11緒論

1.1研究背景

在我國傳統(tǒng)的政府管理實踐中,對于“政府績效”的追問一直都是一個未受到足夠重視甚至被忽視的問題。從現(xiàn)代科學(xué)管理思想出發(fā),基于科學(xué)管理原理基礎(chǔ)上對政府行政效率追求,仍然沒有充分展現(xiàn)出政府創(chuàng)新管理的活力和價值。參照西方國家在成熟的工業(yè)社會型態(tài)下政府管理的效率化、精細(xì)化、職業(yè)化管理經(jīng)驗,我國公共管理、行政管理學(xué)界就現(xiàn)代政府績效的相關(guān)課題研究仍顯不足,這也就可能導(dǎo)致我國地方政府在政府績效管理改革上的無所適從。這其中的原因多種多樣,突出地表現(xiàn)為:

首先,傳統(tǒng)中國社會中,政府作為社會公權(quán)力的合法擁有者,政府行為具有與生俱來的合法性,不容置疑。對于政府行為的規(guī)范和考核更多局限于節(jié)檢、清廉等微觀、細(xì)節(jié)層面,而對政府行為的效率、效益、效果等更具有現(xiàn)代社會發(fā)展中經(jīng)濟成本考量內(nèi)涵的考察,還未充分納入研究的視野。通過對國外行政科學(xué)發(fā)展歷程的回顧,也可以看到行政起初是作為執(zhí)行工具而存在的。在這種執(zhí)行程序中固然存在效率的問題,但在我國各級政府的行政執(zhí)行中,以往這種對效率的追求更多地集中在行政資源投入量、行政程序的政治合理性等環(huán)節(jié),而最終行政行為作用于行政環(huán)境的有效性很少受到關(guān)注。為此,西方行政學(xué)家休斯也認(rèn)為“我們過去或許曾經(jīng)假設(shè)官僚組織會自然而然地產(chǎn)生結(jié)果,固無須任何明確測量”

其次,本研究所指的“政府績效”在概念本源上繼承了工業(yè)革命以來科學(xué)管理的基本邏輯,加之民主政治的發(fā)展、社會公民意識的進步和公共信息傳播的便利化,使得對政府行為的考察越來越精細(xì)化,政府自身行為取向也越來越注重對多元化社會需求回應(yīng)的實現(xiàn)。有人就把當(dāng)前我國政府普遍的政府績效現(xiàn)狀概括為“政府績效淳論”,集中強調(diào)經(jīng)濟增長效率而忽視社會建設(shè),實質(zhì)上并未獲得社會民眾認(rèn)可的政府效率,是政府追求高效率上的南轅北轍。由此看出,對于“政府績效”的關(guān)注雖然不是一個非常新穎的課題,但在不同的社會發(fā)展階段,對其關(guān)注及相關(guān)研宄成果卻具有不同的社會內(nèi)涵。

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1.2基本概念辨析

1.2.1地方政府

作為施行單一制國家結(jié)構(gòu)形式國家,地方政府指的是除中央國家機關(guān)及其所屬機構(gòu)在外的所有行政機關(guān),具體包括省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府機關(guān)及其所屬職能部門。在政府層級結(jié)構(gòu)中,地方政府?dāng)?shù)量眾多,是占比例最大的政府群體。地方政府與社會關(guān)系最為密切,普通民眾中最為廣泛和現(xiàn)實的利益需求能夠在地方政府得到及時反映,處于轉(zhuǎn)型期的諸多社會矛盾及其變革訴求也首先反映在地方政府的行政運行過程中,“在一個民主的國家里,基層地方政府的資質(zhì)和市民社會的發(fā)育是民主制度鞏固的基石和土壤”選擇地方政府作為觀察政府績效改革的切入點,也更具有說服力和現(xiàn)實性。

目前,學(xué)界圍繞“地方政府”類似主體的相關(guān)研宄成果非常豐富,這其中包括:對地方政府性質(zhì)的分析、地方政府服務(wù)力的分析、、地方政府績效管理困境的分析地方政府信任研究地方政府行政現(xiàn)狀研究等。通過對以上相關(guān)研究成果的梳理和整合,著眼于地方政府部門的行政績效狀況,可以將現(xiàn)階段我國地方政府部門的典型特點概括為以下幾點:

首先是壓力型運行體制主導(dǎo);

由于受我國單一制政體的法律制度約束和傳統(tǒng)行政文化的影響,以及改革發(fā)展任務(wù)的要求,現(xiàn)行我國地方政府的行政實踐更多地遵循壓力型、被動性邏輯,政府施政的重要內(nèi)容即是落實上級政府及相關(guān)部門任務(wù)安排,同時還要受到來自資金、人事、政策支持等方面的資源限制和約束以及對相關(guān)責(zé)任人政績的考核。地方政府為了完成上級政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo),同時也為了在政績考核中有所成績,在這種壓力型邏輯支配下,政策原初目的與行政行為效果往往會適得其反。

其次是履行職能的具體化;

當(dāng)前政府行政職能轉(zhuǎn)變成為我國行政體制改革的重要內(nèi)容。盡管我們將政府職能轉(zhuǎn)變的方向定位于“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”,但對于地方政府職能的實際執(zhí)行程度來講,總是存在類似建立在規(guī)范性與實證性之間的差距。原因即在于地方政府行政職能的具體化特性,堅持并貫徹行政改革的正確方向、落實上級政府的政策方針都必須與地方政府的現(xiàn)實條件相結(jié)合,從而把上級政府精神和要求融入到自身的職能履行當(dāng)中才能很好地應(yīng)對這種局面。

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22國內(nèi)外政府績效評估的成果綜述

2.1國外學(xué)者對政府績效評估的研究

2.1.1政府績效評估內(nèi)涵研究

對“政府績效評估”這一概念的內(nèi)涵認(rèn)識,決定了其本身的創(chuàng)新價值和效應(yīng)發(fā)揮空間。西方國家對于地方政府績效評估的實踐關(guān)注和理論研宄起步較早,總體上經(jīng)歷了由實踐到理論再到實踐的良性發(fā)展過程,最初的理論研究也僅僅局限于對政府行政效率提升的關(guān)注,隨著社會的研究。在對績效評估內(nèi)涵的理解方面,主要有以下幾種代表性觀點:第一類從管理工具的角度出發(fā),強調(diào)績效評估是政府管理的重要工具,如英國的諾曼弗林認(rèn)為政府績效評估包含兩個方面的內(nèi)容,其一是査找出什么能最有效地產(chǎn)生出所期望的結(jié)果,其二是滿足服務(wù)的使用者對不同服務(wù)的偏好。他認(rèn)為前者是純技術(shù)性的工作,而后者“并非科學(xué)地建立在判斷基礎(chǔ)之上”、美國審計總署也認(rèn)為政府績效評估為政府決策者架起了一條信息高速公路,通過績效評估政府決策者能夠及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的相關(guān)問題,是政府決策者獲取相關(guān)信息并糾正政策偏差的一種重要方式;第二類從公共支出的角度出發(fā),強調(diào)政府績效評估是一種建立在公共預(yù)算基礎(chǔ)上的測量方法。早期,美國在傳統(tǒng)財政預(yù)算的基礎(chǔ)上制定了績效預(yù)算,注重對政府財政支出的績效和考核。美國行政學(xué)家吉特波科特在《公共生產(chǎn)力的歷史演變》中將這一時期的公共行政稱作“效率政府”時期。從20世紀(jì)40年代,在胡佛委員會的推動下,開創(chuàng)了政府績效預(yù)算的新時代,尼古拉斯亨利將其定義為“按照運作和方案來組織,并把運作和方案的績效水平和具體的預(yù)算數(shù)額聯(lián)系起來的預(yù)算”,其后美國的政府績效預(yù)算得到持續(xù)的發(fā)展與完善;第三類從績效評估與政府行政的適應(yīng)性角度分析,將績效評估的動態(tài)過程與其所處的組織變革相聯(lián)系,突出了績效評估的動態(tài)性特征。

2.1.2評估困境與問題研究

西方學(xué)者對實施政府績效評估方面存在的困境和問題也形成了一致看法,就公共行政與行政權(quán)力的作用范圍而言,評估法國行政學(xué)家夏爾德巴什認(rèn)為“從本質(zhì)上講,行政機構(gòu)受它的某些外在目標(biāo)的支配。行政機構(gòu)的作用、結(jié)構(gòu)和方法取決于它所處的社會及其環(huán)境”社會環(huán)境具體包括占支配地位的價值體系、地域、人口、發(fā)展水平等因素,行政活動取決于它所處社會的性質(zhì),因而行政權(quán)力的所有活動就要受到來自政治權(quán)力、政治體制、法律制度、歷史和人文因素的影響,在具體的政府績效評估中公共部門提供的公共產(chǎn)品難以量化,加之公共部門的壟斷特質(zhì)和公共部門管理費用的交叉重疊,就導(dǎo)致了公共部門績效評估困難重重；

就績效評估的參與主體而言,美國的艾爾弗雷德認(rèn)為績效評估的最終訴求是為了提高執(zhí)政水平和行政效率,改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量,最終是為了經(jīng)濟社會發(fā)展的順利進行和民眾福社的廣泛普及,而缺乏公民參與的績效評估損害了政府績效評估的價值。在政府績效評估的程序和方法設(shè)置上以公共部門為單一主體,不但增加了行政成本,而且忽視了公民了解政府運作及政策執(zhí)行情況的需求,在一定程度上侵害了公民的信息知悉權(quán)。

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2.2國內(nèi)地方政府績效管理研究

隨著國外政府績效管理的相關(guān)成果的引進和介紹,國內(nèi)學(xué)者聚焦于地方政府部門的績效管理研宄成為政府理論研宄的熱門話題。政府績效評估是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工具,包括確定評估主體,明確評估內(nèi)容、設(shè)計評估指標(biāo)體系及標(biāo)準(zhǔn)、選擇評估方法和評估結(jié)果應(yīng)用等多個環(huán)節(jié)。按研宄的具體對象來劃分,包括以下幾方面:

2.2.1評估主體研究

在地方政府的績效評估實踐當(dāng)中,任何評估活動都是由人設(shè)計并由人組織實施的,選擇合適恰當(dāng)評估主體是保證評估公平性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性的重要影響因素。學(xué)界對于政府績效評估主體的相關(guān)研究,己經(jīng)形成了一些重要共識,同時相關(guān)研究也在進一步深化當(dāng)中。

目前,就我國政府績效評估主體的現(xiàn)狀及存在問題,大量研宄成果認(rèn)為我國各級政府部門績效評估長期以來都是由政府主導(dǎo),評估主體單一、方式簡單、過程封閉,注重內(nèi)部評估,忽視社會多元化主體參與評估,相關(guān)政府績效評估的立法、制度等保障措施缺失。就評估主體的規(guī)范性論證提出:評估主體應(yīng)該多元化,應(yīng)當(dāng)重視公民的評估主體作用,應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展第三方組織評價這一最佳的評估主體形式。就我國政府績效評估主體構(gòu)成研究的深化這一課題,相關(guān)專家學(xué)者的建議集中于加強實證研宄和量化研宄方向。有學(xué)者更是明確指出“需要通過對更多理論的引入加大理論分析的力度,一方面要加強對既有理論實用性的研宄究,另一方面也要進一步引入更多的理論”

在對政府績效評估主體相關(guān)問題的細(xì)化研宄方面,有以下幾種代表性觀點:一是遵循多元化選擇下的評估主體構(gòu)建研 ,盛明科在《政府績效評估主體體系建構(gòu)的問題與對策》一文中提出“重構(gòu)我國政府績效評估主體體系,必須從擴大政府績效評估的公眾參與、整合政府績效評估不同主體的利益取向、培育政府績效評估主體科學(xué)的利益理性、合理搭配政府績效評估主體與評估對象、科學(xué)設(shè)定政府績效評估主體之間的權(quán)重等方面著手卓越在《公共部門績效評估的主體建構(gòu)》一文中提出“公共部門績效評估主體結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括綜合評估組織、直管領(lǐng)導(dǎo)、行政相對人、評估對象自身以及其他一些相關(guān)評估組織等”二是對政府績效評估中的公民參與問題研宄重點關(guān)注了目前存在的問題及改進建議,毛壽龍在探討了公民參與的價值、困境問題之后,就尋求公民參與政府績效評估的可持續(xù)道路提出重視公民參與、提升參與水平、保證制度規(guī)范、參與式與專家型評估相結(jié)合;何文盛等人在《中國地方政府績效評估中公民參與的障礙分析及對策》一文中,認(rèn)為目前地方政府績效評估存在三種障礙:制度性障礙(缺乏規(guī)范的法律制度保障)、機制性障礙(參與機制不完善,局限于評估過程中的“信息供給者”角色)、技術(shù)性障礙(專業(yè)的評估方法與技術(shù)),進而提出了相應(yīng)的對策建議。

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3政府績效管理的經(jīng)驗與啟示......23

3.1由行政效率到行政績效的轉(zhuǎn)變.......23

3.2政府績效管理的社會條件.......24

4“行政生態(tài)理論”的適用性“.........28

4.1行政生態(tài)因素”的理論基礎(chǔ).......28

5我國地方政府績效評估中的生態(tài)困境.......34

5.1政治權(quán)力與架構(gòu)........34

6我國地方政府部門績效管理改進建議

基于對西方國家政府績效評估理論與實踐的研宄分析,對我國政府績效評估實踐的反思,以及對我國政府績效評估理論發(fā)展的不斷追問,學(xué)界就提升我國政府績效評估效應(yīng)、創(chuàng)新政府管理體制機制形成了許多有益成果,而且在政府績效評估主體多元化、政府績效評估指標(biāo)的科學(xué)化和“本土化”發(fā)展、政府績效評估的制度建設(shè)等幾方面形成了基本共識。對此問題的普遍關(guān)注某種程度上也反映了我國政府績效評估中存在的問題以及對其加以改進的復(fù)雜性。通過以上分析,筆者對我國政府績效管理與評估實踐的改進提出自己的看法,盡管并不能從整體上對這一問題形成較為全面完整的改進建議。從宏觀與微觀的雙重視角來分析,對政府績效評估改進這一問題有了清晰的認(rèn)識。

宏觀上分析,任何工具效用發(fā)揮的性質(zhì)與程度離不開他所應(yīng)用的組織環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)和運行程序等制度基礎(chǔ)�！爸袊恼冃гu估問題因國情差異而決定了與西方國家具有明顯的區(qū)別,西方國家對于政府行為的約束來自于其社會傳統(tǒng)和國家法律”,而中國顯然不具有相同的社會基礎(chǔ)。微觀上分析,政府績效評估實施事實上是一項漸進推進的過程,更多的從微觀環(huán)節(jié)著手,堅持和完善“公民主體”的績效評估發(fā)展方向,加強政府與民眾雙向信息溝通,是進一步提升我國政府績效評估的基礎(chǔ)工程,對于提升政府行政效能,規(guī)范政府行政程序、建設(shè)“服務(wù)型政府”有著極大的助益。

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7結(jié)語

通過借鑒行政生態(tài)學(xué)的理論成果和分析路徑,本研宄對當(dāng)前我國地方政府的績效管理改革探索進行了整體性的梳理,應(yīng)該明確的是必須重視行政生態(tài)因素對我國地方政府開展實施績效管理創(chuàng)新的影響作用。與西方發(fā)達(dá)國家政府績效管理改革的經(jīng)驗相比較,我國地方政府推行績效管理改革的滯后性很大程度上是經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展階段等歷史因素積累的結(jié)果。

我國地方政府發(fā)展水平和行政生態(tài)環(huán)境的差異性,決定了借鑒推行現(xiàn)代意義上的政府績效管理創(chuàng)新并不是簡單的照搬和模仿,也不能僅僅停留在為績效而績效的階段,必須以“內(nèi)源發(fā)展觀”為啟示,更為深刻地對政府績效管理的概念加以認(rèn)識和理解,正確分析影響到政府績效效應(yīng)發(fā)揮的障礙因素,以此才能更好地理解政府績效的科學(xué)性與創(chuàng)新性,才能釋放政府績效管理創(chuàng)新的優(yōu)勢。

回顧以往的政府管理改革歷程,中國行政管理體制改革基本遵循了漸進式、“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的路徑。作者認(rèn)為本著這種微觀增量式的改革方式,循序漸進地推進政府管理創(chuàng)新,重點探索適合中國地方政府情況的績效改進策略,著力推動地方政府績效管理中的績效改進的科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展。長遠(yuǎn)看,需注重績效改革的“公共利益”取向,改造落后的行政文化以及逐步完善與政府績效管理相適應(yīng)的體制機制建設(shè)。就當(dāng)前地方政府的績效改革突破點分析,應(yīng)該繼續(xù)擴大公民主體參與的實踐形式,并建立健全相關(guān)規(guī)范制度,充分 發(fā)和利用電子政務(wù)建設(shè)的相關(guān)成果,借助相應(yīng)的信息化支撐工具 展績效評估活動,落實社會反饋和相關(guān)績效評估結(jié)論的改進建議,保證績效管理創(chuàng)新的實施可持續(xù)、有成效。

參考文獻（略）