì)或文化等元素，除此之外還有功能屬性的跨界，如跨越行政區(qū)劃或是危機(jī)治理跨越不同利益主體。據(jù)此理解“跨界”內(nèi)涵需要抓住其核心，即危機(jī)影響范圍跨界及危機(jī)治理主體亦跨越不同功能部門(mén)�？缃缰卫碜鳛橐环N新型的治理模式，，是治理主體多元與共同參與的新型互動(dòng)合作治理模式，其本質(zhì)區(qū)別于傳統(tǒng)的綜合管理治理模式。傳統(tǒng)意義上的治理模式以政府為單一治理主體，而跨界治理這種新型互動(dòng)合作治理模式則倡導(dǎo)一種多元和整體性合作治理。跨界合作治理的目的是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速、跨界危機(jī)頻發(fā)背景下，對(duì)原有政府治理模式提出新的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)，突出解決公共政策的困難，以及凸顯在解決跨界危機(jī)的問(wèn)題，回應(yīng)著跨界治理理念和機(jī)制的需求和必要性。

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮，經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，區(qū)域一體化不斷推進(jìn)，地區(qū)與地區(qū)之間的聯(lián)系愈加頻繁和緊密，管控型治理模式面對(duì)新的危機(jī)類型無(wú)法適應(yīng)，傳統(tǒng)的治理模式在現(xiàn)實(shí)面前遭遇困境。一方面，區(qū)域性公共危機(jī)問(wèn)題頻繁發(fā)生。地區(qū)與地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)不斷惡化，各種不可再生資源開(kāi)發(fā)過(guò)度，環(huán)境不斷惡化所造成的損失越來(lái)越大，區(qū)域沖突問(wèn)題治理更加艱難，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距不斷拉大，城市競(jìng)爭(zhēng)力也越來(lái)越不足等等；另一方面，區(qū)域公共問(wèn)題越來(lái)越受到極大關(guān)注，公共服務(wù)、人才交流、突發(fā)事件應(yīng)急應(yīng)變等公共管理實(shí)踐日趨繁雜，變革傳統(tǒng)的危機(jī)治理模式，跨界治理與合作共治成為“精明政府”現(xiàn)實(shí)而必要的選擇。

跨界合作治理是治理理論的一個(gè)重要分支,也是公共管理研究的熱點(diǎn)。隨著公共問(wèn)題的日趨復(fù)雜化,政府與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,如何整合不同區(qū)域政府,不同部門(mén),不同主體的力量,成為當(dāng)前政府研究的熱點(diǎn)。環(huán)境危機(jī)的跨界合作治理是跨界合作治理理論在環(huán)境危機(jī)治理領(lǐng)域的實(shí)踐應(yīng)用。環(huán)境治理涉及面廣，治理過(guò)程復(fù)雜，加之環(huán)境本身特有的屬性造成環(huán)境危機(jī)跨界治理的整體性特征。地方政府在環(huán)境危機(jī)跨界合作治理過(guò)程中往往出現(xiàn)決策差異，這種差異化原因有很多，比如地方政府在治理過(guò)程中更多地關(guān)注自身的利益，這往往會(huì)模糊政策的控制范圍，很容易將對(duì)環(huán)境問(wèn)題的跨界處理成本轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方，使環(huán)境危機(jī)跨界治理是難以達(dá)成共識(shí)。此外，環(huán)境保護(hù)意識(shí)的強(qiáng)烈與否也會(huì)在很大程度上影響跨界合作治理的有效實(shí)現(xiàn)。

.....................

2.2  環(huán)境危機(jī)跨界治理的特點(diǎn)

傳統(tǒng)而言，我們談到邊界，更多地涉及的是地理空間上的邊界。這里的跨界性主要強(qiáng)調(diào)危機(jī)事件跨越地理界限，由于環(huán)境本身外部性及空間外延性屬性，這就使得一旦環(huán)境危機(jī)事件跨界，其影響范圍就會(huì)涉及更廣，小到城市、地區(qū)，大到洲甚至國(guó)家。一般的環(huán)境危機(jī)事件往往涉及面不大，地理范圍及行政區(qū)劃沒(méi)有明顯的跨越，往往在縣內(nèi)或鎮(zhèn)內(nèi)就可以解決。比較典型的案列是雪災(zāi)事件，雪災(zāi)事件的跨界性十分明顯，我國(guó)南部及中部省份所遭受的大型跨界環(huán)境危機(jī)事件，影響面十分廣，如雪災(zāi)就會(huì)造成交通系統(tǒng)癱瘓、人員流動(dòng)困難，甚至從危害性可以暴露我國(guó)政府在環(huán)境危機(jī)跨界治理上的結(jié)構(gòu)性不足。

其次是復(fù)雜性。環(huán)境危機(jī)跨界治理，一般都會(huì)涉及到不同行政管轄區(qū)的利益。地方利益的差異意味著利益訴求差異化，當(dāng)然這種差異化還表現(xiàn)在合作利益和成本的各不相同，缺乏共同利益的驅(qū)動(dòng)，合作共治也缺乏激勵(lì)，造成跨界合作治理難以取得高效的成果。這使得環(huán)境危機(jī)的跨界治理變的復(fù)雜化。比如著名的太湖藍(lán)藻事件，此次危機(jī)事件發(fā)生涉及江、浙、滬等多個(gè)行政主體，繼續(xù)沿用舊的治理模式給我們帶來(lái)極大損失，必須改變舊有的治污格局，重新審視跨流域合作治理的這一革新模式，流域治理不能一盤(pán)散沙，必須將其囊括為一盤(pán)棋，進(jìn)行跨界合作治理才能更好地解決問(wèn)題。

再次是社會(huì)性。傳統(tǒng)的環(huán)境危機(jī)治理無(wú)論是治理主體還是管理的方式方法都比較單一，即政府通過(guò)行政手段自上而下，以管制或命令的方式進(jìn)行危機(jī)的解決�？缃绛h(huán)境危機(jī)的“跨界”這一特性，就不免涉及治理主體的問(wèn)題。跨界環(huán)境問(wèn)題一般都會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，并得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。如何更好地解決環(huán)境危機(jī)事件，將危害或損失降到最低，是全社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。因此跨界環(huán)境危機(jī)治理的，應(yīng)當(dāng)形成以政府力量為主導(dǎo)，通過(guò)引導(dǎo)呼吁社會(huì)各方力量，最終達(dá)成社會(huì)力量深度參與的合作共治局面。

最后是時(shí)間的滯緩性�？缃绛h(huán)境危機(jī)與一般環(huán)境危機(jī)在治理上的另一個(gè)難題是，跨界環(huán)境危機(jī)不像傳統(tǒng)危機(jī)那樣有著明晰的時(shí)間界限，它們往往跨越時(shí)間界限，危機(jī)處理無(wú)法依照時(shí)間順序來(lái)解決。如溫室氣體排放、全球氣候變暖、臭氧層的損耗與破壞、酸雨蔓延、海洋與流域水體污染等它們根深蒂固,而其影響會(huì)持續(xù)事后多年,影響的長(zhǎng)期性特征比較明顯。總得來(lái)說(shuō)，由于跨界環(huán)境危機(jī)時(shí)間滯緩性特征，無(wú)法在萌芽時(shí)期扼殺，危機(jī)傳播會(huì)變得更加迅速，并且會(huì)以難以預(yù)測(cè)的方式打破功能或地理界限間的聯(lián)系。

......................

3 我國(guó)環(huán)境危機(jī)跨界合作治理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題................. 11

3.1 我國(guó)環(huán)境危機(jī)跨界合作治理的的現(xiàn)狀 ................ 11

3.2 我國(guó)環(huán)境危機(jī)跨界合作治理存在問(wèn)題 ......... 13

4 歐盟環(huán)境危機(jī)跨界合作治理成功經(jīng)驗(yàn)借鑒................ 17

4.1 歐盟環(huán)境危機(jī)跨界合作治理簡(jiǎn)述 ............... 17

4.2 歐盟環(huán)境危機(jī)跨界合作治理的實(shí)踐 .............. 17

5 我國(guó)環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制的構(gòu)建.................... 22

5.1 環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制構(gòu)建的基本思路............... 22

5.1.1 環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制構(gòu)建的原則 .................... 22

5.1.2 環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制構(gòu)建的注意事項(xiàng) ................ 22

5 我國(guó)環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制的構(gòu)建

5.1 環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制構(gòu)建的基本思路

5.1.1 環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制構(gòu)建的原則

21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)高速發(fā)展，多災(zāi)種、復(fù)合型的危機(jī)將成為一種常態(tài), 危機(jī)的形態(tài)與特性正在隨著社會(huì)的發(fā)展不斷變遷，危機(jī)正變得越來(lái)越有跨界性質(zhì)，這對(duì)危機(jī)管理提出新的要求，跨界治理作為一種新型的治理模式，打破了狹隘的行政區(qū)劃界限，是一種新型互動(dòng)合作治理模式，以合作和共治為視角構(gòu)建協(xié)調(diào)、高效的跨界合作機(jī)制將成為未來(lái)治理發(fā)展和變革的主流方向。

以人為本。隨著時(shí)代的進(jìn)步，環(huán)境危機(jī)跨界治理中加入以人為本的價(jià)值理念，更加凸顯了對(duì)生態(tài)及生命的尊重。尤其的危機(jī)的跨界治理，利益息息相關(guān)，需要互動(dòng)協(xié)調(diào)合作，地區(qū)間的跨界合作治理需要考慮公眾的核心利益，治理的高效完成需要人民的理解和配合。

因地制宜。在環(huán)境危機(jī)跨界合作治理上，西方國(guó)家做出了較多的研究，有許多成功的實(shí)踐案例值得借鑒學(xué)習(xí)，但是必須結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，不能只照搬照抄，只有共同協(xié)商討論，才能找出解決問(wèn)題的最佳方案。一味的模仿可能造成資源的浪費(fèi)，錯(cuò)失治理的最佳時(shí)機(jī)。

全民參與。傳統(tǒng)的危機(jī)治理是政府主導(dǎo)下的單一治理模式，許多實(shí)踐案例的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，科學(xué)地應(yīng)對(duì)跨界環(huán)境危機(jī)問(wèn)題，必須團(tuán)結(jié)一切力量，確保利益相關(guān)者深度參與。此外，社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利組織等力量的介入可以分擔(dān)治理成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

........................

6 結(jié)語(yǔ)

隨著環(huán)境問(wèn)題的跨界性凸顯，人民生活受到了影響，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受到了阻礙，政府及民眾越來(lái)越意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。國(guó)內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐及學(xué)者的研究表明，環(huán)境問(wèn)題要有效解決，地方政府良好合作的是基礎(chǔ)和根源。在目前跨界危機(jī)頻發(fā)的時(shí)代，將跨界治理的理論與環(huán)境危機(jī)治理相結(jié)合，在理論上對(duì)危機(jī)管理的理論的豐富和跨界治理理論的運(yùn)用具有重要意義，在實(shí)踐中對(duì)我國(guó)各種跨界環(huán)境危機(jī)事件的治理也具有重要的指導(dǎo)作用。

通過(guò)分析環(huán)境危機(jī)跨界治理特點(diǎn)，總結(jié)我國(guó)環(huán)境危機(jī)跨界治理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，結(jié)合國(guó)外跨界合作治理成功經(jīng)驗(yàn)，以“合作與共治”為視角，提出我國(guó)環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制構(gòu)建的策略，從制度環(huán)境與跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、合作協(xié)商與溝通機(jī)制、合作利益與激勵(lì)機(jī)制、合作約束與監(jiān)督機(jī)制這四個(gè)角度闡述合作與共治機(jī)制，分析我國(guó)環(huán)境危機(jī)跨界合作治理機(jī)制構(gòu)建的基本思路�？缃缰卫硎嵌嘀黧w參與治理的新興模式，變革傳統(tǒng)的環(huán)境危機(jī)治理模式，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)并優(yōu)化組織流程，以合作和共治為視角構(gòu)建協(xié)調(diào)、高效的跨界治理合作機(jī)制將成為未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間治理發(fā)展和變革的主流方向。

另外，由于本人寫(xiě)作水平有限，且實(shí)際調(diào)研不夠深入，問(wèn)題的分析可能不夠透徹，論證也不夠充分，使得文章存在很多不足之處。希望日后通過(guò)學(xué)習(xí)的深入和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，在研究過(guò)程中能提出更創(chuàng)新、更有針對(duì)性且可行性強(qiáng)的論點(diǎn)，取得進(jìn)一步的研究成果。

參考文獻(xiàn)（略）