第一章  我國消防執(zhí)法體制、問題及原因

第一節(jié)  我國消防執(zhí)法體制概述
《消防法》規(guī)定我國消防工作采取“預(yù)防為主、消防結(jié)合”的方針，并堅持國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方各級人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的消防工作，企事業(yè)單位及公民個人積極參與的原則。根據(jù)《消防法》第四條第一款規(guī)定[1]我國消防實行公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，條塊結(jié)合、分級管理的體制。公安部下設(shè)消防局，負(fù)責(zé)全國消防監(jiān)管工作，為正軍級單位；公安部消防局下設(shè)辦公室、政治部、紀(jì)檢督察處、政策研究處、防火監(jiān)督處、社會消防工作指導(dǎo)處、作戰(zhàn)訓(xùn)練處等 17 個職能處室，均為正師級。省、自治區(qū)公安廳下設(shè)公安消防總隊（正師級），總隊下設(shè)司、政、后、防 4 個部門（副師級），市（地、州、盟）公安機關(guān)下設(shè)消防支隊（副師級或正團級），縣、區(qū)公安（分）局下設(shè)消防大隊（副團級或正營級）；直轄市公安局下設(shè)公安消防總隊（正師級），區(qū)縣公安（分）局下設(shè)消防支隊或大隊（副師級或正團級）。公安部消防局與各省、自治區(qū)、直轄市公安消防總隊及下屬支隊、大隊統(tǒng)稱公安消防部隊，對外執(zhí)法稱公安消防局或消防大隊，實行垂直化、軍事化管理，執(zhí)行解放軍的三大條令和兵役制度，納入武警序列。 公安消防部隊是我國的消防主干力量，主要負(fù)責(zé)消防行政執(zhí)法工作，同時在滅火救援工作上還吸收了政府專職消防隊、企業(yè)消防隊、志愿消防隊等社會力量參與�！断婪ā焚x予了公安消防部門廣泛的消防執(zhí)法權(quán)，主要包括：消防行政審批職權(quán)，是指公安消防機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)等行政行為。例如《消防法》第十一條規(guī)定的公安消防機構(gòu)的消防審批職責(zé)。
...........

第二節(jié)  消防執(zhí)法體制存在的主要問題
 《消防法》第四條第一款規(guī)定了公安消防機構(gòu)負(fù)責(zé)國家大部分消防事務(wù)，但也規(guī)定了特殊的機關(guān)如軍事機構(gòu)、海上石油天然氣、核電廠等主管單位也擁有本單位的消防管理職權(quán)。然而，受地方公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，實踐中存在著公安消防隊隸屬于多個部門管理的現(xiàn)象，造成地方上級消防機構(gòu)對下級的消防工作有力不從心、鞭長莫及之感。典型的如天津濱海新區(qū)爆炸事故。 2015 年 8 月 12 日晚 23 時 30 分許，天津濱海新區(qū)集裝箱碼頭發(fā)生爆炸。造成 165人遇難，多人受傷。事故發(fā)生后，天津港公安消防隊第一時間達(dá)到現(xiàn)場，進(jìn)行滅火救援，然而恰恰是第一時間到場救援造成了24名公安現(xiàn)役消防人員及75名天津港公安局消防支隊?wèi)?zhàn)斗員遇難，5 名天津港公安局消防支隊?wèi)?zhàn)斗員失聯(lián)。其中 24 名公安現(xiàn)役消防人員無疑屬于國家工作人員，而對于 80 名天津港公安局消防支隊?wèi)?zhàn)斗人員，多為合同工。然而，值得欣慰的是這些犧牲的消防戰(zhàn)士不管是否是編內(nèi)人員，都被追認(rèn)為烈士，且都獲得了 230 萬元的烈士撫恤金，正如李克強總理所說“英雄沒有編外”。 據(jù)了解，天津港公安局系交通運輸部的派出機構(gòu)，列為天津市公安局第十四處，對外仍以天津港公安局名義行使分局職權(quán)，受交通運輸部公安局領(lǐng)導(dǎo)[2]。天津港公安局消防支隊隸屬于天津港公安局，消防隊員少數(shù)為消防民警，大部分是屬于合同制人員，實際由天津港集團發(fā)放薪金。這種畸形的管理體制，嚴(yán)重影響了天津港應(yīng)對突發(fā)事件的能力。天津市公安消防總隊對天津港消防支隊有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，天津港消防支隊在開展火災(zāi)撲救及以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作時接受天津市公安消防總隊的指導(dǎo)。由于兩者并不存在著隸屬關(guān)系，天津市公安消防總隊顯的有心無力。據(jù)有關(guān)媒體報道，天津市消防部門很早就發(fā)現(xiàn)了天津新港大量建筑存在著火災(zāi)隱患，由于領(lǐng)導(dǎo)管理體制的問題使得這些隱患無法徹底整改。天津港公安局消防支隊在人員素質(zhì)、裝備、經(jīng)費、執(zhí)法技能等方面都無法與正規(guī)公安現(xiàn)役消防官兵相比，卻是港口消防事務(wù)的主力軍。本案中，85 名消防支隊?wèi)?zhàn)士犧牲，不乏年輕的、剛?cè)肼毜南缿?zhàn)士，沒經(jīng)過多少消防培訓(xùn)教育，尚不具備滅火救援的技能，沖鋒陷陣在第一線，獻(xiàn)出了年輕的生命，給天津港畸形消防體制敲響了警鐘。 
...........

第二章  消防執(zhí)法體制演變及相關(guān)問題辨析

第一節(jié)  消防執(zhí)法體制法制化的演變
1949 年 10 月新中國剛成立，國家百廢待興、百業(yè)待舉，，全國消防安全工作引起了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，在 1949 年 11 月 5 日的公安部成立大會上，消防工作就納入了公安部的業(yè)務(wù)范圍，由公安部的治安行政局管理和領(lǐng)導(dǎo)。隨后各地方紛紛成立公安機關(guān)，在“整套接管、逐步改造”的方針指導(dǎo)下，公安機關(guān)接手國民政府時期警察機關(guān)的消防機構(gòu)，改造民間消防組織，吸收進(jìn)步人士，組建了以為人民服務(wù)為宗旨的公安消防隊。 1950 年，在公安部首次召開的全國治安行政工作會議上，時任公安部部長羅瑞卿提出了“防火為主、消火為輔”的消防工作方針。[6]1953 年，在公安部行政管理局下成立了消防處；1955 年，經(jīng)政務(wù)院同意，在公安部下設(shè)立消防局，主管全國的消防工作，地方省市紛紛成立專門的消防機構(gòu)、設(shè)立消防大隊。1957 年 11 月，經(jīng)全國人民代表大會常委員會批準(zhǔn)，國務(wù)院頒布了新中國第一部消防法規(guī)——《中華人民共和國消防監(jiān)督條例》，共 12 條。主要內(nèi)容有：規(guī)定全國的消防監(jiān)督管理工作由公安機關(guān)承擔(dān)、規(guī)定了監(jiān)督的任務(wù)、方針等；規(guī)定在全國市、縣成立消防組織，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道根據(jù)需要成立義務(wù)消防隊，由公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，納入公安編制；規(guī)定在企業(yè)、單位、合作社等也應(yīng)成立消防組織，實行防火責(zé)任制等等。該法的通過標(biāo)志著公安消防體制在全國的建立，在我國消防法制建設(shè)中具有里程碑的意義。 1965 年，經(jīng)國務(wù)院、中央軍委的同意，國防部、公安部、內(nèi)務(wù)部、財政部、國家編制委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公安消防民警實行義務(wù)兵役制有關(guān)問題的聯(lián)合通知》，1965年 5 月 1 日起實行義務(wù)兵制，公安消防隊班長級以下（包括班長）民警實行義務(wù)兵制，享受中國人民解放軍戰(zhàn)士待遇，公安統(tǒng)一征集，服役 5 年，單列編制。自此，消防隊伍由警察編制進(jìn)入了義務(wù)兵制階段。
...........

二、現(xiàn)代消防體制曲折發(fā)展階段
1966 年“文化大革命”爆發(fā)，全國上下一片亢奮，隱藏在人類內(nèi)心深處的邪惡人性暴露無遺，打著“革命”的旗號燒殺搶奪，蔑視知識，破壞文明，迫害民族脊梁。十年“文革”給國家和民族帶來了深重的災(zāi)難，大部分國家機構(gòu)停止運轉(zhuǎn)，經(jīng)濟處于崩潰的邊緣，社會混亂不堪。在“砸爛公檢法”等錯誤思潮的影響下，消防工作完全停滯。 1968 年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)公安部消防局被撤銷，各地方公安消防機構(gòu)被裁撤，大量消防資料被銷毀，1966 年至 1970 年全國沒有任何消防記錄，這在人類歷史上也屬罕見。1968 年 3 月，中共中央、中央文革、國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)了公安部提交的《關(guān)于征集消防民警問題的報告》決定“消防民警的政治思想工作、征兵退伍和一般行政工作，分別由省軍區(qū)、軍分區(qū)或警備區(qū)代管�！边M(jìn)入了消防部隊軍隊代管階段。 1971 年 9 月，“公安部、財政部等五部委聯(lián)合向國務(wù)院、中央軍委提交了《關(guān)于公安消防隊伍領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的請示報告》，報告提出——消防隊伍由省軍區(qū)代管，這在當(dāng)時是完全必要的，但存在不少問題，不便于領(lǐng)導(dǎo)管理�！盵7]1973 年 10 月，國務(wù)院、中央軍委下達(dá)了關(guān)于《公安消防隊伍領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的通知》決定“自 1973 年 12 月 1 日起，公安消防隊伍由公安機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省、直轄市、自治區(qū)公安廳(局)設(shè)消防總隊；市和地、縣根據(jù)實際需要分別設(shè)置消防支隊、大隊、中隊”[8]消防隊伍重歸公安機關(guān)管理，從此消防工作慢慢在全國有序開展起來，消防設(shè)備的添置、消防隊伍的充實、消防機構(gòu)的新建等，全國消防事業(yè)有復(fù)蘇的景象。但好景不長，受政治風(fēng)波的影響，1976 年消防機構(gòu)再度被撤銷，消防隊伍被裁撤。 十年大動亂，使我國消防改革沒有取得任何進(jìn)展，還出現(xiàn)了歷史性的倒退，消防機構(gòu)的設(shè)立、變革、裁撤等全憑領(lǐng)導(dǎo)人的意愿及部門利益，這是消防法制的倒退。
........  

第三章  國外及港臺消防法制 ..... 21 
第一節(jié)  現(xiàn)役制國家 .......... 21 
一、法國消防法制及啟示 .... 21 
二、俄羅斯消防法制及啟示 ....... 22 
第二節(jié)  職業(yè)制國家 .......... 24 
一、英國消防法制及啟示 .... 24 
二、美國消防法制及啟示 .... 25 
三、日本消防法制及啟示 .... 27 
第三節(jié)  港臺消防法制及啟示 ........ 28
一、臺灣消防法制 ......... 28 
二、香港消防法制 ......... 29 
三、港臺消防法制的啟示 .... 31 
第四章  加強消防執(zhí)法體制法制化的建議 ...... 32 
第一節(jié)  消防行政管理組織法制化 ....... 32
第二節(jié)  消防執(zhí)法職權(quán)法制化 ........ 34 
一、規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)限 ....... 34 
二、減少消防行政審批項目 ....... 35 
三、改進(jìn)消防監(jiān)督管理辦法 ....... 35 
第三節(jié)  消防執(zhí)法程序法制化 ........ 36 
第四節(jié)  消防法制建設(shè)科學(xué)化 ........ 38 
一、定期修訂消防法律法規(guī) ....... 38 
二、修改完善和落實消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) ......... 39 
第五節(jié)  鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防法制化 ......... 40 

第四章  加強消防執(zhí)法體制法制化的建議

改革開放以來，我國消防法治工作取得了輝煌的成就，從《消防法》制定與修改，到國務(wù)院大量消防法規(guī)的頒布，再到各省、自治區(qū)、直轄市及副省級市紛紛制定地方消防法規(guī)，我國已初步形成現(xiàn)代消防法律體系，為消防執(zhí)法提供了法律依據(jù)。例如我國《消防法》賦予了公安消防機構(gòu)消防行政執(zhí)法權(quán)，規(guī)定了消防行政處罰、消防行政獎勵、消防行政命令、消防行政確認(rèn)、消防行政許可、消防行政檢查等具體消防職權(quán)，其他法律法規(guī)賦予了公安消防機構(gòu)消防行政強制、消防行政征用、消防行政指導(dǎo)、消防行政合同等具體行政職權(quán)；也規(guī)定了消防機構(gòu)的責(zé)任，賦予了消防相對人不服消防具體行政行為時的救濟的途徑等。 實踐證明，不斷完善的消防法律法規(guī)及不斷豐富多樣的消防執(zhí)法方式，對防范消防隱患、保護公民的人身財產(chǎn)安全起到了重要的作用。我國消防執(zhí)法正邁向法制化、科學(xué)化與專業(yè)化。 當(dāng)前，在不斷深化改革的潮流下，在政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的指引下，我國消防執(zhí)法逐漸呈現(xiàn)出一些新的特征，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是，各地紛紛開展行政審批制度改革試點探索，典型如廣東深圳和肇慶消防行政審批制度改革；二是，推進(jìn)消防監(jiān)督管理體制改革，創(chuàng)新消防監(jiān)管辦法；三是，社會消防意識覺醒，大眾參與消防事業(yè)趨勢越來越強，專職消防隊、兼職消防隊、志愿消防隊等組織不斷建立，消防行業(yè)組織不斷涌現(xiàn)；四是，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更新?lián)Q代的步伐越來越快，消防國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷制定，消防設(shè)施設(shè)備“采標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)不斷提高；五是，消防執(zhí)法的合法性、合理性、民主化程度成為了評價消防執(zhí)法的主要標(biāo)準(zhǔn)，民眾維權(quán)意識的不斷覺醒，鞭笞著消防執(zhí)法法治化。 

......

結(jié)論

政府購買公共服務(wù)是指“把原來由政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)，通過合同外包、公私合作、補助或憑單等方式轉(zhuǎn)交給社會力量提供，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用的公共服務(wù)提供方式�！盵27]合同外包，又稱為行政合同性質(zhì)，是指將本由政府提供的公共服務(wù)通過合同的形式轉(zhuǎn)由市場主體來完成，此時的市場主體主要事企事業(yè)單位，雙方共同遵守合同所規(guī)定的內(nèi)容，享受合同的權(quán)力、履行合同的義務(wù)，雙方的權(quán)力義務(wù)關(guān)系嚴(yán)格依據(jù)《合同法》的有關(guān)規(guī)定。公私合作是合同外包的另一種形式，政府將公共服務(wù)項目通過招投標(biāo)的形式，引入民間資本、社會力量參與公共服務(wù)建設(shè)，主要包括：“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”模式、“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”模式、“租賃—建設(shè)—經(jīng)營”模式、“建設(shè)—擁有—經(jīng)營”模式等。補助是政府通過各項優(yōu)惠措施鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營者購買政府公共服務(wù)中所需要的服務(wù)，優(yōu)惠措施主要包括稅費優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、低息貸款或者直接的資金補貼等，這是政府間接提供公共服務(wù)的手段。因此，就本質(zhì)上而言，政府購買公共服務(wù)是政府充分利用市場機制作用為社會提供公共服務(wù)，它反映了政府公共服務(wù)形式的多樣性、法制性。 
.........
參考文獻(xiàn)(略)

本文編號：49443