論文摘要 在我國假定不予審查的立法模式下，現(xiàn)行《行政訴訟法》采用概括式和肯定、否定列舉式的方式界定行政訴訟的受案范圍，行政行為的司法審查有頗多限制，這極大限縮了我國行政訴訟的受案范圍，也使行政訴訟受案范圍的邊界不甚明確。在《行政訴訟法》的首次大修中，受案范圍的修改正是其中最重要的部分。本文通過對新舊兩部《行政訴訟法》中關于受案范圍的法律條文進行分析，厘定行政訴訟受案范圍的邊界，并結(jié)合理論分析和行政訴訟的司法實踐，闡釋兩部法律的不足之處和新法相較于舊法的不同之處。

　　論文關鍵詞 行政訴訟 受案范圍 訴訟類型

　　一、行政訴訟受案范圍概述

　　行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政案件的范圍，“受案范圍”的規(guī)定對行政訴訟中的三方人員均具有重要意義。第一，受案范圍決定行政相對人訴權(quán)和合法權(quán)益能夠受到司法補救的范圍的大小；第二，受案范圍意味著行政機關受司法監(jiān)督的廣度，即受案范圍決定著行政機關的哪些行政行為要接受法院的合法性審查；第三，行政訴訟受案范圍決定法院審判權(quán)的范圍，便于法院及時、正確地受案，防止和減少因職責范圍不清而推諉受案的現(xiàn)象。
　　行政訴訟在民間被稱為“民告官”，這一訴訟形式是將“權(quán)力裝進制度的籠子里”的重要實踐，其中的“制度”在這里具體體現(xiàn)為《行政訴訟法》。然而自《行政訴訟法》實施以來，“民告官”之路走得并不順暢，在受案范圍、程序、管轄等諸多方面頗存爭議，在司法實踐中體現(xiàn)為立案數(shù)量少，原告勝訴率低。行政訴訟“立案難”在《行政訴訟法》上主要表現(xiàn)為受案范圍窄，受案范圍邊界不明確，面對現(xiàn)實中的復雜案件，法律的規(guī)定束縛了法院和法官的手腳，當事人面對法院的不受理只能選擇“信訪”。2014年11月1日，《行政訴訟法》迎來制定25年后的首次大修，此次修改的最大亮點就是擴大了行政訴訟的受案范圍。

　　二、新舊《行政訴訟法》受案范圍的比較

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍
　　現(xiàn)行《行政訴訟法》采用概括式和肯定、否定列舉式的方式對行政案件的受案范圍做出了規(guī)定。
　　1.只有“具體行政行為”為“可訴行政行為”。現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條用概括的方式將可訴行政行為限定為具體行政行為，也即行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，完全被劃為行政訴訟的“禁區(qū)”，使得大量由抽象行政行為引發(fā)的糾紛不能順利進入司法程序。
　　2.權(quán)利保護范圍過窄。現(xiàn)行《行政訴訟法》第11條第一款只明確列舉保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)這三項合法權(quán)益；雖然，第11條第二款做出了兜底性的規(guī)定，將“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的行政案件”納入受案范圍，使得除上述三種權(quán)利以外的其他合法權(quán)益也有得到司法救濟的可能，但這有賴于更加健全的法律法規(guī)體系，因此就目前來講，《行政訴訟法》對公民權(quán)利的保護仍有很大局限性。
　　3.可訴行政行為類型少，劃分標準不一�，F(xiàn)行《行政訴訟法》列舉了行政處罰、行政強制措施、行政許可這三種典型的行政行為；不履行法定職責、未依法發(fā)放撫恤金、違法要求履行義務這三種非類型化的行政行為，還有侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政行為以及法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的行政行為。經(jīng)上述分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的可訴行政行為類型劃分標準有三種：一是具體行政行為的標準，二是權(quán)利類型的標準，三是依據(jù)其他法律法規(guī)的具體規(guī)定。這種不合理的方式致使可訴行政行為劃分標準不一，具體類型之間互相重疊，導致行政訴訟受案范圍邊界模糊。
　　（二）修改后《行政訴訟法》的受案范圍
　　1.“具體行政行為”改為“行政行為”。修改后的《行政訴訟法》將條文中的“具體行政行為”一律修改為“行政行為”，為擴大行政訴訟受案范圍去除了法律原則上的障礙；同時也為今后具體法律法規(guī)擴大行政訴訟受案范圍提供了依據(jù)。從司法實踐上講，將原來模糊的抽象行政行為與具體行政行為的判斷，轉(zhuǎn)化為更加明確的規(guī)范性文件和除規(guī)范性文件以外的其他行政行為的區(qū)分，更加有利于司法實踐的界定。
　　2.可訴訟行政行為類型增加。修改后的《行政訴訟法》將原來列舉的“八加一種”擴展為“十二加一種”，并對有關法條的文字表述進行了修改和細化。具體而言，增加了以下幾種行政行為：行政機關做出關于自然資源所有權(quán)或使用權(quán)決定的行為，行政征收和征用行為，行政機關濫用行政權(quán)力排除或限制競爭的行為，行政機關不依法履行、未按照約定履行或違法變更、解除有關協(xié)議的行為。在原有法條基礎上，豐富了“違法要求履行其他義務”的內(nèi)涵，在未依法支付撫恤金之外又增加了最低生活保障待遇和社會待遇。
　　3.權(quán)利保護范圍擴大。在權(quán)利保護上：對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的保護加以確認和強調(diào)；超越了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的限制，將權(quán)利保護范圍擴展到公民、法人和其他組織的各項合法權(quán)益，這意味著今后行政相對人受教育權(quán)、勞動權(quán)、政治權(quán)利等受到行政機關侵犯亦可尋求司法保護。
　　4.部分抽象行政行為納入附帶性審查。修改后的《行政訴訟法》第14條將規(guī)章以下的規(guī)范性文件，即俗稱的紅頭文件，納入附帶性審查。對于此方面的解讀，將在下文予以具體闡釋。

　　三、新法的缺憾及改進建議

　　此次《行政訴訟法》的修改找準了司法實踐中的根本問題，在受案范圍方面做出了頗多有益的探索，但同時，本次修改主要將司法解釋和實踐經(jīng)驗上升為法條，修改態(tài)度略顯保守，仍有一些可以拓展的內(nèi)容并未在此次修改中得到反映。具體而言，體現(xiàn)為以下幾點：
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　　1.不予審查的假定原則留下大量權(quán)利救濟空白，列舉方式并不合理。我國實行不予審查的假定原則，即除非有明確的法律規(guī)定，否則法院對行政行為不享有審查權(quán)。在這種原則的指導下，我國法律采取肯定列舉的方式將法院可以受理的行政行為加以明確，然而行政行為的表現(xiàn)形態(tài)復雜多樣，并非一一列舉所能窮盡，必然會留下大片權(quán)利救濟的空白。此外，由于新法并未改變之前可訴行政行為劃分標準的問題，所以受案范圍邊界模糊，類型之間互相重疊的現(xiàn)象依然存在。
　　2.建議實行可以審查的假定原則，采用概括和否定列舉的方式確定受案范圍。從比較法的角度而言，世界主要國家的立法在確定行政訴訟的司法審查范圍時多實行可以審查的假定原則。具體而言，我國在《行政訴訟法》立法模式上可以改為概括和否定列舉二者并存的方式確定受案范圍。顯然，可以審查的假定原則擴大了受案范圍，更有利于保護相對人的合法權(quán)益。
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　　1.修改后的《行政訴訟法》并未真正擴大抽象行政行為的司法審查范圍。表面看，修改后的《行政訴訟法》將規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入附帶性審查擴大了行政訴訟的受案范圍，但實質(zhì)上并未產(chǎn)生真正意義的擴大效果。現(xiàn)行《行政訴訟法》第52、53條規(guī)定，人民法院審理行政案件，“以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)”，“參照規(guī)章”。《若干問題解釋》第62條規(guī)定，可在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。根據(jù)上述法律依據(jù)，法院在作出是否參照某條規(guī)章或規(guī)章以下規(guī)范性文件前，需先作出是否與法律相抵觸的審查。也就是說，現(xiàn)行《行政訴訟法》允許法院對規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行附帶審查；而修改后的《行政訴訟法》卻將規(guī)章排除在附帶審查之外，實質(zhì)上對行政訴訟的受案范圍產(chǎn)生了限縮作用。
　　2.建議應當至少將規(guī)章納入抽象行政行為的附帶審查，同時有條件的允許行政相對人對抽象行政行為“直接訴”和法院“直接審”。首先，被訴行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍，關鍵在于該抽象行政行為是否侵犯行政相對人的合法權(quán)益，而不在于區(qū)分是規(guī)章還是其他規(guī)范性文件。其次，修改后的《行政訴訟法》將規(guī)章排除出附帶審查的范圍，但同時又規(guī)定法院“參照”規(guī)章，如若不對規(guī)章的合法性進行審查，如何決定是否“參照”？ “參照”規(guī)章又與“依據(jù)”法規(guī)有何區(qū)別？最后，有條件地，一定限度地允許行政相對人“直接訴”和法院“直接審”，才算真正將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。
　�。ㄈ┬姓V訟中公共利益的保護
　　現(xiàn)實生活中存在大量行政行為損害公共利益的現(xiàn)象，然而現(xiàn)行《行政訴訟法》未將公益訴訟納入司法范疇，修改后的《行政訴訟法》也在這方面只字未提。如此一來，當違法的行政行為侵害公共利益時，由于沒有符合起訴條件的利害關系人向法院起訴，，或者無法對抽象行政行為提起訴訟，致使大量損害公共利益的行政行為得不到糾正。此外，還有些行政機關與行政相對人惡意串通，行政機關為了讓行政相對人放棄起訴，不惜以犧牲公共利益為代價，賦予相對人法外權(quán)益，對其違法行為不予追究，使公共利益遭受損失。面對這種情況，及時建立行政公益訴訟制度或賦予檢察機關公訴權(quán)，可以有效擴大行政訴訟的受案范圍，加強對公共利益的保護。

　　四、結(jié)語

　　我國《行政訴訟法》關于受案范圍的規(guī)定應當符合“充分保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”和“立足現(xiàn)實，逐步擴大”的原則。隨著我國民主政治和法治建設的逐步推進，公民法律意識的增強，行政訴訟受案范圍亦應當與之相適應得到不斷擴展。行政訴訟是現(xiàn)代法治國家一項不可替代的重要制度，連接著公法與私法、政府與社會、司法與行政。時隔二十五年后《行政訴訟法》的首次大修，尤其是受案范圍方面的修改，在拓寬“民告官”的法律渠道，完善依法維權(quán)和化解行政糾紛機制等方面均具有重大意義，但同時，《行政訴訟法》的修改仍有很多可提升的空間�？偠灾薷暮蟮摹缎姓V訟法》將更多的行政糾紛納入了法治軌道，加強和保障了司法公正和司法權(quán)威，是我國在依法治國道路上邁出的重要一步。

本文編號：39676