第一章緒論

1.1選題背景及意義

1.1.1研究背景

在管理學(xué)界,應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)政府行為進(jìn)行的研究不在少數(shù)。例如,20世紀(jì)80年代以來(lái),西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)允及l(fā)動(dòng)大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng),于是出現(xiàn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究政府行為的典型理論——“公共選擇理論”。詹姆斯麥吉爾布坎南、丹尼斯穆勒作為公共選擇理論的典型代表人物,提出用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析政府行為,經(jīng)濟(jì)學(xué)理論被應(yīng)用于政治領(lǐng)域的研究中。本文從中得到研究啟示,試圖應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論,研究我國(guó)古代政治制度。

制度變遷理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的組成部分,主要用于解釋制度在經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展中的作用。這一理論給出了一個(gè)用于分析制度的理論框架,解釋現(xiàn)實(shí)制度的演進(jìn)變遷,對(duì)于研究中國(guó)制度改革具有重要的借鑒意義。本文在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為政府行政管理提供科學(xué)解釋的背景下,以制度變遷理論為理論基礎(chǔ),通過(guò)對(duì)養(yǎng)廉銀制度的演化歷程進(jìn)行分析,從中發(fā)現(xiàn)歷史制度中的借鑒價(jià)值。雖然在研究中應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)現(xiàn)實(shí)中的制度變遷進(jìn)行分析,但最終研究落腳點(diǎn)是政府行政管理的制度創(chuàng)設(shè)范圍。

本文以清代養(yǎng)廉銀制度為研究對(duì)象�！耙允窞殍b可以知興替”,養(yǎng)廉銀制度從開(kāi)始實(shí)行到滅亡,持續(xù)了將近200年。該制度的運(yùn)行及其變遷經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程,作為本文的研究對(duì)象,養(yǎng)廉銀制度的發(fā)展歷程可以為本文的分析提供樣本。因此,本文選取雍正時(shí)期設(shè)立,到晚清宣統(tǒng)時(shí)期以失敗告終的養(yǎng)廉銀制度作為研究對(duì)象,試圖通過(guò)對(duì)養(yǎng)廉銀制度歷程的梳理,研究該制度的變遷過(guò)程及異化原因,在一定程度上為當(dāng)代制度的良性發(fā)展提供借鑒。

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1.2研究思路及方法

(1)研究思路

養(yǎng)廉銀制度是統(tǒng)治者為了從制度上解決腐敗問(wèn)題而采取的行政管理手段,是政府通過(guò)行使行政管理權(quán),在穩(wěn)定政權(quán)方面所做的努力和嘗試。但是養(yǎng)廉銀制度在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中卻沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),隨著實(shí)施的深入而異化。很顯然,制度異化也是現(xiàn)代制度不可避免的,所以,對(duì)于制度異化的研究就顯得極其必要。本文主要從這一思路出發(fā)展開(kāi)研究。

本文的主要研究思路如下:第一,通過(guò)概述養(yǎng)廉銀制度的歷史緣起、制度內(nèi)容、運(yùn)作過(guò)程、發(fā)放對(duì)象及制度沿革等內(nèi)容,得出養(yǎng)廉銀制度取得的功效和存在的不足。第二,在上述分析的基礎(chǔ)上,首先,對(duì)該制度產(chǎn)生的相關(guān)制度環(huán)境進(jìn)行闡述,分析養(yǎng)廉銀制度出臺(tái)前的制度環(huán)境。其次,分析封建皇權(quán)對(duì)該制度產(chǎn)生的推動(dòng)性作用,并應(yīng)用奧爾森集體行動(dòng)的理論對(duì)養(yǎng)廉銀制度中傳統(tǒng)官僚組織的作用加以分析。進(jìn)而得出養(yǎng)廉銀制度路徑依賴的軌跡,分析該制度路徑依賴及異化的深層原因。第三,得出該制度在演變發(fā)展過(guò)程中對(duì)現(xiàn)代制度良性發(fā)展的啟示。從理論的角度為現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)行提出可行性建議和意見(jiàn),著重在制度設(shè)計(jì)、制度改革、制度效能等方面提供一些思考路徑。

(2)研究方法

本文主要應(yīng)用解釋性研究方法�！敖忉屝匝芯吭噲D構(gòu)建能夠解釋和預(yù)測(cè)自然與社會(huì)事件的理論”,解答“為什么”和“怎么樣”的問(wèn)題。解釋性研究主要探討現(xiàn)象發(fā)生的原因和過(guò)程,通過(guò)對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的研究說(shuō)明其發(fā)生的原因,并且預(yù)測(cè)事物的發(fā)展后果,探討社會(huì)現(xiàn)象之間的因果聯(lián)系。這種研究方法是以一定的命題或假設(shè)為前提,在研究之前需要建立理論框架,并且提出研究假設(shè),運(yùn)用演繹方法探討事物之間的相關(guān)關(guān)系或因果關(guān)系,將假設(shè)聯(lián)系起來(lái),然后構(gòu)成研究模型。解釋性研究的模型構(gòu)建一般有三種方法:即列出現(xiàn)象的原因或結(jié)果、分析兩變量間的關(guān)系、深入分析變量間的作用和機(jī)制。它的主要目標(biāo)是回答“為什么”的問(wèn)題。

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第二章清代養(yǎng)廉銀制度概述

2.1養(yǎng)廉銀制度緣起及內(nèi)容

2.1.1制度緣起

“養(yǎng)廉”一詞早見(jiàn)于史料,明朝正統(tǒng)四年就有為遏制鎮(zhèn)守官員任意占田,頒給“養(yǎng)廉地”之明令,以求‘‘養(yǎng)廉”之效。出身貧寒的朱元瓊認(rèn)為“凡官皆貪”,在官員的俸祿上極力壓制,導(dǎo)致了后來(lái)明朝官俸之低,令人驚嘆。洪武時(shí),文武官俸米紗兼支;永樂(lè)時(shí),“官高者支米十之四、五,官卑者支米十之六、八;惟九品、雜職、吏、典、知印、總小旗、軍,并全支米。其折鈔者,每米一石給鈔十貫�！雹艑�(duì)于官員來(lái)說(shuō),祿米只夠維持最基本的日常生活,《明史食貨志》中曾有這樣的描述,“是時(shí)鈔法不行,一貫僅直錢(qián)二三文,米一石折鈔十貫,僅直二三十錢(qián),而布僅直二三百錢(qián),布一匹折米二十石,則米一石僅直十四五錢(qián)。自古官俸之薄,未有若此者。”官俸之薄成為導(dǎo)致明朝后期陋規(guī)盛行的直接因素。

明朝官員俸祿極低,且地方政府缺乏經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算制度,官員的工資要用于地方政府的財(cái)政開(kāi)支。因此,地方政府雇傭幕友、長(zhǎng)隨的工資,衙門(mén)辦公文具經(jīng)費(fèi),上級(jí)衙門(mén)的攤捐費(fèi)用,接待迎來(lái)送往官員的花費(fèi),各種節(jié)令給上司的禮敬費(fèi)用,還有征收繳納國(guó)家稅賦時(shí)所需要的費(fèi)用等等,都變成了官員的私人負(fù)擔(dān),朝廷不為此撥付專門(mén)的經(jīng)費(fèi)。在官場(chǎng)中,州縣官員的工資要滿足這些龐雜的開(kāi)銷十分困難。

面對(duì)這種境況,州縣官員也有自己的取盈之計(jì)�！懊髻河缺�,官吏取盈之道,自必于賦額加以浮收,公然認(rèn)為官吏俸薄,此為應(yīng)得之調(diào)劑”。

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2.2養(yǎng)廉銀制度沿革

養(yǎng)廉銀制度從出臺(tái)、完善、破產(chǎn)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。這一制度在雍正朝時(shí)期形成定制,到乾隆朝時(shí)期不斷規(guī)范完善,至晚清中后期性質(zhì)發(fā)生變化。到了清末,伴隨時(shí)代的推移而全面失敗。

2.2.1雍正時(shí)期外官養(yǎng)廉形成定制

雍正即位,國(guó)庫(kù)空虛、官吏貪污、錢(qián)糧短缺。他說(shuō):‘‘歷年戶部庫(kù)銀虧空數(shù)百萬(wàn)兩,朕在藩邸,知之甚悉。中央財(cái)政狀況不濟(jì),地方也是如此“藩庫(kù)錢(qián)糧虧空,近來(lái)或多至數(shù)十萬(wàn)”。為了填補(bǔ)虧空,山西巡撫諾跟上奏,將山西省一年所得耗羨提存司庫(kù),一部分留補(bǔ)虧空,一部分酌留各官養(yǎng)廉。雍正帝也認(rèn)為“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司,何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣”，，于是應(yīng)允這一提議。雍正二年山西耗羨歸公是養(yǎng)廉銀制度開(kāi)始其制度使命的標(biāo)志。

隨著養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施,開(kāi)始出現(xiàn)其他措施對(duì)這一制度加以完善。雍正十三年,張廷枚將耗羨歸公實(shí)施情況總結(jié)如下:“前任各官視此項(xiàng)銀兩竟同無(wú)足輕重之物,以至那補(bǔ)、借支、透動(dòng)、加給、欠解各款有八萬(wàn)七千九百余兩,是以俸部行取公費(fèi)養(yǎng)廉按年分晰造冊(cè)至今不能送查�！别B(yǎng)廉銀發(fā)放過(guò)程中存在隨時(shí)借支、督查不力、官員認(rèn)識(shí)不清等問(wèn)題。針對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題,雍正帝下令采取相應(yīng)措施,根據(jù)張廷枚的奏折提出解決方案,即“著戶部先行查明:各省公費(fèi)養(yǎng)廉銀兩,其有按年造冊(cè)咨送、查核無(wú)差者,無(wú)庸清查外;其并未造冊(cè)咨送,及雖有冊(cè)籍而籠統(tǒng)開(kāi)造者,即勒定期限,令造冊(cè)送部核查。清查之法,應(yīng)自該省議定公費(fèi)、養(yǎng)廉之年起至前任卸事之日止,將額征、公費(fèi)、完欠、雜支、余剩未給各數(shù)按年歸款。”雍正帝下令采取的這些措施有利于養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施。

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第三章從制度變遷視角的養(yǎng)廉銀制度探究...........24

3.1相關(guān)制度環(huán)境..........24

3.1.1行政方面...........24

3.1.2法律方面...........25

3.1.3軍事、經(jīng)濟(jì)、民事方面...........25

第四章養(yǎng)廉銀制度變遷的啟示...........37

4.1正視傳統(tǒng)力量對(duì)制度的“矯正”..........37

4.2制度改革應(yīng)該與組織文化配套...........38

4.3制度需要適時(shí)改革............38

4.4制度的實(shí)施需要合理的制度執(zhí)行工具............39

第四章養(yǎng)廉銀制度變遷的啟示

養(yǎng)廉銀制度自雍正時(shí)期設(shè)立,隨著晚清滅亡走向終結(jié),共二百多年的制度歷程。制度是一把雙刃劍,由于制度的路徑依賴,一項(xiàng)制度可以向好的方面發(fā)展,沿著既定的路徑,制度變遷可能進(jìn)入良性的循環(huán)軌道,從而迅速優(yōu)化;也可能會(huì)在某些因素的影響下,沿著不良的路徑下滑,一項(xiàng)制度進(jìn)入不良路徑,就很難擺脫這種狀態(tài),制度一旦運(yùn)行,就會(huì)形成慣性,很難叫停。養(yǎng)廉銀制度的異化便充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。

4.1正視傳統(tǒng)力量對(duì)制度的“矯正”

本文中所說(shuō)的影響制度變遷的傳統(tǒng)力量是指由參與制度的相關(guān)利益主體所形成的組織。這些傳統(tǒng)力量往往會(huì)對(duì)正式制度的運(yùn)行產(chǎn)生影響,甚至?xí)䦟?duì)正式制度進(jìn)行符合自身利益最大化的矯正,而這種傳統(tǒng)力量對(duì)正式制度的矯正則成為制度異化的根源。如前文所述,養(yǎng)廉銀制度在實(shí)施過(guò)程中,遭到傳統(tǒng)官僚利益主體對(duì)制度進(jìn)行符合自身利益最大化的修正。例如,養(yǎng)廉銀制度實(shí)施后,官員們的俸祿大幅增加,但是陋規(guī)卻并沒(méi)有徹底革除,官員貪戀陋規(guī),導(dǎo)致有些官員既領(lǐng)取養(yǎng)廉銀,又收授陋規(guī)的現(xiàn)象出現(xiàn)。官僚們對(duì)養(yǎng)廉銀制度進(jìn)行符合自身利益最大化修正的行為,在一定程度上破壞了養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施,在有意無(wú)意間對(duì)制度的內(nèi)涵進(jìn)行了矯正。制度內(nèi)涵的改變也就是制度異化的警報(bào),清朝晚期,陋規(guī)死灰復(fù)燃,養(yǎng)廉銀制度無(wú)以為繼便可說(shuō)明這點(diǎn)。

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結(jié)論

本文從制度變遷理論的視角出發(fā),對(duì)養(yǎng)廉銀制度進(jìn)行研究。通過(guò)對(duì)該制度的環(huán)境背景分析,推動(dòng)力及阻礙制度實(shí)行因素的探究,試圖還原養(yǎng)廉銀制度實(shí)施過(guò)程中陋規(guī)造成的路徑依賴和養(yǎng)廉銀制度衰微的軌跡,分析養(yǎng)廉銀制度異化的深層原因,思考該制度失敗對(duì)現(xiàn)代制度良性發(fā)展路徑的啟示。養(yǎng)廉銀制度雖然最終以失敗告終,但其完整的制度歷程對(duì)現(xiàn)代制度具有借鑒作用。

從雍正朝時(shí)期外官養(yǎng)廉成為定制,到乾隆朝時(shí)期的完善和規(guī)范,再到清朝中晚期的瓦解和破壞,養(yǎng)廉銀制度的歷程坎河曲折。在養(yǎng)廉銀制度的出臺(tái)發(fā)展時(shí)期,政府(皇帝)的強(qiáng)制性推動(dòng)對(duì)養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施起到了至關(guān)重要的作用。隨著該制度的實(shí)行,在非正式規(guī)則的影響下,傳統(tǒng)官僚集團(tuán)為了維持傳統(tǒng)慣性形成的非正式規(guī)則,在該制度的實(shí)施過(guò)程中對(duì)養(yǎng)廉銀制度加以矯正,使該制度逐漸失去制度效力。為了進(jìn)一步完善規(guī)范,先后出現(xiàn)了核銷造冊(cè)、定期稽查等輔助性制度加以修正,但收效甚微。晚清時(shí)期,養(yǎng)廉銀制度逐漸形同虛設(shè),捐廉助賑、以廉充飽、用廉債等破壞行為對(duì)養(yǎng)廉銀制度造成巨大沖擊,最后隨著清王朝的滅亡,該制度以全面失敗告終,結(jié)束制度使命。

從養(yǎng)廉銀制度史可以看出,制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)施之間存在巨大的差異,制度環(huán)境體系對(duì)制度實(shí)施影響深遠(yuǎn),利益集團(tuán)和非正式規(guī)則的存在有時(shí)可以主導(dǎo)制度變遷的路徑,現(xiàn)實(shí)中的大部分失敗制度的軌跡與養(yǎng)廉銀制度的發(fā)展路徑極為相似,由于制度的不良路徑依賴造成的制度低效,甚至停滯,最終異化,與制度設(shè)立的初衷相悼。因此,正視傳統(tǒng)力量對(duì)制度的矯正,使正式制度與組織文化配套,對(duì)制度進(jìn)行適時(shí)改革,并且一項(xiàng)制度應(yīng)該有合理的執(zhí)行工具和強(qiáng)有力的執(zhí)行加以支撐,才能為制度的良性運(yùn)行創(chuàng)造更好的條件。

參考文獻(xiàn)（略）