第一章緒論

第一節(jié)問題的緣起

2013年兩會召開重新選舉出了國家領(lǐng)導(dǎo)人,新一屆領(lǐng)導(dǎo)團體的就職,吸引了全球目光。在兩會期間,我們比較關(guān)心選舉人大代表、主席、總理等公職人員的結(jié)果,更加關(guān)注新領(lǐng)導(dǎo)班子的施政重點,卻不甚在意選舉的過程與方式。

和高考一樣備受矚目的考試,非國家或各省公務(wù)員考試莫屬。據(jù)不完全統(tǒng)計,成功報考國家公務(wù)員的人數(shù)從2003年的12.5萬增加到2013年的138.3萬�！皩W(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)觀念和“鐵飯碗、金飯碗”的吸引力,將大批求職者“趕上”公考這座獨木橋。在報考人數(shù)比例中,我們也總能看到幾百甚至幾千人報考一個崗位,而那些偏遠、艱苦的崗位卻無人問津,達不到 考比例。同時,我們也從媒體上了解到很多因體檢不合格而被淘汰的考生,他們?yōu)榱俗约旱臋?quán)益而奔走,卻沒有相關(guān)部門給予合理的回應(yīng)。蘿卜招聘、冒名頂替、暗箱操作等黑幕頻頻被曝光,這些行為嚴重影響了公考的公正性。

在干部選拔方式上,10年前出現(xiàn)了一種新形式一一公推公選。這種形式起源于江蘇沭陽,當時全縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政一把手要進行公推競選。這種由民主推薦、民主選舉的新方式迅速傳播開來。金壇市市長于2004年即由公推公選出來,江蘇省2005年正廳職位亦實行公推公選。后來,在中共中央的力推下,除了江蘇,四川、廣東、北京、浙江等多個省市都采用公推公選的方法來深化干部人事的制度改革。

“告別鐵飯碗,捧穩(wěn)瓷飯碗”是對實行聘任制公務(wù)員的一個描述。深圳、溫州、上海浦東等地均開始試點聘任制,尤其是深圳的試點,格外引人注意。大家都期待這種靈活的錄用方式能夠給政府機構(gòu)帶來新的面貌,聘任制到底如何發(fā)展,還需現(xiàn)實來解答。

根據(jù)直觀感受,我們就會發(fā)現(xiàn),對于公職人員的錄用,大多關(guān)注于公務(wù)員考試這塊內(nèi)容。公務(wù)員錄用的重要意義毋庸置疑,針對每種錄用方式的弊端已經(jīng)為學(xué)者注意,但是大多只是針對其中一種方式進行深入探討,鮮少有人站在一個更高層次來關(guān)注錄用這一整體所存在的問題:選任、委任、考任和聘任這四種錄用方式各自的功能是什么,各自的邊界在哪里?多種錄用方式該如何選擇使用,是采用單一方式還是多種方式并用?每種方式背后隱藏的價值追求又是什么?現(xiàn)實運作中對錄用制度的內(nèi)涵認識是否到位?把這些問題分析清楚,便是這篇論文的宗旨。

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第二節(jié)研究現(xiàn)狀

自干部人事制度發(fā)展至公務(wù)員制度,己經(jīng)有很多學(xué)者對我國的人事制度進行了研究。而作為“入口”環(huán)節(jié)的錄用制度,因其關(guān)系到公務(wù)人員的素質(zhì),所以也是研究的重點之一。我國公務(wù)員錄用的方式主要有選任、委任、考任和聘任四種制度。

首先關(guān)于選任制。對于選任制的研究,目前多集中于對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員的創(chuàng)新選拔方式上,而問題的實質(zhì)是對選舉中提名問題的討論。

目前我國地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)人員在換屆的時候,一般是先由上級或同級黨委提名,再由人民代表大會選舉產(chǎn)生。大部分情況下,被提名的人選會最終通過選舉而正式成為領(lǐng)導(dǎo)人。這種體現(xiàn)黨委意志的選舉,其實是一種變相委任。王朔、曾長秋曾撰文對我國干部選任體制的創(chuàng)新進行了論述,從文化、歷史、經(jīng)濟、制度四個角度解釋了我國選任體制委任化的原因。自上世紀年代中期以來,全國很多地方陸續(xù)實行了公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新方式。這些新方式成為學(xué)者研究的焦點。有些學(xué)者對公 選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度(簡稱“公選”)做一個整體分析。很多學(xué)者是針對特定案例進行分析。還有一些學(xué)者針對候選人提名程序進行研究。

其次關(guān)于委任制。雖然現(xiàn)實中,大部分領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員都是任命的,但是對于委任制的研究卻不是很多。大部分關(guān)于人事制度的書籍,只是對委任制做一個法律法規(guī)層面的介紹。在《權(quán)力授予和權(quán)力制約》這本書的第五章是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)委任制改革的,該章節(jié)分析了委任制的弊端:用人權(quán)高度集中;使用人標準“空置”;難以受到有效監(jiān)督等等。有一些學(xué)者研究了蘇聯(lián)的委任制。蘇聯(lián)的委任制在斯大林時期達到鼎盛,斯大林基本上控制了全部干部的任免,以此鞏固自己的權(quán)力。這樣做的后果是慘痛的,導(dǎo)致蘇共執(zhí)政能力的嚴重退步,因為委任制降低了蘇共的合法性,并導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部能力逐漸降低。

再次關(guān)于考任制。因為“凡進必考”,所以考試錄用公務(wù)員已經(jīng)成為最為廣泛的錄用方式,并且也成為研宄的焦點,很多文獻中直接用“錄用”指代考試錄用。在有關(guān)公務(wù)員制度的書籍中,錄用這一部分,講得就是考試錄用,一般會介紹考試錄用的歷史發(fā)展、概念、原則和程序。有關(guān)考錄的專著,目前只有馮軍的《公務(wù)員考選制度研究》。該書從科舉制講起,解釋了科舉制的興衰緣由。受到科舉制的啟發(fā),歐美國家公務(wù)員考錄制度得以誕生并完善,書中介紹了英國、美國、法國等國家的考錄制度。作者還討論了考錄過程中的公平問題,最后對我國考錄制度做了幾點思考。

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第二章公務(wù)員錄用的一般性分析

本章是對我國公務(wù)員錄用做一個一般性分析,首先是肯定錄用制度的意義,其次是對本文所涉及的三個關(guān)鍵詞進行界定,最后是介紹錄用制度的類型及其相關(guān)理論基礎(chǔ)。

第一節(jié)錄用制度的意義

公務(wù)員錄用的核心內(nèi)容就是選拔合適的人。招募和題選公共部門所需的人員,這是公共部門人力資源管理的一個重要環(huán)節(jié),其具有以下重要意義:

首先,合理的錄用制度是公部門發(fā)展的基石。員工工作一定年限就會退休,正常的人員更替需要錄用來完成。而且“問渠那得清如許,為有源頭活水來”,只有不斷的涌進新鮮血液,組織才會有朝氣和活力,這樣才能實現(xiàn)組織的目標和價值。隨著知識經(jīng)濟時代的到來,作為直接掌握和創(chuàng)造知識的人才成為最重要的資源,人力資源是帶動組織前行的動力之一。

其次,合理的錄用制度是決定人員素質(zhì)的第一道關(guān)口。在競爭時代,優(yōu)勝劣汰是規(guī)則,公務(wù)員隊伍也需要高素質(zhì)人才。錄用是選拔優(yōu)秀人才進入公部門的第一道門后續(xù)的培訓(xùn)是進一步增強公務(wù)員素質(zhì)的方式。作為第一道門攬,錄用的效果直接決定了新晉公務(wù)員的素質(zhì)。

再次,合理的錄用制度能促進行政效率提高。錄用是“入口”,作為第一道關(guān)卡,根據(jù)一般智識測評能夠挑選出優(yōu)秀人才,根據(jù)職位分析,能夠在一定程度上達至人崗匹配。所以,一個合理科學(xué)的錄用制度保證了人崗匹配,進而提高行政效率。

最后,合理的錄用制度能夠提升公平性。代表官僚制就認為每一級政府的職員應(yīng)該符合各種居民代表的比例,這是和社會公平的概念相關(guān)。不同種族、性另、團體的代表能夠在公部門任職,可以為各自所屬陣營“發(fā)聲”。所以錄用也需要兼顧社會公平。

也有學(xué)者提及錄用制度能夠促進人力資源管理的經(jīng)濟性。沒有錄用,后續(xù)的培訓(xùn)開發(fā)、薪酬管理等環(huán)節(jié)都無法正常運轉(zhuǎn),所以錄用是 展人力資源管理工作的前提。若輸入的人選普遍素質(zhì)高,適應(yīng)能力強,則能夠節(jié)省一些培訓(xùn)費用,并且也能夠提高培訓(xùn)的質(zhì)量和效果。

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第二節(jié)相關(guān)概念界定

研究問題必須首先明確研究對象,而研宄對象又是由一個一個的概念組成的,所以闡述相關(guān)概念的含義非常有必要。當代中國公職人員錄用問題主要牽涉到“公務(wù)員”“人事制度”和“錄用制度”這三個概念,下面一一闡釋。

一、公務(wù)員

目前許多國家都實行公務(wù)員制度,尤其是實行政黨政治的西方國家,他們規(guī)定的公務(wù)員是指事務(wù)官,一般是經(jīng)過公 競爭考試、擇優(yōu)錄用,無重大過失即長期任職,不與內(nèi)閣共進退的政府機構(gòu)的文職人員。但是具體到某個國家,公務(wù)員的名稱、含義和范圍還是有差別的。

根據(jù)資料歸納,可以整理出以上表格,大致描繪了各國公務(wù)員的范圍。英國是公務(wù)員范圍最小的的典型代表,基本只指常任文官。美國是中等范圍的典型代表,大致代表政府行政機關(guān)里的工作人員。日本則是范圍最大的典型代表。根據(jù)2006年實行的《公務(wù)員法》,我國也可歸為公務(wù)員范圍最大的一類。

說到我國公務(wù)員,就不能不提到“干部”這一稱謂。傳統(tǒng)的人事管理制度借鑒了蘇聯(lián)的干部管理體制,涵蓋了黨、政、軍、權(quán)力機關(guān)、公有制企業(yè)的工作人員以及工青婦教科文衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員氣隨著國家和社會事務(wù)越來越復(fù)雜,機構(gòu)擴建,“干部”的范圍和人數(shù)日益擴大。不同性質(zhì)的干部采用一種管理方式,不僅針對性弱,管理效果差,而且會直接影響到國家行政管理的效率。確切地說,“千部”是一個政治概念而非法律概念。

為了改革傳統(tǒng)人事管理體制,公務(wù)員制度作為一個衍生產(chǎn)品應(yīng)運而生。新的人事制度改革以分類管理為重點,將“干部”分解為黨政機關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位的干部,機關(guān)干部實行公務(wù)員制度,國有企業(yè)實行勞動合同制,事業(yè)單位實行聘用制和崗位管理制度。

根據(jù)《公務(wù)員法》第二條規(guī)定:本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。我國公務(wù)員分為:中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢查機關(guān)、各民主黨派機關(guān)的工作人員。還有大量的事業(yè)單位和國有企業(yè)的工作人員是參照公務(wù)員法進行管理的,因此被稱作“準公務(wù)員”。目前學(xué)術(shù)界對將黨委機關(guān)、民主黨派、政協(xié)機關(guān)的工作人員納入公務(wù)員范圍存在兩種相反的意見。

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第三章當代我國公務(wù)員錄用制度的類型及其發(fā)展.......20

第一節(jié)選任制.......20

第四章由錄用制度存在的問題引出三個判斷......39

第一節(jié)錄用制度的功能與邊界.........39

第五章結(jié)論.........51

第一節(jié)發(fā)展趨勢.....51

用問題研宄級碩士論文第四章由錄用制度存在的問題引出三個判斷

通過分別對四種錄用制度的進程和問題進行梳理,我們從微觀層面了解了我國錄用制度存在的問題,但是每個角度只是盲人摸象,只窺見了局部問題,我們還需要站在巨人的肩膀上,從宏觀些的角度來審視錄用制度所存在的問題。

第一節(jié)錄用制度的功能與邊界

一、問題一:對多種錄用制度的功能認識紊亂

(一)實踐進程中的表現(xiàn)和影響

現(xiàn)實中,錄用機關(guān)只是知道有四種錄用方式,但是卻不清楚它們的適用范圍,更加不清楚它們的功能和指向的價值。于是,我們可以發(fā)現(xiàn)一些言行是不妥當?shù)摹?

1、制度缺位。根據(jù)新聞報道,破格錄用公職人員也時有發(fā)生,分為獎勵型和撫慰型。前者如03年,瓊海市某市民與犯罪分子英勇搏斗,被破格納入公務(wù)員系統(tǒng)。后者如06年,重慶沙坪壩區(qū)一派出所民警因救火犧牲,他的妹妹經(jīng)批準加入公安行列。'二這些英勇救人者是這個時代需要的,但是破格錄用是否合適還需商榷。

2、制度錯位。這是比較常見的表現(xiàn),現(xiàn)在的錄用方式已經(jīng)不是單純的四種方式,而是互相有滲透,讓人不知該如何劃分。

例如,在委任過程中,增加了“民意測驗”,需要聽取群眾意見。一些學(xué)者和民眾對此表示贊同,認為這樣可以避免領(lǐng)導(dǎo)“說了算”。創(chuàng)新方法“公推公選”的范圍也是逐步擴大,一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、省市的中層領(lǐng)導(dǎo)都推行公選,公選一般會包含考試、投票等流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作為一方首長,應(yīng)該由選舉產(chǎn)生即可,不必增加考試環(huán)節(jié),而中層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該由委任產(chǎn)生,增加投票環(huán)節(jié)增強民主亦無必要。

制度的采用理應(yīng)根據(jù)它能達成的功能來定,但是在我國,“一刀齊”的思維根深蒂固,仿佛做多層蛋糕一樣,將每一味元素重疊相加,而且是通過運動式行政而前行。當改革開放的春風吹來,追求高效率是生命線,考試成為不可缺少的配料,點綴到各種錄用方式中;當民主訴求日增時,投票選舉仿佛萬靈丹,成為各種錄用的一個環(huán)節(jié);現(xiàn)在,服務(wù)型政府興起催生了靈活多樣的錄用方式,聘任制也成為又一味配料。每當一陣“流行”興起時,一場運動式改革便波及全國。直到目前,多種錄用元素己相融在一起。

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第五章結(jié)論

第一節(jié)發(fā)展趨勢

制度亦如小孩,需要成長進而成熟。揠苗助長非但不能促進長成,還會適得其反。所以對于一項制度,從其制定到修正,都需要符合科學(xué)、符合當下。就本文所討論的錄用制度而言,還處于才建立了原則性規(guī)定,操作性規(guī)定缺失階段。但現(xiàn)在的主流思路是創(chuàng)新,而非完善既有制度。

筆者以為目前的創(chuàng)新之法主要是為了融合黨委意志和民意,但是卻只做了簡單的加法。增加個別環(huán)節(jié)雖然符合公 、民主、競爭的規(guī)定,但不免流于形式。如同體育競技比賽,選手要保持自己的速度,不要被他人所打擾。我國公職人員的錄用制度也需如此,雖然起步較晚,需要加快步伐完善,但不能一味求快而忽視是否符合當下。這類似于我國官僚制,還未發(fā)展到西方那般完備,所以仍需按照官僚制理念進行完善,明確規(guī)則化、非人格化等原則,而不是像西方國家那樣改造官僚制。

將來錄用制度的發(fā)展方向應(yīng)該是完善四種基本錄用方式。因為四種方式所追求的價值契合當下政府所提倡的,四種方式構(gòu)成完整的錄用制度,便可滿足民主、競爭、靈活等要求。特別是美國的錄用制度給我們樹立了典型,證明“四架馬車”并駕齊驅(qū)是可以解決公務(wù)員錄用的所有問題的。

參考文獻（略）