第一章 導(dǎo)論

從廣義上來(lái)講，我們將地下水定義為埋藏和運(yùn)動(dòng)于地面以下各種不同深度的土層和巖石孔隙、裂隙、洞穴中的水；而從狹義上來(lái)講，我們將地下水定義為第一個(gè)隔水層以上的重力水，即淺層地下水。地下水是整個(gè)地球水體的重要組成部分，并時(shí)時(shí)刻刻參與到自然界的水循環(huán)過(guò)程，同時(shí)又是構(gòu)成人類水資源的重要組成部分。按照所處介質(zhì)不同，地下水可分為孔隙水、裂隙水和喀斯特水；按照埋藏條件不同，地下水可分為包氣帶水、潛水和承壓水；按照埋藏深度不同，地下水可分為淺層地下水與深層地下水①。 從改革開(kāi)放到現(xiàn)在，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展的同時(shí)，國(guó)內(nèi)將近有 9成的地下水受到不同程度的污染�；谖覈�(guó)地下水污染的嚴(yán)重性，中央政府相繼出臺(tái)了《全國(guó)地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》、《華北平原地下水污染防治工作方案》及《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。在此背景下，本文在分析了我國(guó)地下水污染的主要現(xiàn)實(shí)原因的基礎(chǔ)上，著重研究了地下水污染的管制政策原因，并分析了我國(guó)地下水污染管制主體的博弈行為，試圖為更好地防治地下水污染提出針對(duì)性的政策建議。本章主要介紹本文的研究背景、研究?jī)?nèi)容、方法和意義及創(chuàng)新點(diǎn)與不足。 

第一節(jié) 研究背景

一、我國(guó)城市地下水污染程度嚴(yán)重
地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院發(fā)布的信息顯示，在被監(jiān)測(cè)的全國(guó) 195 個(gè)城市中，97%的城市地下水受到不同程度污染，40%的城市呈現(xiàn)出地下水污染加重趨勢(shì)；在 17 個(gè)北方省會(huì)城市中，有 16 個(gè)城市的地下水污染趨勢(shì)加重②。從總體上看，我國(guó)基本清潔的城市地下水只有 3%。目前，我國(guó)的地下水污染正往以下三點(diǎn)趨勢(shì)發(fā)展：第一點(diǎn)趨勢(shì)是由點(diǎn)到面、第二點(diǎn)趨勢(shì)是由淺到深、第三點(diǎn)趨勢(shì)是由城市向農(nóng)村不斷擴(kuò)展，并且地下水的污染程度會(huì)變得越來(lái)越嚴(yán)重。在 2014 年，國(guó)土資源部監(jiān)測(cè)了我國(guó) 202 個(gè)地級(jí)市的地下水水質(zhì)，共 4896 個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，其中包括國(guó)家級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn) 1000 個(gè)。根據(jù)《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 14848-93）的規(guī)定，地下水水質(zhì)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)良級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn) 529 個(gè)，占總數(shù)的 10.8%；地下水水質(zhì)為良好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn) 1266 個(gè)，占總數(shù)的 25.9%；地下水水質(zhì)為較好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)90個(gè)，占總數(shù)的1.8%；地下水水質(zhì)為較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)2221個(gè)，占總數(shù)的45.4%；地下水水質(zhì)為極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn) 790 個(gè)，占總數(shù)的 16.1%。主要超標(biāo)組分為總硬度、溶解性總固體、“三氮”、氟化物、硫酸鹽等，其中個(gè)別地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)的水質(zhì)存在砷、鉛、六價(jià)鉻、鎘等重（類）金屬超標(biāo)的現(xiàn)象③。
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第二節(jié) 研究?jī)?nèi)容、方法及意義
從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，大多數(shù)文獻(xiàn)是從環(huán)境工程的視角研究地下水污染，更注重地下水污染的現(xiàn)實(shí)原因而忽視了其背后的政策及制度原因。本文從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，利用委托-代理理論的經(jīng)典的 P-R-A 分析框架，構(gòu)建出包含中央政府、地方政府及企業(yè)的三方委托代理模型，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的政府績(jī)效考核制度是造成我國(guó)地下水污染的重要原因。另外，本文根據(jù)查閱文獻(xiàn)及統(tǒng)計(jì)資料，詳細(xì)地闡述了造成當(dāng)前我國(guó)地下水污染局面的主要原因和政策制度原因，，并嘗試提出具有針對(duì)性的政策建議。 本文的具體內(nèi)容如下：1.第一章導(dǎo)論，主要概述選題背景、研究?jī)?nèi)容、方法及意義，另外還包括創(chuàng)新點(diǎn)及不足之處。2.第二章理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)綜述，對(duì)涉及地下水等環(huán)境公用事業(yè)的理論及有關(guān)學(xué)者的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理綜述，主要包括外部性理論、管制俘虜理論、委托代理理論及相關(guān)文獻(xiàn)。 3.第三章分析我國(guó)地下水污染的主要原因及管制政策原因，包括法規(guī)政策和管制體制兩個(gè)方面。研究發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)體系不完善和監(jiān)管體制不健全是需要解決的兩個(gè)重要問(wèn)題。4.第四章著重研究現(xiàn)行政府績(jī)效考核制度下中央政府、地方政府及企業(yè)三方的博弈行為。研究發(fā)現(xiàn)地方政府與企業(yè)存在合謀的內(nèi)在激勵(lì)，并提出現(xiàn)行政策下的合謀防范機(jī)制以加強(qiáng)對(duì)我國(guó)地下水污染的治理。5. 第五章研究了加強(qiáng)我國(guó)地下水污染管制的政策思路，包括完善法律法規(guī)、創(chuàng)新管制體制、健全監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度、優(yōu)化政府績(jī)效考核制度。  
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第二章 理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)綜述 

第一節(jié)外部性理論及文獻(xiàn)綜述
沈滿洪（2002）認(rèn)為可以將外部性分為兩類：一類是從外部性生成主體的角度來(lái)定義；另一類是從外部性承受主體的角度來(lái)定義⑦。在第一類中，薩繆爾森(P.A.Samuelson)及諾德豪斯(W.D.Nordaus)認(rèn)為外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無(wú)需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾微�；在第二類中，蘭德?tīng)栒J(rèn)為外部性是用來(lái)表示某些效益或成本被強(qiáng)加給沒(méi)參與決策的經(jīng)濟(jì)主體⑨。布坎南（Buchanan,1962）和斯圖布爾賓（Stubblebine,1962）給出了外部性的形式化定義，即外部性就是經(jīng)濟(jì)主體的福利函數(shù)受到其他經(jīng)濟(jì)主體某個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響⑩。 新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾（A.Marshall,1890）在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書中首先提出外部經(jīng)濟(jì)概念，這一表述為后來(lái)外部性理論的正式產(chǎn)生提供了重要的思想源泉。在馬歇爾的開(kāi)創(chuàng)性研究后，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人庇古（A.C.Pigou,1920）從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度引出外部性理論，通過(guò)分析私人邊際成本和社會(huì)邊際成本、私人邊際收益和社會(huì)邊際收益提出完全依靠市場(chǎng)以到達(dá)最優(yōu)配置資源從而達(dá)到帕累托最優(yōu)是不可能的。根據(jù)影響效應(yīng)的不同，外部性可被分成兩個(gè)部分，即正外部性和負(fù)外部性。正外部性是指某一經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生正的影響，使得另一經(jīng)濟(jì)主體受益而其又無(wú)法向后者收取費(fèi)用的現(xiàn)象；負(fù)外部性是指某一經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生負(fù)的影響，使另一經(jīng)濟(jì)主體利益受損而前者又無(wú)法為后者提供補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。如果產(chǎn)生的是正外部性，那么邊際社會(huì)收益大于邊際私人收益；如果產(chǎn)生的是負(fù)外部性，那么此時(shí)邊際社會(huì)成本大于邊際私人成本。
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第二節(jié) 政企合謀相關(guān)文獻(xiàn)綜述
合謀行為早已存在于人類社會(huì)，但是，從合謀理論的出現(xiàn)到被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域卻花了很長(zhǎng)時(shí)間。早期的階段，產(chǎn)業(yè)組織間的企業(yè)往往存在著合謀行為，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要是利用合謀理論來(lái)解釋這一時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)的這一行為現(xiàn)象，即在價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)時(shí)企業(yè)間出現(xiàn)的默契合謀。直到后來(lái)，以 Laffont 和 Tirole 為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家奠定了組織內(nèi)部合謀理論的一般研究范式。他們通過(guò)使用博弈論和不完全契約理論，從產(chǎn)業(yè)組織內(nèi)部的視角引入合謀理論，并對(duì)組織內(nèi)部的合謀行為進(jìn)行研究。為此，他們建立了產(chǎn)業(yè)組織內(nèi)部合謀行為的一般分析框架，即 P-S-A 框架17。這一模型分析框架亦被我國(guó)學(xué)者應(yīng)用到環(huán)境治理問(wèn)題中。 政府參與環(huán)境治理的重要途徑之一是環(huán)境管制，但是由于信息不對(duì)稱問(wèn)題，使得中央政府在執(zhí)法過(guò)程中，中央政府難以發(fā)現(xiàn)管理者即地方政府與企業(yè)的合謀行為。聶輝華和李金波（2006）首次把“政企合謀”定義成地方政府為了謀求比較政績(jī)而縱容放任、默認(rèn)許可企業(yè)選擇破壞環(huán)境式的生產(chǎn)方式的這類行為。一方面，在財(cái)政分權(quán)與晉升激勵(lì)的條件下，地方政府及其官員為了地方收入和官途，另一方面，企業(yè)為節(jié)省成本增加利潤(rùn)而逃避管制，二者相結(jié)合達(dá)成合謀的局面。但是，合謀產(chǎn)生的外部性事件如生產(chǎn)安全事故和社會(huì)公共問(wèn)題卻由社會(huì)公眾承擔(dān)，并損失中央政府權(quán)威和利益。例如，Cai 和 Liu（2009）認(rèn)為為了爭(zhēng)奪資金資源，地方政府不惜包庇企業(yè)的逃漏稅行為，造成中央政府稅收嚴(yán)重流失；Jia 和 Nie（2015）認(rèn)為，我國(guó)大量的礦難事故與地方政府忽視對(duì)煤礦企業(yè)的安全管制有很大關(guān)系。 
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第三章 我國(guó)地下水污染的來(lái)源及管制政策分析 ...... 14
第一節(jié) 我國(guó)地下水污染的來(lái)源分類分析 ..... 14
第二節(jié) 我國(guó)地下水污染的法規(guī)政策分析 ..... 20
第三節(jié) 我國(guó)地下水污染的管制體制分析 ..... 23
第四章 我國(guó)地下水污染管制中三方博弈分析 .... 25
第一節(jié) 中央、地方政府及企業(yè)的博弈分析 ....... 26
第二節(jié) 構(gòu)建我國(guó)地下水污染的防范機(jī)制 ..... 27
第三節(jié) 基本結(jié)論 ..... 33
第五章 我國(guó)加強(qiáng)地下水污染管制的政策思路 .... 36
第一節(jié) 完善地下水污染管制法規(guī)體系 ....... 36
第二節(jié) 加強(qiáng)地下水污染防治管制體制 ....... 37
第三節(jié) 健全地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度 ....... 39
第四節(jié) 優(yōu)化政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度 ..... 40

第五章 我國(guó)加強(qiáng)地下水污染管制的政策思路

第一節(jié) 完善地下水污染管制法規(guī)體系

我國(guó)目前尚缺少一部完全意義上的地下水污染防治法，雖然《水法》和《水污染防治法》已經(jīng)作出有關(guān)于地下水污染的法律規(guī)定，但是那些法律約束大多是僅原則性的規(guī)定，不具備系統(tǒng)性，同時(shí)也沒(méi)有針對(duì)性，總體上不利于實(shí)踐操作工作的展開(kāi)。因此，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)在廣泛吸收各界人士的建議下，盡快出臺(tái)一部水資源保護(hù)法。 在立法形式上，全國(guó)人大常委會(huì)可以考慮以《中華人民共和國(guó)地下水資源保護(hù)法》命名，以區(qū)分已有的《水污染防治法》。重要的是，該部法律須要堅(jiān)持從整體上統(tǒng)籌管理保護(hù)我國(guó)的地下水資源，所以應(yīng)當(dāng)把地下水資源的開(kāi)發(fā)利用與污染防治二者結(jié)合起來(lái)。為了確保法律的有效施行，強(qiáng)化執(zhí)法，各國(guó)在制定保護(hù)水資源立法實(shí)踐中都強(qiáng)化了法律責(zé)任方面的規(guī)定。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等單行法主要規(guī)定了環(huán)境污染的民事責(zé)任和行政責(zé)任。只有造成重大污染事故才適用《刑法》。與國(guó)外相比，我國(guó)對(duì)地下水污染的懲罰不足以抑制污染事件的發(fā)生。 為此，我國(guó)新的立法應(yīng)當(dāng)按照“污染者負(fù)擔(dān)、受益者補(bǔ)償”的原則，提高民事賠償數(shù)額，強(qiáng)制其排除危害，并將民事、行政和刑事責(zé)任三者有機(jī)的統(tǒng)一起來(lái)，使污染者或破壞者為其行為付出相應(yīng)的代價(jià)。另外，我們應(yīng)當(dāng)規(guī)范公共部門的排污行為，避免其淪為特權(quán)部門非法排污，以維護(hù)法律的權(quán)威和執(zhí)法的公平。 

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結(jié)論

訴訟是公眾維護(hù)自身合法權(quán)益的重要途徑，環(huán)境公益訴訟是指環(huán)境侵權(quán)行為損害社會(huì)公共利益，或者侵害了不特定多數(shù)人的共同利益時(shí)，由特定主體提起的訴訟。然而自新修訂的《民事訴訟法》實(shí)施以來(lái)，一方面是我國(guó)屢屢被曝光的環(huán)境污染事件，另一方面是公眾的環(huán)境訴訟之路艱難漫長(zhǎng)。這與我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的不足有很大關(guān)系：第一，法律設(shè)定的原告范圍過(guò)窄且主體不明確。《民事訴訟法》第五十五條只把有關(guān)機(jī)關(guān)與組織列為環(huán)境公益訴訟的原告主體，排除個(gè)人且未對(duì)所謂機(jī)關(guān)組織作出明確規(guī)定；第二，舉證責(zé)任倒置的規(guī)定尚不明確。在環(huán)境民事訴訟中，違法者即被告相對(duì)于原告一般擁有信息、資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，原告處于劣勢(shì)不利于收集證據(jù)；第三，為公共利益發(fā)起的訴訟案件沒(méi)有被明確納入到《訴訟費(fèi)交納辦法》中，這不利于受害者發(fā)起訴訟，尤其是含有大額的環(huán)境公益訴訟案件，也削弱了律師積極參與公益訴訟案件的動(dòng)力。 可見(jiàn)，完善法律、維護(hù)公共利益的普遍訴求已經(jīng)切實(shí)的擺到法律制定者和政府主管部門的面前。完備的環(huán)境公益訴訟法律這不僅能擺脫目前法律的尷尬境地，還能為公眾積極參與保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐提供有效的法律工具。 
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參考文獻(xiàn)(略)

本文編號(hào)：44346