第一章治理理論:內(nèi)涵解讀及理論的適應(yīng)性

第一節(jié)治理理論提出的背景

任何理論背后都有其長(zhǎng)期深厚的理論積淀和化會(huì)歷史背景變遷,治理理論同樣也是如此。為了準(zhǔn)確把握治理理論的核心和精髓,需要對(duì)其產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景和理論形成基礎(chǔ)進(jìn)斤簡(jiǎn)要回顧。

―、治理理論產(chǎn)生的社會(huì)背景

第一,從國(guó)際層面來(lái)看,全球化運(yùn)動(dòng)孕育了治理理論。作為當(dāng)今時(shí)代的典型特征,全踩化不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程,也是社會(huì)擴(kuò)張的過(guò)程,文化沖突的過(guò)程,民族融合的過(guò)程。全球化發(fā)展使得人類活動(dòng)超出固有疆界擴(kuò)散至全球范圍,在推動(dòng)貿(mào)易、投資、金融、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素全球性流動(dòng)的同時(shí),也使得包括非法移民在內(nèi)的許多問(wèn)題在全球范圍內(nèi)擴(kuò)張。為了有效應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的新問(wèn)題,許多跨國(guó)組織和超國(guó)家組織應(yīng)運(yùn)而生,嘗試以全球治理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)"沒有政府的治理"。這種治理方式強(qiáng)調(diào)國(guó)家與非國(guó)家行為主體之間的合作,及從地區(qū)到全球?qū)哟谓鉀Q問(wèn)題的新方式,改變了以往主權(quán)國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式,對(duì)政府權(quán)威為載體的統(tǒng)治模式提出了挑戰(zhàn)。面對(duì)全球化發(fā)展帶來(lái)的趨勢(shì)和后果,學(xué)者們對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理理論進(jìn)巧了反思,對(duì)于政府官僚體制進(jìn)行了質(zhì)疑,直接推動(dòng)了治理理論這一具有全球性質(zhì)的公共行政理論的產(chǎn)生。

第二,從國(guó)家層面來(lái)看,市場(chǎng)和政府的失靈促進(jìn)了治理理論的產(chǎn)生。早期的資本主義形成時(shí)期,主要奉行亞當(dāng)斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論。西方國(guó)家普遍信任"看不見的手"來(lái)指導(dǎo)市場(chǎng),相信"管得最少的政府就是最好的政府",政府的功能主要是為了保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)和市場(chǎng)機(jī)制不受破壞。然而,頻繁發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得市場(chǎng)開始失靈,人們開始反思政府的"守夜人"角色,并逐漸認(rèn)識(shí)到僅僅依靠市場(chǎng)自身是無(wú)法達(dá)到"帕雷托最優(yōu)"的,并為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)提供了空間。因此,自20世紀(jì)30年化中期開始,政府職能開始進(jìn)行擴(kuò)張,主要標(biāo)志是凱恩斯主義的盛行、政府規(guī)制的叢生和建立"福利國(guó)家"的努力,這使得政府很快陷入了全能主義的泥沼之中;政府責(zé)任快速增加,但政府財(cái)為并未相應(yīng)增長(zhǎng),造成了財(cái)政危機(jī);政府職能不斷擴(kuò)張,但自身存在的官僚主義、權(quán)力壟斷等弊端隨之增長(zhǎng),形成了管理危機(jī):政府規(guī)制増多,導(dǎo)致社會(huì)的自由空間受到擠壓、公民的選擇權(quán)利受到限制,造成了政府的信任危機(jī),這些危機(jī)導(dǎo)致了"政府失靈"現(xiàn)象的產(chǎn)生。查爾斯沃爾夫?qū)⒋祟惉F(xiàn)象稱之為"非市場(chǎng)缺陷",并指出,"企求一個(gè)合適的非市場(chǎng)機(jī)制去避免市場(chǎng)缺陷,并不比創(chuàng)造一個(gè)完整、合適的市場(chǎng)克服市場(chǎng)缺陷的前景好多少"。

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第二節(jié)治理理論的基本內(nèi)涵

一、治理的含義及辨析

治理概念最早起源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原義是操縱、控制或引導(dǎo)。在我國(guó),"治理"一詞的出現(xiàn)同樣歷史悠久,西漢的司馬遷就提出了"禮樂刑政,綜合為治"的治國(guó)理論,《漢書趙廣漢傳》中民留下了"壹切治理,威名遠(yuǎn)聞"的文字記載。盡管如此,現(xiàn)代意義上的治理理論起源于西方,直至世紀(jì)之交才在中國(guó)作為一個(gè)理論流派而興起。國(guó)內(nèi)學(xué)者毛壽龍?jiān)谝牒头g"治理"—詞時(shí)頗費(fèi)周化因其既非"統(tǒng)治",也非"行政",亦非"管理"，而是介于負(fù)責(zé)政府統(tǒng)治的政治和負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間,既是對(duì)抖官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代,也意味著新公共行政或者新公共管理的誕生,最終決定將其譯為"治理"。國(guó)內(nèi)有學(xué)者將治理分為傳統(tǒng)治理與新治理兩個(gè)階段,一般認(rèn)為,傳統(tǒng)治理與新治理的分水嶺是1992年世界銀行發(fā)布的年度報(bào)告《治理與發(fā)展》,而傳統(tǒng)治理主要是指政府及它的行為,新治理則是指政府與社會(huì)之間的伙伴關(guān)系。傳統(tǒng)治理是"統(tǒng)治"的同義詞,兩者可以相互替換使用。

首先,治理與統(tǒng)治的區(qū)別體現(xiàn)在權(quán)威的來(lái)源渠道不同。治理雖然需要權(quán)威,但這個(gè)權(quán)威并非一定來(lái)自于政府,而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是來(lái)自政府;統(tǒng)治的主體一定是由政府機(jī)構(gòu)組成,而治理的主體既可以是政府機(jī)構(gòu),也可是社會(huì)組織,還可以是由政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的合作形成,既可以是政府與非政府的合作,也可以是公共部門與私人部門的合作,因此,治理是一個(gè)比統(tǒng)治更寬沒的概念。

其次,治理與統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行向度不一致。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向遵循官僚體制的設(shè)計(jì)要求是自上而下運(yùn)行的,它憑借政府的政治權(quán)威,通過(guò)政策的強(qiáng)制性實(shí)施,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。而治理由于多元主體的存在,主要依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威,通過(guò)合作、協(xié)商、參與、溝通及建立共同愿景等方式實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,其權(quán)力向度是一個(gè)上下互動(dòng)和多向交流的管理過(guò)程。

再次,治理與統(tǒng)治的營(yíng)理涉及范圍不一致。統(tǒng)治的范圍與政府的范圍是相對(duì)應(yīng)的,一般僅僅只局限在國(guó)家領(lǐng)土的地理界限之內(nèi),超出范圍則可能引發(fā)沖突;而治理則不受統(tǒng)治區(qū)域的限制,治理的范圍既可以在持定國(guó)家領(lǐng)土之內(nèi),也可以超越國(guó)家界限進(jìn)入國(guó)際領(lǐng)域。

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第二章云南邊境地區(qū)非法移民問(wèn)題概述

本文以云南邊境地區(qū)非法移民作為研究對(duì)象,因此,首先需要對(duì)本文的核心概念進(jìn)行界定,明確問(wèn)題的研究邊界;其次,通過(guò)對(duì)非法移民的現(xiàn)狀分析,厘清非法移民的時(shí)代特征、人數(shù)規(guī)模和發(fā)展趨勢(shì);最后,通過(guò)對(duì)非法移民的成因和影響進(jìn)行分析,明確問(wèn)題的形成脈絡(luò)和擴(kuò)散半徑,為云南邊境地區(qū)非法移民治理奠定良好基礎(chǔ)。

第一節(jié)核心概念的界定

非法移民是本文研究的核心概念,準(zhǔn)確定義非法移民需要先從移民的定義入手,根據(jù)從一般到特殊的規(guī)律,引出非法移民的概念界定。

一、移民與非法移民

(一)移民的一般性定義

移民是一個(gè)古老的話題,其概念相當(dāng)寬泛。《辭�！分袑�(duì)于移民的定義有兩個(gè):一是由政府或民間團(tuán)體大批地、有組織地遷往國(guó)外某一地區(qū)永久定居的人;二是指在一國(guó)內(nèi)部較大數(shù)量的、有組織的人口遷移,這種解釋無(wú)疑將國(guó)際移民和國(guó)內(nèi)移民這兩種情況都包括在內(nèi)�！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中將移民定義分為兩個(gè)層次:一是"居民由一地或一國(guó)遷移到另一地或另一國(guó)落戶",二是"遷移到外地或外國(guó)去落戶的人",這說(shuō)明移民既包括移民者,也包括移民行為�！洞竺腊倏迫珪穭t指出:"廣義而言,人類的迂移是指?jìng)�(gè)人或一群人穿越相當(dāng)?shù)木嚯x而作的永久性移動(dòng)",強(qiáng)調(diào)了移民行為中應(yīng)具備"相當(dāng)?shù)木嚯x"和"永久性移動(dòng)"。

國(guó)際移民組織從個(gè)人動(dòng)機(jī)方面來(lái)界定移民,認(rèn)為移民應(yīng)被理解為"涵蓋所有情勢(shì)下基于個(gè)人便利原因且不受外部驅(qū)逐因素影響而自由決定遷徙的人;移民概念既可以適用于個(gè)人,也可適用于家庭,他們遷徙至另外一個(gè)國(guó)家或地區(qū),以更好地改善其物質(zhì)或牡會(huì)條件,并借提升他們或其所在家庭的發(fā)展前景。"

從以上關(guān)于移民定義可以看出,移民的定義較為多樣,尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。鑒于移民定義的復(fù)雜性,斯蒂芬卡斯?fàn)査乖?jīng)感嘆:"對(duì)于移民的界定毫無(wú)任何客觀標(biāo)準(zhǔn),一切取決于國(guó)家政策,而政策則是對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)情況方面的需要及對(duì)公眾態(tài)度的反應(yīng)。"雖然如此,但是從以上有關(guān)移民的多個(gè)定義中,我們?nèi)匀豢杀孀R(shí)出構(gòu)成移民定義的關(guān)鍵要素。

1.移民是一個(gè)復(fù)合概念,既包括國(guó)際移民,也包括國(guó)內(nèi)移民。對(duì)于移民的定義,既包括移民的主體,即實(shí)施移民行為的人;也包括移民的客體,既移民行為本身。

2.移民指的是越過(guò)一個(gè)有效距離的遷移行為。此處的有效距離并不一定特指移動(dòng)距離的長(zhǎng)短,而主要是指跨越行政或政治邊界。國(guó)內(nèi)的移民行為通常以越過(guò)特定的行政單元為標(biāo)準(zhǔn),而國(guó)際移民的界限則更為明顯,指的就是跨越國(guó)家的邊境。

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第二節(jié)云南邊境地區(qū)非法移民的現(xiàn)狀

一、非法移民的階段特征

任何國(guó)家和地區(qū)的移民都深受各自時(shí)代的不同影響,打上了深刻的時(shí)代烙印,云南邊境地區(qū)的非法移民也不能例外,從其產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程來(lái)看具有典型的時(shí)代性特征,以1949年中華人民共和國(guó)的成立作為時(shí)間起點(diǎn),可以將其劃分為三個(gè)階段。

第一階段:邊民相互交往的雙向流動(dòng)階段

這一時(shí)期主要是指建國(guó)巧期的五十年代,由于新生的人民政權(quán)成立后百?gòu)U待興,困難重重,國(guó)際上以美國(guó)為首的帝國(guó)主義國(guó)家長(zhǎng)期對(duì)我國(guó)采取敵視態(tài)度,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)枉會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展任務(wù)艱巨繁重,因此,中央政府在對(duì)邊境管理和邊民流動(dòng)等方面暫未進(jìn)行更多限制。在云南邊境地區(qū),邊民之間傳統(tǒng)的通婚互市、探親訪友、過(guò)境放牧、節(jié)日聚會(huì)等并未受到很多限制,雙方仍然保持著自由出入境、季節(jié)性遷居的習(xí)慣。據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者調(diào)查,瑞麗市的一個(gè)邊境村寨小等喊村,長(zhǎng)期來(lái)娶銅甸媳婦、嫁去麵甸、到中國(guó)上門、去細(xì)甸上門的情況都一直存在。另?yè)?jù)《西雙版納俸族自治州志》記載:"據(jù)易武、勒臘、動(dòng)捧蘭地1956年統(tǒng)計(jì),老姑邊民遷入中國(guó)境內(nèi)有18個(gè)村寨350余戶1700余人,主要是愛化族,其余是瑤族、苗族、拉祜族、漢族"。這在當(dāng)時(shí)的邊境地區(qū)并不鮮見,人數(shù)基本處于動(dòng)態(tài)平衡之中。但是需要引起注意的是,根據(jù)新中國(guó)成立后的有關(guān)法律規(guī)定,境外人員遷入國(guó)內(nèi)定居已經(jīng)不被允許,因此,這些境外遷入人員應(yīng)該屬于非法移民。

第二階段:由境內(nèi)向境外的單向流動(dòng)階段

這一時(shí)期主要指二十世紀(jì)的五十至屯十年代,由于受到國(guó)內(nèi)"人民公杜化"、"大躍進(jìn)"、"整風(fēng)肅反"和"文化大革命"等的沖擊和影響,加之受到境外反華勢(shì)力和宗教勢(shì)力的滲透與煽動(dòng),致使云南邊境地區(qū)村寨出現(xiàn)了大批群眾外流的現(xiàn)象,僅怒江州沿邊各縣就流失邊民上萬(wàn)人。1970年,怒江州福貢縣利沙底公社泥曝登小隊(duì),除2個(gè)老人外,全村12戶47人全部外流進(jìn)入細(xì)甸。此外,由于極左思想對(duì)民族政策的干擾,許多邊境地區(qū)以破除封建迷信和反"四舊"為由對(duì)少數(shù)民族的宗教信仰和傳統(tǒng)儀式進(jìn)行干預(yù),致使一部分民族群眾舉家外遷,投靠境外親友。如德宏州許多景頗族群眾就是因?yàn)?目瑤縱歌"儀式被禁而選擇舉家遷往鄰近的銅甸,導(dǎo)致了云南邊境地區(qū)的景頗族人口迅速?gòu)?0.19萬(wàn)減少到5.78萬(wàn)人,這些人雖然不在本文研究的范疇之內(nèi),但卻給周邊國(guó)家?guī)?lái)了非法移民問(wèn)題,并在今后因人口回流成為云南邊境地區(qū)非法移民的境外來(lái)源之一。

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第三章云南邊境地區(qū)非法穩(wěn)民的治理實(shí)踐.............75

第一節(jié)云南邊境地區(qū)非法移民治理現(xiàn)狀...........75

一、國(guó)際層面的治理............75

二、國(guó)家層面的治理..........79

第四章云南邊境地區(qū)非法穩(wěn)民治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒............112

第一節(jié)歐盟的非法移民治理模式................112

一、歐盟非法移民的治理策略.............112

二、歐盟的非法移民治理行動(dòng)............115

第五章云南邊境地區(qū)非法移民合作治理模式的構(gòu)建.............133

第一節(jié)適度容忍:合作治理模式形成的理念障礙...........133

第二節(jié)權(quán)力重構(gòu):合作治理模式形成的必要保障...........136

第五章云南邊境地區(qū)非法移民合作治理模式的構(gòu)建

第一節(jié)適度容忍:合作治理模式形成的理念障礙

務(wù)實(shí)的治理理念是實(shí)施有效治理的前提基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)一直堅(jiān)持非移民國(guó)家的基本政策,禁止各種形式的非法移民存在,將非法移民單純地作為一個(gè)法律問(wèn)題來(lái)對(duì)待,認(rèn)為既然行為違法,就應(yīng)受到法律懲處。正是在這種思維的影響下,使得國(guó)內(nèi)包括云南訪境地區(qū)在內(nèi)在進(jìn)行非法移民治理時(shí),始終堅(jiān)持"零容忍"的理念,認(rèn)為非法移民既然違反了國(guó)內(nèi)法律,就應(yīng)該被繩以之法;因此,"發(fā)現(xiàn)一個(gè)、處理一個(gè)、遣返一個(gè)"就成為了非法移民治理的常用口號(hào),在云南邊境地區(qū)也概莫能外。

"零容忍"的治理理念有其合理的一面:它彰顯了從中央到地方各級(jí)政府對(duì)于非法移民治理的堅(jiān)定決也,有利于對(duì)滯留國(guó)內(nèi)的非法移民形成威懾,使其破除長(zhǎng)期居留的不切實(shí)際想法,對(duì)于維護(hù)狂會(huì)穩(wěn)定、安撫國(guó)民情緒等都產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性作用,因此,自有其存在的基礎(chǔ);但是,從國(guó)外的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,非法移民與全球化進(jìn)程有關(guān),也與國(guó)家間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡有關(guān),而這兩者的影響在當(dāng)今世界可以說(shuō)是無(wú)所不在的。正因?yàn)槿绱?非法移民問(wèn)題成為難以根治的全球性問(wèn)題,"零容忍"的治理理念變成了一個(gè)可以無(wú)限接化但卻難完成的美好愿望。

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結(jié)論

本文從云南邊境地區(qū)的角度來(lái)研究非法移民種國(guó)家間人口遷移的特殊形式。非法移民問(wèn)題在云南邊境地區(qū)由來(lái)已久,而國(guó)巧外不同的移民實(shí)踐證明,政府對(duì)于非法巧民的管理和控制不僅是合理的,而且也是必要的。因?yàn)榉欠ㄒ泼袷紫仁且粋�(gè)法律問(wèn)題,盡管他們選擇非法的途徑既有主觀原因,也有客觀原因,但對(duì)于一個(gè)主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō),這樣的行為觸犯的是國(guó)家主權(quán)和基本法律,因此,需要對(duì)其進(jìn)行管控。從乏南邊境地發(fā)起非法移民的形成原因來(lái)看,其形成首先與特殊的地理環(huán)境有關(guān),漫長(zhǎng)的邊境線上幾乎沒有天然阻礙,使得很難對(duì)非法移民在邊境線上實(shí)施"圍堵";非法移民還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,大部分人冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)入境,并在陌生的環(huán)境居留、就業(yè),只不過(guò)是為了實(shí)現(xiàn)更高的收入和更體面的生活,但也與本地勞動(dòng)力形成了競(jìng)爭(zhēng),并拉低了平均工資水平;非法移民還是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題,邊境地區(qū)男女性別為例的失調(diào)和民族群眾對(duì)于非法移民的認(rèn)同似乎更加說(shuō)明非法移民易于產(chǎn)生,但難以消除。通過(guò)治理理論審視云南邊境地區(qū)非法移民問(wèn)題,本文發(fā)現(xiàn)還存在著治理主體單一、治理理念落后、治理方式單調(diào)等一系列問(wèn)題,該些問(wèn)題連同上原因共同構(gòu)成了云南邊境地區(qū)非法移民問(wèn)題的治理困境,需要我們打破原有的理論分析框架,運(yùn)用新的理論視角來(lái)闡釋現(xiàn)實(shí),無(wú)疑,治理理論為本文提供了新的研究視角。

參考文獻(xiàn)（略）