1政府結(jié)構(gòu)扁平化的理論與實踐

在分析大都市政府結(jié)構(gòu)之前,對相關(guān)理論的梳理是必要的,也是有益的�！袄碚摰哪康耐ǔＪ菫榱宋覀兡軌蚋袟l理、更全面地理解世界,否則我們對世界的理解或許是不連貫的、割裂的”。理論是對事實的提煉和重構(gòu),反過來又推動實踐的發(fā)展。對以事實為基礎(chǔ)而建構(gòu)起來的理論有了整體的了解,才能有助于我們更清楚地分析實踐。因此,本章的內(nèi)容首先對政府結(jié)構(gòu)扁平化理論產(chǎn)生的時代背景和現(xiàn)實依據(jù)進行歷史考察,把握理論的基石;其次,探討政府結(jié)構(gòu)扁平化的理論溯源,為研究大都市政府結(jié)構(gòu)做好理論鋪墊;再者,對政府結(jié)構(gòu)扁平化理論的內(nèi)涵進行深入分析;最后,對這一理論在西方發(fā)達國家的實踐運用情況進行概述。

1.1政府結(jié)構(gòu)扁平化理論的歷史考察

如果我們詢問任何一個人,政府的特征是什么,大部分人的回答可能都會反映出等級特征的形象,包括職位(組織賦予人們的地位和頭銜、專業(yè)分工(工作劃分)、規(guī)章制度(組織完成任務(wù)的程序和流程、上下級關(guān)系(誰是負責(zé)人和誰不是負責(zé)人、責(zé)任等等。正如唐斯所指出的那樣,政府官僚機構(gòu)總是不可避免地趨向于僵化死板和更多的等級限制。扁平化結(jié)構(gòu)在企業(yè)的成功運用,為政府結(jié)構(gòu)變革提供了借鑒模式,使這一模式運用于政府領(lǐng)域,實現(xiàn)對傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與整合成為可能。同時,信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和廣泛運用,也為政府扁平化創(chuàng)造了現(xiàn)實條件。

1.1.1政府結(jié)構(gòu)扁平化理論產(chǎn)生的時代背景

任何一種理論的產(chǎn)生都有其特定的時代背景。政府結(jié)構(gòu)扁平化理論的產(chǎn)生并非偶然,它與信息化時代下科層結(jié)構(gòu)弊端暴露以及公眾對政府運作效率的要求都密切相關(guān)。深入了解政府扁平化結(jié)構(gòu)理論產(chǎn)生的時代背景能使我們更好地理解這一理論內(nèi)涵。

以工作流程再造為重點內(nèi)容的“企業(yè)再造”理論在西方發(fā)達國家迅速推廣,得到企業(yè)界的受到廣泛關(guān)注,不僅大大提高了顧客的滿意度,也為企業(yè)帶來了顯著的經(jīng)濟效益,獲得了前所未有的收入。

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1.2政府結(jié)構(gòu)扁平化的理論溯源

政府結(jié)構(gòu)扁平化是基于組織理論的一種探索和選擇,但其改革路徑和思想又來源于新公共管理理論,在實踐中也極大地豐富和發(fā)展了這一理論。因此,政府結(jié)構(gòu)扁平化的理論基礎(chǔ)主要是組織理論的研究成果和新公共管理思想兩個方面。

1.2.1組織理論

西方有關(guān)組織管理的研究雖然未形成一個公認的理論體系,學(xué)者們對組織理論的內(nèi)涵也沒有形成一致的看法,但研究成果已經(jīng)相當(dāng)豐富。這些研究成果是政府結(jié)構(gòu)扁平化的理論基礎(chǔ),同時,也為本文的研究提供了一個分析工具。

大多數(shù)組織理論家通常從普適性的角度來考慮問題,他們認為有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的研究對各種組織都適用,并沒有把政府組織作為一種特殊的組織來考慮。理查德斯科特在《組織理論》一書中將組織研究分為社會心理層面、組織體層面(即結(jié)構(gòu)層面)和生態(tài)群層面三個基本的分析層面,社會心理層面研究關(guān)注的是組織的個體行為以及個體參與者之間的人際關(guān)系,屬于微觀類型;組織體層面關(guān)注組織的結(jié)構(gòu)和過程,而生態(tài)群層面的研究則將組織視為一個更大的關(guān)系體系里的實體,這兩者都屬于宏觀類型。因此,按照斯科特的觀點,對組織結(jié)構(gòu)的研究是從組織體層面分析,解釋不同組織及其組成部分的結(jié)構(gòu)特征。在他看來,早期的組織研究主要集中在社會心理層面,而對于結(jié)構(gòu)層面的分析在世紀年代初期開始成為主流。理查德達夫特則從組織理論與組織行為學(xué)的差異來定位組織理論,認為兩者的區(qū)別在于宏觀與微觀的視角不同。組織理論是以整個組織作為分析單元的一種宏觀角度的研究�！敖M織理論考察人們是如何集合部門及組織的,如何關(guān)注組織這一層次上的結(jié)構(gòu)和行為的差別”氣達夫特認為,組織行為學(xué)的研究單元是組織中的個人,組織理論雖然也涉及到個人,但不是分析的重點,而是以整體的方式來研究。因此,組織理論是由不同學(xué)科組成的研究領(lǐng)域,不僅包括社會學(xué)家、心理學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家的系統(tǒng)分析,也包含了管理人員、行政管理和顧問們的實踐經(jīng)驗。組織理論可以定義為研究組織的結(jié)構(gòu)、職能和運轉(zhuǎn)以及組織中群體和個人的行為。組織理論中有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的研究則是對一般組織從宏觀角度做出的本質(zhì)性解釋,主要包括組織結(jié)構(gòu)變量、情境變量、與結(jié)構(gòu)相關(guān)的組織績效三個方面。

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2大都市政府結(jié)構(gòu)扁平化變革的相合性模型

2.1大都市政府結(jié)構(gòu)扁平化變革模型的構(gòu)建

政府結(jié)構(gòu)雖然具有相對穩(wěn)定性,但并不是一成不變的,同其他組織一樣,它需要與外部環(huán)境不斷地交換信息、能量和物質(zhì),經(jīng)過轉(zhuǎn)換,向外部環(huán)境輸出。如果輸入輸出順暢,則表示政府結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境相適應(yīng),反之,則表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)無效的部分特征,需要通過變革進行優(yōu)化調(diào)整。

2.1.1大都市政府結(jié)構(gòu)扁平化變革的原則

扁平化結(jié)構(gòu)變革既要遵循行政管理的一般規(guī)律,又要考慮考慮到不同的具體實際。只有把扁平化結(jié)構(gòu)變革的一般原則與各地的具體情況結(jié)合起來,才能達到優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的目的。依據(jù)這一思路,大都市政府結(jié)構(gòu)扁平化變革應(yīng)遵循以下幾個原則。

2.1.1.1開放性原則

組織是一個開放系統(tǒng),它只有不斷地與外界進行物質(zhì)和信息的交換,才能得以生存和發(fā)展。如果不能從環(huán)境中補充能量,就會“從能量較高的狀態(tài)轉(zhuǎn)到能量較低的狀態(tài),從可利用到不可利用,從有效到無效,從有秩序到無秩序,表現(xiàn)為正熵值的不斷遞增”。盡管組織變革的動力來自外部和內(nèi)部,但基本的因素是系統(tǒng)界限的肝放性。因為只有在開放系統(tǒng)的模式下,才能很好地確定組織內(nèi)外各變量之間的確切關(guān)系,這就使新的要求、技術(shù)等要素都可以對系統(tǒng)產(chǎn)生影響。

傳統(tǒng)組織理論把組織看作是封閉系統(tǒng),孤立地對組織的各部分進行研究,然后再將各部分聯(lián)合成整體。這種組織結(jié)構(gòu)一般是固定的、機械的穩(wěn)定結(jié)構(gòu),忽視了組織與外部環(huán)境之間的相互關(guān)系,也限制了組織成員的視野。扁平化結(jié)構(gòu)變革是在開放系統(tǒng)下,尋求一種更能夠與外界靈活互動的有機式結(jié)構(gòu)。政府要面對的是社會公共事務(wù)和公眾,因此,其本身就必須具有最大限度的 放性,不斷與外界進行信息、物質(zhì)和能量的交流,根據(jù)環(huán)境的變化調(diào)整結(jié)構(gòu)。 放性不僅是政府存在和發(fā)展的前提,更是大都市政府結(jié)構(gòu)扁平化變革所要遵循的首要原則。

2.1.1.2權(quán)變原則

組織的權(quán)變觀強調(diào)組織的靈活多變特性,力圖在變化的條件下和特殊的情況下對組織進行管理,最重要的途徑就就是要設(shè)計適用于具體情況的組織結(jié)構(gòu)。權(quán)變觀的核心理念在于“沒有一種最好的方法”,在組織管理的普遍原則與具體情況之間有一個折衷的地帶。任何組織結(jié)構(gòu)都不是一成不變的,為了能更好地發(fā)揮功能,政府系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)形態(tài)方面需要根據(jù)環(huán)境的變化不斷進行自我調(diào)整。

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2.2影響大都市政府結(jié)構(gòu)扁平化的權(quán)變因素

管理理論認為,扁平化結(jié)構(gòu)是比金字塔型結(jié)構(gòu)更加有效的結(jié)構(gòu)形態(tài)。因為扁平化結(jié)構(gòu)不僅通過減少中間層使信息溝通更加便利,而且注重發(fā)揮基層管理人員的工作積極性和創(chuàng)造性,能夠?qū)Νh(huán)境變化做出快速有效的反應(yīng)。然而在實踐中推行扁平化結(jié)構(gòu)并取得良好效果的是少之又少。原因何在?因為扁平化是各種權(quán)變因素相協(xié)調(diào)的結(jié)果,只有這些影響因素良性互動,協(xié)調(diào)一致,才能獲取扁平化的最佳效果�！皺�(quán)變意味著某一事物對其他事物的依賴,意味著有效的組織必須在其結(jié)構(gòu)和外部的環(huán)境條件之間找到一種`最佳狀態(tài)'”。在政府扁平化結(jié)構(gòu)中,這些權(quán)變因素就是系統(tǒng)所處的環(huán)境、戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)模、技術(shù)和文化以及人員素質(zhì)。

2.2.1環(huán)境

環(huán)境是指政府系統(tǒng)界線以外的一切事物。政府系統(tǒng)所處的環(huán)境包括外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境。外部環(huán)境就是一般環(huán)境,它影響的是某一特定社會中的一切組織;而內(nèi)部環(huán)境是具體環(huán)境,直接影響的是具體的個別組織。一般環(huán)境下的政府機構(gòu)、企業(yè)、非營利以及其他組織機構(gòu)具有結(jié)構(gòu)的相似性。“穩(wěn)定環(huán)境中的組織可以采用傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)形式,即注重縱向控制、效率、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)程序和集中決策,但處于迅速變化環(huán)境中的組織可能更需要一種彈性的結(jié)構(gòu),通過團隊及其他機制取得強有力的橫向協(xié)調(diào)”。

組織的生存和發(fā)展在很大程度上取決于其對環(huán)境的適應(yīng)能力,環(huán)境對政府機構(gòu)的影響在于環(huán)境為其提供養(yǎng)分,對于政府可供投入的資源、系統(tǒng)產(chǎn)出的可接受性有著重要影響,同時對組織結(jié)構(gòu)進行限制。系統(tǒng)學(xué)派認為組織的生存和發(fā)展取決于其能否在與環(huán)境的輸入和輸出聯(lián)系中保持平衡,動態(tài)的環(huán)境比靜態(tài)環(huán)境的不確定性要大得多,而調(diào)整組織結(jié)構(gòu)就能降低環(huán)境的不確定性。扁平化結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生本身就是組織結(jié)構(gòu)對外部環(huán)境變化做出的一種反應(yīng)。

政府戰(zhàn)略目標(biāo)的確定直接影響內(nèi)部結(jié)構(gòu)。因為戰(zhàn)略總目標(biāo)被逐步分解成越來越具體的層次目標(biāo)和分目標(biāo),層次目標(biāo)和分目標(biāo)都與組織結(jié)構(gòu)有著重大的關(guān)系,一般說來,組織內(nèi)部的垂直分工和職能專門化是以手段一目的鏈接為基礎(chǔ)的,每一個行政層級都有不同的目標(biāo)以及與之關(guān)聯(lián)的職能活動,政府機構(gòu)設(shè)置中各部門都與職能領(lǐng)域的目標(biāo)息息相關(guān)。除了層次目標(biāo)外,不同的職能部門也有分目標(biāo),如,經(jīng)濟發(fā)展部門要實現(xiàn)預(yù)期的指標(biāo),一定程度上可能會對環(huán)境保護部門的工作造成影響,職能不同常常導(dǎo)致部門目標(biāo)的沖突,某一個職能部門的最高工作成效可能會造成另一個部門目標(biāo)的犧牲。這就要求政府系統(tǒng)結(jié)構(gòu)要實現(xiàn)合理化,使目標(biāo)沖突降至最低限度。從理論上說,合理的機構(gòu)設(shè)置能夠?qū)⒛繕?biāo)層次與各部門的專業(yè)化通過目的手段的鏈接組合起來。但實際上卻很難做到,因為組織機構(gòu)設(shè)置還會受到其他諸如組織文化等因素的影響。

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3國外大都市政府結(jié)構(gòu)模式及發(fā)展趨勢............65

3.1美國紐約政府市一行政區(qū)”結(jié)構(gòu)模式..........65

3.1.1美國紐約城市背景..........65

3.1.2紐約“強市長型結(jié)構(gòu)...............66

4上海市賄結(jié)構(gòu)改革演進軌跡.............91

4.1上海城市發(fā)展面臨復(fù)雜多變的環(huán)境.......91

4.1.1經(jīng)濟運行態(tài)勢嚴峻..........91

4.1.2城市人口規(guī)模急劇增長.........91

5實現(xiàn)大都市結(jié)構(gòu)扁平化的路擇............118

5.1文化培育,樹立創(chuàng)新管理理念..............118

5.1.1政府結(jié)構(gòu)扁平化變革的阻礙因素.............118

5實現(xiàn)大都市政府結(jié)構(gòu)扁平化的路徑選擇

5.1文化培育,樹立創(chuàng)新管理理念

行政文化的培育對于大都市政府來說日益重要。行政文化的不同決定著結(jié)構(gòu)的差異,也決定著扁平化結(jié)構(gòu)變革的成效。行政文化和氛圍通常是變革的關(guān)鍵因素,這一因素決定著公務(wù)人員對變革的態(tài)度和人員之間如何在變革中重新建立相互的聯(lián)系。行政文化的核心價值如果得到強烈而廣泛的認同,接受的成員越多,表明行政文化的凝聚力越強,對公務(wù)人員的行為影響就越大,越能夠引導(dǎo)他們朝著健康的方向發(fā)展。因此,不同行政文化的存在不僅直接影響到公共項目的運行和服務(wù)的供給,對政府結(jié)構(gòu)變革也有著重要的影響作用。當(dāng)政府采取降低正規(guī)化程度、授權(quán)、拓寬控制幅度等措施來實現(xiàn)結(jié)構(gòu)扁平化時,需要加強行政文化建設(shè)來指引公務(wù)人員的方向。然而,行政文化的塑造和形成最為關(guān)鍵,也較艱難,因為文化是深深地嵌在人們的思維、習(xí)慣和主觀意識中,它不可能在短時間內(nèi)完成,需要很長一段時間改變,是一個漫長的過程。

扁平化結(jié)構(gòu)改革是一項系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型工程,涉及方方面面,關(guān)系錯綜復(fù)雜,而各級政府領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員的思想理念能否轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵問題。如果思想觀念不轉(zhuǎn)變,缺乏改革的主動性和責(zé)任感,容易導(dǎo)致改革被動進行而缺乏成效。因此,大都市政府結(jié)構(gòu)改革不僅是組織結(jié)構(gòu)、操作程序的調(diào)整,還涉及到思維方式、管理理念的根本性變革,需要把更新觀念、統(tǒng)一各層面的思想認識放在首位,通過行政文化培育,使公務(wù)人員充分認識扁平化結(jié)構(gòu)變革的重要性和必要性,并積極投身到改革實踐中,成為改革創(chuàng)新的促進派。

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6結(jié)論與展望

6.1研究結(jié)論

當(dāng)今世界各國的政府改革浪潮依舊在科層制的框架下進行,組織結(jié)構(gòu)、管理方式以及組織文化等方面的變革并沒有超越科層制的范式。政府組織結(jié)構(gòu)大體上還是比較典型的等級結(jié)構(gòu),即便是西方聲勢浩大的新公共管理運動,也沒有實質(zhì)性地改變這一結(jié)構(gòu)的主要特征。因此,在沒有一種超越科層制的主流范式出現(xiàn)之前,科層制仍將長期存在并發(fā)揮作用。

首先,扁平化結(jié)構(gòu)并沒有完全廢除等級制度。作為政府的主要結(jié)構(gòu)形式一科層結(jié)構(gòu)正遭受前所未有的壓力,許多人預(yù)言或期盼它的退出與消亡。因為科層制結(jié)構(gòu)適于在相對穩(wěn)定的框架內(nèi),很難適應(yīng)變動的環(huán)境,而當(dāng)前信息技術(shù)的發(fā)展和社會問題日益復(fù)雜化,非營利組織又在一定程度上改善了公共服務(wù)的供給方式,以職責(zé)、職權(quán)、責(zé)任界限分明的科層制結(jié)構(gòu)更加無所適從。但不可否認的是,扁平化結(jié)構(gòu)是從科層制結(jié)構(gòu)演進而來,科層制中的一些合理因素將被繼續(xù)保留下來,等級制度仍然存在,只是為了避免由于等級過多引起的種種弊端,而使其保持在一個最低的限度。因此,從這個意義上來說,扁平化結(jié)構(gòu)更多的是在科層制框架基礎(chǔ)上對科層結(jié)構(gòu)的一種修正和完善,這一結(jié)構(gòu)形式顯然有助于城市政府公共行政績效的改善,無疑是一大進步。

其次,未來的大都市政府結(jié)構(gòu)究竟是怎樣的呢?當(dāng)今全球環(huán)境下,組織變得越來越復(fù)雜,沒有一種最優(yōu)的固定形態(tài),因為任何一種具體的結(jié)構(gòu)模式都不可能是包治百病的靈丹妙藥。正如比較行政學(xué)家蓋伊彼得斯認為替代傳統(tǒng)模式的有市場模式、參與模式、彈性模式和解制模式等,但這些模式也并非是靈丹妙藥。同樣,由于我國大都市的實際情況各異,大都市政府在追求結(jié)構(gòu)扁平化的過程中,很難用一種具體的模式來概括,即使相同的模式其效果也不盡相同。大多數(shù)情況下,更可能是扁平化框架下的一種混合體結(jié)構(gòu),需要綜合利用各種管理手段來應(yīng)對各種具體的挑戰(zhàn)。但無論是何種具體形態(tài),它都是適應(yīng)環(huán)境需要而產(chǎn)生的具體形式,如同飽受詭病的科層制結(jié)構(gòu),也曾經(jīng)是在工業(yè)社會中大型而復(fù)雜的組織進行行政管理的最有效工具。

因此,本文認為,當(dāng)前我國大都市轉(zhuǎn)型的壓力對大都市政府治理轉(zhuǎn)型提出了新的要求,結(jié)構(gòu)形態(tài)必然要隨之發(fā)生相應(yīng)的變化。這種變化的趨勢之一是扁平化。但扁平化并不是簡單地通過減少管理層次或擴大管理幅度來實現(xiàn),它不僅要求對政府內(nèi)部基于垂直式分工的流程進行再造,更是組織內(nèi)外部環(huán)境各種因素相互適應(yīng)所選擇的結(jié)果。本文提出了大都市政府結(jié)構(gòu)扁平化變革的相合性分析模型,根據(jù)大都市所處不同的內(nèi)外部環(huán)境條件,在構(gòu)建改革方案和執(zhí)行改革路徑兩個方面都需要根據(jù)實際條件采取不同的改革策略。具體來說,大都市政府可通過觀念更新,結(jié)構(gòu)再造、技術(shù)推進、人員素質(zhì)提升和政社合作五個方面,形成分工明確、結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效的組織體系和運行機制,以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的扁平化和管理的高效�？傊�,大都市政府結(jié)構(gòu)是否合理,不是簡單地看政府管理層級的多少、規(guī)模的大小以及部門的數(shù)量,最終還是要看是否能高效履行職能,適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

參考文獻（略）