一、引言

（一）研究背景

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，不僅國(guó)與國(guó)的合作和聯(lián)系得到快速發(fā)展，作為區(qū)域治理主體的地方政府也通過(guò)各種方式加入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，以一種新的姿態(tài)從中獲取利益、實(shí)現(xiàn)共贏和共同發(fā)展。作為這樣一種區(qū)域協(xié)同治理主體，具有地域聯(lián)系、共同的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的地方政府結(jié)成區(qū)域聯(lián)盟不僅是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家治理體系建立和發(fā)展的要求，也是順應(yīng)時(shí)代潮流的必然趨勢(shì)。

改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和統(tǒng)支統(tǒng)收的財(cái)政體系，因此地方政府只能被動(dòng)地按照中央政府的命令和指標(biāo)執(zhí)行政策。沒(méi)有地區(qū)的利益，沒(méi)有地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和行政自主權(quán)，就談不上地方政府為發(fā)展地區(qū)利益而加強(qiáng)地方政府之間的聯(lián)動(dòng)，利益格局實(shí)際上就是國(guó)家利益的單一化。但 90 年代后，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，地方政府所掌握的的權(quán)力和資源比以往大有增加。如果將地方政府看做是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，那么它會(huì)為了維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展本轄區(qū)利益，與其它經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行各種角力的活動(dòng)。在此過(guò)程中，地方政府基于共同的利益訴求尋求區(qū)域合作，加上中央政府出臺(tái)的一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府區(qū)域合作的形式和方式多樣化，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展：在東部地區(qū)形成滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)、泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展高層論壇等協(xié)調(diào)機(jī)制；在中部地區(qū)形成武漢城市群、長(zhǎng)株潭城市圈等一些城市合作的形式；針對(duì)西部地區(qū)也有各種形式的對(duì)口支援。但是在區(qū)域政府合作過(guò)程中也存在一些缺陷。此外地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)也呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)，良性競(jìng)爭(zhēng)存在的同時(shí)出現(xiàn)大量惡性競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)：對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期化目標(biāo)的熱衷和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)類型嚴(yán)重趨同，失去了區(qū)域合作的空間；處于維護(hù)地方利益，，設(shè)置行政壁壘，限制市場(chǎng)要素在區(qū)域內(nèi)流通，造成了地方市場(chǎng)割據(jù)的局面，形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，失去了地方政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)原材料和其它材料的瘋狂掠奪，成為掠奪型政府，隨之產(chǎn)生公用地悲劇的現(xiàn)象。區(qū)域政府的合作和競(jìng)爭(zhēng)陷入集體行動(dòng)的困境，加上區(qū)域治理的碎片化，不僅造成資源的過(guò)度消耗和浪費(fèi)，也損害了地方利益、區(qū)域利益和國(guó)家全局利益。

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（二）研究意義

研究地方政府間橫向關(guān)系的理論意義。近些年，府際關(guān)系的研究再次成為政治學(xué)、行政學(xué)研究的熱點(diǎn)。雖然我國(guó)在這方面的研究成果比較多，但是大多是集中在對(duì)中央與地方這種縱向府際關(guān)系的研究。對(duì)于府際關(guān)系中橫向關(guān)系的研究相對(duì)來(lái)說(shuō)較少，在已有的研究中大部分是對(duì)西方理論的介紹和案例的描述性分析，缺乏適應(yīng)和針對(duì)我國(guó)當(dāng)下地方政府間橫向關(guān)系健康發(fā)展的一般性理論。本文通過(guò)利用相關(guān)基礎(chǔ)性理論梳理區(qū)域治理中地方政府間橫向關(guān)系，并分析其困境背后的根源，希望能對(duì)地方政府間橫向關(guān)系的框架性內(nèi)容進(jìn)一步完善，提供研究地方政府間橫向關(guān)系的整體性視角，有利于豐富研究相對(duì)薄弱的地方政府間橫向關(guān)系研究。

研究地方政府間橫向關(guān)系的現(xiàn)實(shí)意義，即適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和跨域治理公共問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需要區(qū)域行政的高度聯(lián)系，就必然需要對(duì)區(qū)域府際關(guān)系中橫向關(guān)系的理解和重構(gòu)，通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域政府之間的合作和競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)區(qū)域利益發(fā)展，形成區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力。從改革初期“點(diǎn)的推動(dòng)”是以經(jīng)濟(jì)特區(qū)為形式到市場(chǎng)體制發(fā)展時(shí)期“線的推動(dòng)”是以沿海城市為主線，而到當(dāng)前“面的推動(dòng)”的發(fā)展形式就體現(xiàn)在長(zhǎng)三角、珠三角以及其他經(jīng)濟(jì)區(qū)的聯(lián)合。從這個(gè)路線可以看出橫向府際關(guān)系的發(fā)展越來(lái)越重要，尤其是區(qū)域內(nèi)橫向府際關(guān)系的發(fā)展，這對(duì)于強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)系、整合區(qū)域資源具有現(xiàn)實(shí)意義。加之環(huán)境跨域治理、基礎(chǔ)設(shè)施修建等公共事務(wù)的聚集增加，對(duì)區(qū)域政府之間的合作就提出了更高的要求。雖說(shuō)我國(guó)當(dāng)前地方政府間的橫向合作蓬勃發(fā)展，不僅在合作層次，而且在合作的范圍、內(nèi)容和形式上，都呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢(shì)，但是合作的表面化、合作事項(xiàng)的落實(shí)不到位、競(jìng)爭(zhēng)失效持續(xù)存在等問(wèn)題依然困擾著區(qū)域內(nèi)地方政府，阻礙著區(qū)域內(nèi)橫向府際關(guān)系的深化發(fā)展，使其無(wú)法形成長(zhǎng)效的區(qū)域治理體制，也不利于國(guó)家社會(huì)治理體制的建立。研究地方政府間橫向關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理有利于解決區(qū)域治理中地方政府合力處理區(qū)域公共問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域良性發(fā)展。

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二、概念界定及理論基礎(chǔ)

（一）概念界定

1．區(qū)域治理

對(duì)區(qū)域這個(gè)概念的定義是界定區(qū)域治理的前提。許多學(xué)科對(duì)其的定義有著不同的看法：政治學(xué)從權(quán)力角度把它看做國(guó)家進(jìn)行行政管理的管理單位，地理學(xué)把它看做地理單位，經(jīng)濟(jì)學(xué)把它看做經(jīng)濟(jì)上相對(duì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)單位。但是不管怎么樣，他們的各種理解都具有美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃德加·胡佛所認(rèn)為的一個(gè)基本性質(zhì)，即區(qū)域是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或指定政策等目的而作為應(yīng)用型整體加以考慮的一片地區(qū)。正是區(qū)域內(nèi)在所要求的整體性使得區(qū)域各個(gè)要素、部分等相互聯(lián)系起來(lái)，但這種聯(lián)系不是雜章無(wú)序地拼湊在一起，而是相互的規(guī)律性促使的。

對(duì)治理的理解。這個(gè)詞 Governance 是來(lái)源于古希臘語(yǔ)和拉丁語(yǔ)，具有支配、統(tǒng)治等含義，主要是運(yùn)用在國(guó)家行政管理的過(guò)程中。它具有以下幾個(gè)特征：一是主體的多元，既包括政府行政機(jī)關(guān)，也包括社會(huì)機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)，也可是這幾者的相互合作運(yùn)作；二是治理的方式趨于民主，認(rèn)為被管理對(duì)象也是組織運(yùn)行的主要角色扮演者，強(qiáng)調(diào)相互合作，提出建設(shè)性意見(jiàn)，在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)形成一個(gè)高效地表達(dá)利益偏好的參與性機(jī)制；三是分工的明確性，集中體現(xiàn)了政府有所為有所不為的特點(diǎn)，把政府不該承擔(dān)的工作內(nèi)容轉(zhuǎn)移給社會(huì)機(jī)構(gòu)或者私人機(jī)構(gòu)，而且后者更能實(shí)現(xiàn)工作的內(nèi)容，提供更好的服務(wù)和產(chǎn)品。

基于對(duì)區(qū)域和治理的理解，本文認(rèn)為區(qū)域治理是在有一定相關(guān)性的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等各種要素而形成的一定的區(qū)域范圍內(nèi)，政府行政機(jī)關(guān)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)組織和非經(jīng)濟(jì)性組織通過(guò)協(xié)商、談判、合作和競(jìng)爭(zhēng)等方式相互調(diào)適和治理本區(qū)域內(nèi)社會(huì)公共問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益的最大化的過(guò)程。因此區(qū)域治理具有以下幾個(gè)鮮明的特征：一是區(qū)域治理的主體是區(qū)域利益相關(guān)者，無(wú)論是從理論來(lái)看還是實(shí)踐來(lái)看，區(qū)域政策的推行不僅僅靠政府機(jī)構(gòu)的單方面努力，而且需要社會(huì)各界的支持和呼應(yīng)，而且在區(qū)域政策的制定過(guò)程中少不了征求利益相關(guān)者的意見(jiàn)，所以在整個(gè)區(qū)域政策過(guò)程中都存在著多個(gè)主體相互作用的情況；二是區(qū)域治理的對(duì)象是區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題，區(qū)域政策進(jìn)入議程的關(guān)鍵原因在于具有復(fù)雜性、多變性和擴(kuò)散性等特征的公共問(wèn)題出現(xiàn)，而這個(gè)公共問(wèn)題不只在一個(gè)地方政府轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)，而呈現(xiàn)出跨轄區(qū)的特點(diǎn)，誰(shuí)也無(wú)法回避或只想搭便車；三是區(qū)域治理的載體是區(qū)域體制機(jī)制，包括正式制度和非正式制度，如決策、監(jiān)督、執(zhí)行、反饋等機(jī)制構(gòu)成的體系，對(duì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)機(jī)關(guān)和組織進(jìn)行權(quán)力劃分和角色定位，明確相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，當(dāng)然還包括相關(guān)利益者的相互博弈、調(diào)適的機(jī)制，這都是區(qū)域公共事務(wù)管理的一系列制度。

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（二）理論基礎(chǔ)

1．區(qū)域公共管理理論

區(qū)域公共管理理論首先是在西方國(guó)家發(fā)展起來(lái)的，是現(xiàn)代行政管理學(xué)和區(qū)域科學(xué)在新條件和新情況下相互融合的一個(gè)區(qū)域行政理論的延伸理論。其概念內(nèi)涵是區(qū)域內(nèi)的行為主體為實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用合作等方式來(lái)解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的公共問(wèn)題，建立制度化、多層次、有效運(yùn)行的區(qū)域合作模式。它的研究視角比較多元化，如對(duì)區(qū)域有效協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域政府政策制定、區(qū)域內(nèi)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)、流域治理等。其主要目的是應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的公共問(wèn)題，聯(lián)合區(qū)域內(nèi)地方政府為社會(huì)和大眾提供必要和短缺的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)共同愿景。

我國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)其研究的代表人物是陳瑞蓮教授。她從行政學(xué)的角度對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了探索，分別從政府治理的社會(huì)背景、公共事務(wù)治理主體、公共權(quán)力的運(yùn)行向度、區(qū)域管理的價(jià)值導(dǎo)向和治理機(jī)制等方面進(jìn)行了深入的說(shuō)明。她的研究涵蓋了區(qū)域公共管理的大部分問(wèn)題，并能區(qū)別傳統(tǒng)的地方政府管理和區(qū)域公共管理之間的細(xì)枝差別，強(qiáng)調(diào)要突破行政區(qū)劃的約束和彌補(bǔ)區(qū)域公共管理的缺失，以此來(lái)解決區(qū)域的規(guī)模性公共問(wèn)題，包括外部性問(wèn)題和區(qū)域性問(wèn)題。

2．多中心自主治理理論

多中心自主治理理論是奧斯特羅姆夫婦對(duì)高山草原治理、遠(yuǎn)洋捕魚(yú)作業(yè)治理等實(shí)踐進(jìn)行分析后總結(jié)出來(lái)的理論。針對(duì)池塘資源的占用問(wèn)題，因?yàn)槌靥临Y源規(guī)模比較小，由相關(guān)資源占用者通過(guò)頻繁的溝通在產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)上對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行公共事物治理的制度設(shè)計(jì)，由此產(chǎn)生的結(jié)果是比單獨(dú)行動(dòng)所產(chǎn)生的效益還有大，可以說(shuō)是彌補(bǔ)了區(qū)域治理的缺陷。該理論認(rèn)為公共事務(wù)治理有多個(gè)權(quán)力中心和組織來(lái)提供公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)自治是基礎(chǔ)但不是公共治理的全部，認(rèn)為在互動(dòng)過(guò)程中能動(dòng)地建立治理的規(guī)則，反對(duì)政府行政權(quán)力的壟斷和無(wú)序擴(kuò)張。該理論具有高效率的原因在于它解決了制度設(shè)計(jì)過(guò)程中三個(gè)比較有難度的問(wèn)題，即可信承諾、制度供給、相互監(jiān)督,其中可信承諾是前提，制度供給是基礎(chǔ)，相互監(jiān)督是保證，三者相互制約和補(bǔ)充，順利實(shí)現(xiàn)自主治理的目的。多中心的治理體制認(rèn)為公用物品的提供者可以是公共部門，也可以是社會(huì)組織和私人部門，并主張引進(jìn)多元化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而打破原有只有一個(gè)權(quán)力中心的格局，形成了多個(gè)權(quán)力中心來(lái)承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的責(zé)任和義務(wù)。

多中心自主治理理論的核心在于自主治理和自主組織。該理論具有三個(gè)明顯的作用：多種選擇，多中心治理結(jié)構(gòu)為公民提供機(jī)會(huì)組建許多個(gè)治理當(dāng)局，即能避免公共物品的短缺，多中心治理能夠維持所有相關(guān)者的偏好，在治理內(nèi)部中減少搭便車的現(xiàn)象；實(shí)現(xiàn)公共決策的民主化，在該體制中決策的出臺(tái)不是自上而下，而是以集體和憲政層次的決策為前提，收集公民和其他組織的建議和意見(jiàn)，并實(shí)質(zhì)性地在決策中體現(xiàn)。因此多中心自主治理理論可以說(shuō)是除政府行政權(quán)威和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性調(diào)配資源外另一條治理區(qū)域公共事務(wù)的道路。

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三、 地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)狀...............13

（一） 法律規(guī)定的缺失 ...........13

（二） 地方政府間橫向關(guān)系的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作 .............15

四、 地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的困境.................18

（一） 行政區(qū)的剛性約束 ..................18

（二） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同 ................18

（三） 惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象加劇 ..............19

五、 地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展陷入困境的根源......21

（一） 抽象性角度 ...........21

1． 地方政府間橫向利益性關(guān)系的分析...............21

2． 地方政府間橫向合作性關(guān)系的分析...............23

3． 地方政府間橫向競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系的分析..........24

六、地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)的路徑選擇

（一）觀念轉(zhuǎn)變：形成正確的競(jìng)合觀

競(jìng)爭(zhēng)是合作的前提，沒(méi)有良性的競(jìng)爭(zhēng)，就不會(huì)出現(xiàn)合作的狀態(tài)；而合作是競(jìng)爭(zhēng)的歸宿，沒(méi)有最終的合作，競(jìng)爭(zhēng)只是無(wú)謂之爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)和合作是一對(duì)利益矛盾體，當(dāng)合作和競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到平衡狀態(tài)就會(huì)互惠互利，否則就兩敗俱傷。所以競(jìng)合的觀念在區(qū)域共同治理中更顯得指導(dǎo)思想的作用。奧斯特羅姆夫婦在其提出的多中心理論中認(rèn)為，人們經(jīng)常不斷地溝通，有了共同的行為準(zhǔn)則和互惠的處事模式，他們就擁有了為解決公共池塘資源使用中的困境而建立制度安排的社會(huì)資本。隨著社會(huì)的整合度越來(lái)越高，區(qū)域內(nèi)的各個(gè)要素、人文交流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系也越來(lái)越緊密，出現(xiàn)的許多公共問(wèn)題也促使區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府和社會(huì)組織認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)合作和良性競(jìng)爭(zhēng)的重要性，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化和區(qū)域整體利益的發(fā)展。

而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來(lái)，獲得大量發(fā)展經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的地方政府，為了獲取更多的政策資源或是社會(huì)資源，同區(qū)域內(nèi)的其他地方政府展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)了許多惡性競(jìng)爭(zhēng)亦或是無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)效應(yīng)，對(duì)區(qū)域整體性的發(fā)展人為地設(shè)置了大量的障礙。如果區(qū)域內(nèi)的地方政府繼續(xù)本著自己利益為主的思想，忽視經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大勢(shì)，只看到本轄區(qū)的獨(dú)立利益，繼而進(jìn)行不良競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)區(qū)域合作的漠視，這只會(huì)對(duì)本地區(qū)利益發(fā)展不利。因?yàn)橹挥屑訌?qiáng)區(qū)域內(nèi)主體之間的合作，才能促進(jìn)市場(chǎng)要素、社會(huì)要素等要素的流通，也才能解決和應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展方式帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題或是新時(shí)代產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)犯罪、水資源短缺等區(qū)域公共問(wèn)題。在區(qū)域主體轉(zhuǎn)變不合理的競(jìng)合觀念的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域內(nèi)各個(gè)主體相互平等信任的伙伴合作關(guān)系，集合力量突破由傳統(tǒng)行政區(qū)劃所帶來(lái)的不利于區(qū)域整體發(fā)展的行政體制限制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源共享，才能最終獲得“囚徒困境”博弈的雙贏。

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七、結(jié)論

將地方政府間的橫向關(guān)系和區(qū)域治理的大背景聯(lián)系起來(lái)分析，有利于發(fā)揮在區(qū)域治理中地方政府間合作和競(jìng)爭(zhēng)的應(yīng)有作用。中國(guó)的區(qū)域治理體系是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，而對(duì)區(qū)域治理產(chǎn)生影響力的地方政府間橫向關(guān)系則可以看做是一個(gè)關(guān)鍵的生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)分析地方政府間的利益關(guān)系、合作關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，能夠更好地把握區(qū)域治理中地方政府間橫向關(guān)系以及其他利益主體的關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理，為區(qū)域治理體系的建立提供理論性幫助。針對(duì)在現(xiàn)有的制度弊端下區(qū)域內(nèi)地方政府傾向于實(shí)現(xiàn)自己本轄區(qū)利益最大化的現(xiàn)實(shí)情況，本文通過(guò)引進(jìn)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，在分析區(qū)域內(nèi)地方政府利益根源的基礎(chǔ)上，利用博弈論的相關(guān)理論知識(shí)闡述了區(qū)域內(nèi)地方政府間橫向關(guān)系中的兩個(gè)基本點(diǎn)，即地方政府間的橫向合作性關(guān)系和橫向競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，指出在博弈過(guò)程中各個(gè)利益主體的決策行為和現(xiàn)實(shí)考量，同時(shí)表明通過(guò)長(zhǎng)期性持久性的重復(fù)性博弈，最終是能達(dá)到積極合作和良性競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。但是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)性的原因使得區(qū)域內(nèi)地方政府間橫向關(guān)系陷入“囚徒困境”、“公用地悲劇”、“集體行動(dòng)的困境”等境地，因此在博弈論的理論基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)只有改變不合理的競(jìng)合觀，發(fā)展多中心治理的區(qū)域協(xié)調(diào)平臺(tái)，發(fā)揮多方的力量，才能提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和物品，才能促進(jìn)區(qū)域一體化和整體性發(fā)展。

參考文獻(xiàn)（略）