一、地方政府債務危機含義及政府預算的財務控制功能

（一）基本概念界定

1.債務與政府債務

債務是指由過去交易、事項所形成的償還義務。政府債務是指政府承諾的具有償還義務的債務。中國注冊會計師協(xié)會對負債定義如下：“負債是指企業(yè)過去的交易或事項所形成的，預期會導致經(jīng)濟利益流出企業(yè)的現(xiàn)實義務�！必斦俊墩畷嫓蕜t——基本準則（征求意見稿）》定義政府負債：“負債是指政府過去的經(jīng)濟業(yè)務或者事項形成的現(xiàn)時義務，履行該義務預期會導致含有服務潛能或者經(jīng)濟利益的經(jīng)濟資源流出政府�！�

中國地方政府債務分為顯性和隱性兩種類型。地方政府的顯性債務包含了財政赤字，以及法律或合同規(guī)定的政府需要承擔償還義務的債務。而隱性債務本身也許并不存在明確的法律或合同規(guī)定必須由地方政府負責償還，但它卻是一種由隱性約定所形成的支付義務。地方政府的隱性債務可以進一步被劃分為直接隱性債務及或有隱性債務。地方政府負有擔保責任的債務、社保資金缺口、地方金融機構呆帳、地方政府可能承擔一定救助責任的債務等都屬于隱性債務范疇。

2.地方政府債務危機

地方政府債務危機是地方政府作為債務的最終承擔方，在負債到期時，因政府自身所能掌控的財政資源匱乏而無法履行超出其清償能力的支付義務。由于地方政府在投資項目的成本支出過程中存在大量不確定因素，結項后很有可能出現(xiàn)目標預期與結果的偏差，這種未來的不可控損失將可能使地方政府財政陷入困境，甚至把地區(qū)經(jīng)濟拖入危局。

目前，國際上對政府性負債風險指標的衡量標準并不統(tǒng)一，但以歐共體所采用的《馬斯特里赫特條約》國家財政風險預警標準相對著名。該標準認為國家財政狀況若要保持穩(wěn)定的運行與發(fā)展，就該避免赤字“過度”問題——負債率低于 60%、赤字率低于 3%為最佳；超過此安全警戒則被認為財政風險上升，經(jīng)濟狀況堪憂。不過國際上也有對《馬斯特里赫特條約》持反對態(tài)度的聲音，以及一些“過度”赤字國家的成功發(fā)展案例。Luigi L Pasinetti 認為該條約中諸如 60%負債率和 3%赤字率的參數(shù)標準并不科學。根據(jù)他《馬約 3%赤字率參數(shù)的神話與謬誤》中的分析可知：截至 1996 年底，意大利負債率 124.4%（赤字率-6.7%），，比利時負債率 129.9％（赤字率-3.2%），而這兩個國家的財政狀況在當時恰恰都是處于可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)的。羅云毅認為《馬斯特里赫特條約》在國際上沒有真正達成共識，它不是最權威的國際安全線。在他的分析中，有些國家負債率和赤字率均超過了該標準，但其經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性并未受到過多的負面影響。

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（二）政府預算的財務控制功能及其控制途徑

預算管理也是一種權力履行。Aaron Wildavsky 認為：“預算——即企圖通過政治過程配置稀缺財政資源，以實現(xiàn)理解各異的美好生活——是政治過程的中心�！鳖A算通過權責分配規(guī)范著政府的運行過程，控制著政府的財政收支活動。預算權力作為一種公共權力，其實施過程可以視作是一種被具體化了的利益鏈條。預算的編報、審批、執(zhí)行、調整，以及監(jiān)督等一系列過程既是權力的履行過程，也是權力的相互制衡過程，政府預算的牽涉范圍涵蓋了上至中央、下至地方政府的眾多部門與領域。預算的屬性決定了預算過程充滿了公共政策方面的權力斗爭。

首先，政府預算控制著政府的資金數(shù)量與支出規(guī)模。政府活動需要資金支持，而該項要素則是由預算加以規(guī)定的。只有將政府的一切收支項目及其數(shù)量納入預算管理，預算方能反映出真實的政府財政收支狀況。同時，預算報告必須對政府財政活動及資金用度進行詳細說明，并以公開的書面形式提交立法機關和財政機關審核，超出編制部分或未按規(guī)定使用的開支將遭致懲罰。因此，使用部門必須對自己的資金額度及支出形式加以計劃和管理，根據(jù)財力多寡量入為出。

其次，政府預算控制著政府經(jīng)濟行為的活動范圍。制定政府預算必須遵循一整套財務管理程序與規(guī)則，這也是對政府活動內(nèi)容和資金使用效率進行審核的形式。政府活動的時間、規(guī)模、范圍等都由預算約束管控。只有在預算草案審核通過并由權力機關批準之后，政府才能依照標準領取活動資金，開展具體工作。預算不僅可以制約政府機關的行政行為，提高其目標預測與計劃能力；也可以防止官員因其個人目的，隨意擴張部門規(guī)模，增減項目用款等舞弊行為的發(fā)生。

最后，政府預算必須遵循法定程序，接受權力機關的監(jiān)督和審批。預算將政府財政活動披露于國家權力機關及社會公眾的監(jiān)督之下，不正確執(zhí)行或違規(guī)執(zhí)行預算的行為需要承擔相應的法律與行政責任。政府預算制度嚴格控制著資金流動、成本支出、項目收支進度等一系列財務活動，每一項規(guī)定都會在預算與決算報告中進行闡述說明，并隨時接受來自社會各界的監(jiān)督。

現(xiàn)代政府利用預算制度的財務控制功能考核著各級政府的財政收支效率，推動行政人員關注其行為是否背離預定目標。預算不只是立法機關制定的法律文件和實施合規(guī)性控制的工具，還是實現(xiàn)對公共資源管理的效率和有效管理目標的重要工具。中國以預算權力來治理地方政府舉債亂象，將有利于降低當前地方政府債務風險，推動社會資源的集約化利用。

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二、中國地方政府債務危機及預算約束現(xiàn)狀

（一）中國地方政府債務危機現(xiàn)狀

中國審計署分別于 2011 年和 2013 年對政府性債務情況進行了較為全面的梳理，并公布了全國政府性債務審計結果。審計內(nèi)容主要針對政府負有償還責任的債務，同時也覆蓋了政府負有擔保責任的或有負債，以及政府可能承擔救助責任的潛在負債。

根據(jù)審計署公布的兩次審計數(shù)據(jù)，現(xiàn)將截至 2010 年 12 月末與 2013 年 6 月末的中國政府性債務規(guī)模及其同比增減變化情況列示如下：

由表 1 可以看出，中國地方政府性債務的三個類別均呈現(xiàn)增長態(tài)勢，尤其是政府負有償還責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的或有負債上升比例較大。此外，根據(jù)兩次審計報告可知地方政府性債務資金的投放結構存在不合理現(xiàn)象，舉債所得主要流向基礎性及公益性項目。2013 年審計署第 32 號公告顯示在政府已經(jīng)支出的負有償還責任的債務中，涉及公益性、基礎性項目的占比就超過八成，累計高達87,806.13 億元，而此類投資通常都具有成本高收效慢的特點。

近幾年中國政府性債務增速迅猛。魏加寧認為中國地方政府債務風險問題已變成威脅國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的首要殺手。目前，隱性債務堆積、非理性投資等問題已經(jīng)成為地方財政安全的風險因素，不可輕視。筆者認為中國最大的地方政府財政威脅是債務總額的未知性。在地方政府資金籌措方式缺乏制度性規(guī)范且資金監(jiān)管不到位的情況下，一旦地方財政集中陷入巨債難償?shù)木骄�，將有可能觸發(fā)一系列相關風險。

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（二）中國預算管理體制中的財務約束機制與成效

1.中國預算管理體制的歷史變遷 計劃經(jīng)濟時期，中國的財政收入和支出是由政府依靠“計劃”去裁量和控制的，資源的管理和分配被計劃體制所制約，預算程序較為簡單，監(jiān)督約束的力度微乎其微。政府預算對于整個國家的實際意義可謂微小，這也造成了中國的經(jīng)濟運行成本缺乏有效控制和約束。

改革開放以后，以公有制為主體的多種經(jīng)濟形勢并存格局形成。市場經(jīng)濟下，生產(chǎn)者或管理者的責任意識被喚醒，理性的項目規(guī)劃和成本計算有了現(xiàn)實基礎。責任機制、約束機制及監(jiān)督機制逐漸具有了實質性意義，這也為實現(xiàn)真正的現(xiàn)代預算體制奠定了基礎。

1980 年起中國實行財政包干體制，給予地方政府參與經(jīng)濟建設，管理財政收支的一定權限，意在緩解計劃經(jīng)濟體制所造成的統(tǒng)收統(tǒng)支的過度僵硬模式，也為刺激地方多收多留的財政增收積極性。財政包干體制使地方政府的預算主動權越來越大。但是這種體制缺乏橫向公平性，公開性較差；縱向上也不利于中央政府對地方收支行為的有效管控和監(jiān)督。財政包干固化了地方財政上繳中央的額度，國家財力分散的結果造成了中央政府宏觀調控能力的下降，導致地區(qū)差距拉大和產(chǎn)業(yè)結構不合理。

1994 年，中國實施分稅制改革，打破了包干制政府間財稅分配格局。分稅制根據(jù)中央與地方的職能劃分財政收支范圍；各級政府擁有獨立的預算權，分別編制，自求平衡。分稅制財政體制統(tǒng)一了地區(qū)間不規(guī)范的財政框架，建立了相同的標準，對推動中國預算體制進步作出了貢獻。但由于稅種劃分的權力掌握在中央政府手里，大額稅收實際上進入了中央財政口袋，也造成了中央與地方在財權事權上的分配不均。

分稅制改革之后，中國預算體制發(fā)生了重大變化。上世紀九十年代，中國進行了一系列預算體制改革。例如，1991 年發(fā)布的《國家預算管理條例》和 1995 年開始實施的《中華人民共和國預算法》都是為適應市場經(jīng)濟需要而實行的；國務院于 1996 年7 月發(fā)布《關于加強預算外資金管理的決定》，提出“收支兩條線”基本管理模式；2000 年中國開始實行部門預算改革；2001 年正式啟動集中收付國庫管理制度改革；2001 年國務院要求各地區(qū)、各部門深化收支兩條線改革；2005 年實施政府收支分類改革。目前，中國已初步建立起與市場經(jīng)濟相適應的政府預算制度的框架，財政資金使用效益明顯提高。

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三、中國政府預算控制失效造成逆向軟預算約束頻發(fā)的原因 .................... 23

（一）預算透明度低，缺乏有效的信息公開 ............................... 23

（二）預算流程不合理，預算編制缺乏現(xiàn)實可行性，數(shù)據(jù)審議粗放 ........... 24

（三）收付實現(xiàn)制難以反映真實的政府財務狀況 ........................... 24

（四）缺乏自下而上的制度化的預算監(jiān)督約束機制 ......................... 25

（五）地方政府事權多，財權預算不足，逼迫地方政府突破預算 ............. 26

四、強化中國地方政府預算財務約束功能的對策 .............................. 27

（一）完善預算相關法律，提高預算的財務約束力 ......................... 27

（二）引入權責發(fā)生制，提高預算數(shù)據(jù)編制質量 ........................... 28

（三）完善預算公開制度，提高預算透明度 ............................... 28

（四）建立責任追究制度，規(guī)范地方政府財務行為 ......................... 29 

（五）發(fā)揮人大監(jiān)督功能，完善政府預算的監(jiān)督機制 ....................... 29

（六）合理劃分政府財權與事權，防止上級攤派事權，上收財權 ............. 30

四、強化中國地方政府預算財務約束功能的對策

中國地方政府債務危機解決的根本途徑在于加強預算的財務約束與監(jiān)督功能。逆向軟預算約束行為無疑為地方政府攫取巨額預算外資金提供了便利，它不但削弱了預算的財務約束力度，也干擾了公共服務的公平性。一旦法律的制約在實際操作中被軟化，預算對政府活動的財務控制能力勢必會被打折。那么個別地方政府出現(xiàn)藐視預算規(guī)則、權力濫用、經(jīng)濟腐敗等侵害公眾利益的行政活動將不可避免。而由地方政府的不當行為所累積的巨額欠賬也有可能引發(fā)社會公眾不滿情緒，進而產(chǎn)生對政府的信任危機。當前，中國迫切需要完善預算控制制度，將預算的軟約束變成預算的硬約束。

（一）完善預算相關法律，提高預算的財務約束力

控制地方政府債務需要依托預算法律制度。目前，由法律制度不健全所引起的諸如外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)管薄弱問題、預算權威打折問題、預算收支人為干涉問題層出不窮。中國預算制度的完善不僅要求各領域監(jiān)管到位，更要求嚴謹?shù)姆杉s束制度�！额A算法》是國家法律體系的重要組成部分，也是財政領域的基本法。預算相關法律科學化、民主化進程直接關系到國家預算管理體制的發(fā)達程度。中國需要以法為界，利用法律強化預算對地方政府行政行為的約束功能。

中國需要通過立法明確支出項目類別，加強數(shù)據(jù)細致化程度。從以往預算公開情況看，中國預算數(shù)據(jù)的細化度還有待進一步提升。很多預算數(shù)據(jù)的編制依舊停留在大類別及大方向上，沒有進一步明細分級，這樣的數(shù)據(jù)即便是交給具備財務知識的業(yè)務人員進行審議也不能夠清晰理解數(shù)據(jù)具體來源以及去向，而外部審計介入或者社會公眾監(jiān)督的弱化也成為了必然�！额A算法》應當將這些難以理解或者看不明白的經(jīng)濟數(shù)據(jù)化粗放為細致，尤其是在資金用途的闡述說明方面。例如，以“2014 年中央本級支出預算表”和“2014 年中央本級支出預算說明”中的科學技術支出為例。預算表分別羅列了科技支出預算總額和大類別項目支出明細；但預算說明卻并未對預算表中所涉內(nèi)容進行逐一詳解，對數(shù)據(jù)的進一步剖析就更加無從談起了�！额A算法》應當詳細四本預算的收支范圍，通過對預算支出細膩、準確的劃分，提高預算執(zhí)行效率，達到強化資金管理的目的。中國預算法制化需要進一步明確各類收支項目的界定與分類歸屬，強化人大對預算的審查與監(jiān)督職能，提高《預算法》實施效力，保障預算的財務約束力度。

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結語

預算制度是約束政府行政行為的手段，也是社會資源的分配形式。中國逆向軟預算約束造成的地方政府債務膨脹，不但威脅著國家公共財政的可持續(xù)性，也威脅著市場經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定�；獾胤秸畟鶆诊L險需要強化政府預算約束，重構中國預算權力。

硬化政府預算約束實際上是對中國財政運作體制的改進，也是對政府財政活動的有效監(jiān)督和管理�？茖W、時宜的預算制度架構可以從根源上提高資源使用效率，控制地方政府非理性舉債行為的發(fā)生。中國需要根據(jù)民主原則推動國家財政體制的透明化與公開化進程，建設法治化責任政府，實現(xiàn)國家宏觀調控能力和社會治理能力的提高。

參考文獻（略）