第一章引言

1.1選題的背景和意義

1.1.1選題的背景

2008年汶川地震后,自然災(zāi)害所形成的重大社會危害的應(yīng)急響應(yīng),其時效性及公眾參與度幵始受到關(guān)注。因?yàn)樵诖舜蔚卣鹌陂g,出租車自行開赴災(zāi)難現(xiàn)場,以及各種志愿者隊(duì)伍的廣泛參與,使得社會救援相較于政府的救援隊(duì)還要及時,這使得應(yīng)急響應(yīng)的效果大幅度提升,引發(fā)了社會的高度好評和認(rèn)可,也引發(fā)了國家層面的思考,我國就此開始醞醜一種以社會廣泛參與為主要目的新的制度形式。

2009年3月,中國國家行政學(xué)院(CNSA)與德國技術(shù)合作公司(GTZ)簽署了一項(xiàng)協(xié)議,即在中國建立關(guān)于災(zāi)難控制的教育學(xué)院,德國聯(lián)邦技術(shù)救援署(THW)主席AlbrechtBroemme承諾將支持優(yōu)化中國的災(zāi)難搜救能力,使中國公民在災(zāi)難中得到更好的救援和保護(hù)。在協(xié)議中,THW承諾在未來三年,在中國國家行政學(xué)院及下屬的47個行政學(xué)院培養(yǎng)一批具有專業(yè)救援資格證書的教師團(tuán)隊(duì),并在國際搜索救援咨詢小組(INSARG)的指導(dǎo)下,與巾國政府配合,組織“第一響應(yīng)者”教官培訓(xùn)。由此,中國開始引入并探索“第一響應(yīng)者”。

“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)項(xiàng)目是INSARG在2005年倡議開發(fā)的,近年來向全世界推廣的項(xiàng)目,被認(rèn)為是構(gòu)建地方第一層救援能力的關(guān)鍵機(jī)制,現(xiàn)在主要是由現(xiàn)有當(dāng)?shù)鼐o急服務(wù)和社區(qū)救援員的培訓(xùn)發(fā)展而來,也稱為“城市搜救第一反應(yīng)者”或“先遣急救員網(wǎng)絡(luò)”,目前這一培訓(xùn)還主要針對地震這類有房屋倒塌狀況的自然災(zāi)害的救援。2010年3月,德陽市綿竹漢旺首次舉辦了中德政府"第一響應(yīng)人”教官培訓(xùn),這是全球首個開展“第一響應(yīng)人”培訓(xùn)項(xiàng)目的城市,之所以是首個,是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家雖有相似于“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)的制度,但卻沒有以“第一響應(yīng)者”而命名,而本次培訓(xùn)人員是針對地方官員和基層組織負(fù)責(zé)人。之后,各地開始相繼建立“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)。到2011年8月,北京首次開始針對青年志愿者進(jìn)行“第一響應(yīng)者”培訓(xùn),進(jìn)一步擴(kuò)大了“第一響應(yīng)人”的影響。

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1.2研究思路及研究方法

1.2.1論文的研究思路

本文主要是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會理論、災(zāi)難成因理論、應(yīng)急動員理論和公民參與理論進(jìn)行分析,從完善一個新的概念“第一響應(yīng)者”出發(fā),論證其存在和實(shí)施的必要性,并引進(jìn)人力資源培訓(xùn)的方法設(shè)置培訓(xùn)制度架構(gòu),完善和創(chuàng)新應(yīng)急管理機(jī)制。

本文的研究思路是:

第一步:問題引入。從現(xiàn)行的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制出發(fā),發(fā)現(xiàn)其問題,從而引入“第一響應(yīng)者”這一新名詞,并通過對“第一響應(yīng)者”的發(fā)展現(xiàn)狀分析,區(qū)分概念間的差異,清晰界定“第一響應(yīng)者”“第一響應(yīng)者培訓(xùn)”“第一響應(yīng)者制度”。

第二步:制度引入。從定義出發(fā),用風(fēng)險(xiǎn)社會理論、災(zāi)難成因理論、應(yīng)急動員理論和公民參與理論為基礎(chǔ),分析這一制度的建立在理論層面的合理性和必要性,為進(jìn)一步建�！暗谝豁憫�(yīng)者”制度體系提供理論的基礎(chǔ)支撐。

第三步:構(gòu)建制度體系。從"第一響應(yīng)者”制度所涉及的三類人員組成入手,分別對:政府人員、社會工作者和公眾,匹配不同的職能任務(wù)分工。并從培訓(xùn)體系和管理體系這兩條主線入手,構(gòu)建“第一響應(yīng)者”制度體系。

第四步:配套制度完善:從政府責(zé)任的角度入手,分析在這一機(jī)制的建立過程中,政府所應(yīng)當(dāng)提供的支持。

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第二章第一響應(yīng)者的概念

2.1第一響應(yīng)者

第一響應(yīng)者,也稱“第一響應(yīng)人”,這個名詞最早起源于緊急醫(yī)療救護(hù)(EMS),是醫(yī)學(xué)界的定義。最初是以減少交通事故傷害、完善醫(yī)療救護(hù)系統(tǒng)為目標(biāo)的,以專業(yè)醫(yī)療救援隊(duì)的形式出現(xiàn)的。狹義的第一響應(yīng)者必須符合兩點(diǎn),即有專業(yè)醫(yī)療技能認(rèn)證,是自愿參與救援的組織或個人。在英國、加拿大,第一響應(yīng)人都是指醫(yī)務(wù)人才這一特定群體。

美國在更廣泛的意義上,在交通事故管理和突發(fā)事件應(yīng)對中,發(fā)展了這一定義,即廣義的第一響應(yīng)者。它是指:不論其擁有何種證書而首先到達(dá)災(zāi)難現(xiàn)場的個人。主要強(qiáng)調(diào),能夠第一時間有準(zhǔn)備、有裝備的攜帶信息和資源趕赴現(xiàn)場實(shí)施救助。這樣,廣義第一響應(yīng)人就不僅是醫(yī)療救助人員,還包括有專業(yè)技能的警務(wù)協(xié)助、法律援助、心理輔導(dǎo)、消防管理人員、信息員等多種技能人員。

INSARG認(rèn)為“第一響應(yīng)者”(FirstResponder)是建立地方搜救能力的關(guān)鍵所在,是在應(yīng)急救援過程中的第一層響應(yīng)者,既指“第一響應(yīng)者”個體,又指主要落腳于培訓(xùn)的最基層組織社區(qū),認(rèn)為社區(qū)的緊急救援力量是第一響應(yīng)者培訓(xùn)的對象和隊(duì)伍構(gòu)成。例如:當(dāng)?shù)鼐�、醫(yī)務(wù)和消防人員、政府官員、志愿者組織的成員等。這一定義,使得“第一響應(yīng)者”有了更豐富的內(nèi)涵:首先,應(yīng)該是從屬于社區(qū)的救援響應(yīng)者,即第一層次,以確保第一響應(yīng)者功能的有效發(fā)揮;其次,應(yīng)該是接受過專業(yè)的培訓(xùn)的響應(yīng)者。

從特定的志愿醫(yī)務(wù)人才,到各方面的志愿者,再到第一層次社區(qū)救援響應(yīng),第一響應(yīng)人這一概念在不斷的完善和豐富,但是卻依然存在一個基本概念的定位偏差,即:第一響應(yīng)都是從第三方救援力量入手的,從來沒有涉及過自救。而現(xiàn)實(shí)中,無論在自然災(zāi)害還是社會突發(fā)事件,災(zāi)難發(fā)生時,救援的過程都是自救一一互救一一他救的過程,并非是被認(rèn)定的第三方力量救援優(yōu)先,而是在災(zāi)難情境下,自主進(jìn)入自救或互救的角色狀態(tài)的災(zāi)難中的個體。因此,第一響應(yīng)者的制度構(gòu)建也不應(yīng)該跳出自救互救的部分,直接進(jìn)入他救階段,這不符合公共危機(jī)治理的全民參與的特點(diǎn)的,也不能使應(yīng)急管理的效果最優(yōu)化。因此,筆者認(rèn)為:實(shí)質(zhì)的第一響應(yīng)者制度中的第一層次的響應(yīng)含義,不僅應(yīng)該指政府的基層社區(qū),還應(yīng)該包括靠近危險(xiǎn)源的社會其他力量和受災(zāi)體本身,它應(yīng)該在自救和互救的基礎(chǔ)上產(chǎn)生,在第三方救援力量到來之前發(fā)揮作用的一股力量。因此,這一制度的建立,對象并不是傳統(tǒng)意義上的志愿者,而是受災(zāi)體,他們才是真正意義上的第一時間對災(zāi)難進(jìn)行響應(yīng)的對象。

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2.2“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)

第一響應(yīng)者培訓(xùn),是在第一響應(yīng)者基礎(chǔ)上的載體設(shè)置,是培養(yǎng)第一響應(yīng)人的組織形式,是第一響應(yīng)者制度的實(shí)施路徑。由于第一響應(yīng)者在各國的概念不盡相同,因此各國在培訓(xùn)課程的設(shè)置上都有所不同。比如:英國、加拿大在實(shí)質(zhì)“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)課程的設(shè)定上,是以醫(yī)療急救為基礎(chǔ)而分類的。而美國則成立了專門為應(yīng)對突發(fā)事件的公民服務(wù)隊(duì)(CitizenCorps)計(jì)劃,分為:社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)計(jì)劃、消防服務(wù)隊(duì)計(jì)劃、醫(yī)療服務(wù)預(yù)備隊(duì)計(jì)劃、守望美利堅(jiān)計(jì)劃和警務(wù)志愿服務(wù)隊(duì)計(jì)劃,并以這些計(jì)劃為基礎(chǔ)開設(shè)各類培訓(xùn),使得“第一響應(yīng)者"培訓(xùn)設(shè)置內(nèi)容更加細(xì)致,覆蓋面擴(kuò)大。

以上這些培訓(xùn),雖然實(shí)質(zhì)為“第一響應(yīng)者"培訓(xùn),但是卻沒有用第一響應(yīng)者培訓(xùn)來命名,而當(dāng)前我國的第一響應(yīng)人培訓(xùn)項(xiàng)目,才是第一次以INSARG在2005年倡議開發(fā)的“第一響應(yīng)者”命名的。雖然,INSARG所倡導(dǎo)的培訓(xùn),目前還主要針對地震這類有房屋倒塌狀況的自然災(zāi)害的救援,并且只針對志愿者,還不夠完善。但我國采用了這一培訓(xùn),就可以說明,我國在開展“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)時的初衷,即構(gòu)建地方第一層救援能力。因此,我國應(yīng)當(dāng)在這一培訓(xùn)基礎(chǔ)上完善這一體系。

筆者認(rèn)為:以上所講到的“第一響應(yīng)人培訓(xùn)”,已經(jīng)基本構(gòu)成了這一培訓(xùn)的體系,但與本文所研宄的‘‘第一響應(yīng)人制度”中的培訓(xùn)卻有所區(qū)別。國外第一響應(yīng)人培訓(xùn)都是以他救”為邏輯起點(diǎn)的。而以自救和互救為邏輯起點(diǎn)的第一響應(yīng)人培訓(xùn),才是筆者所認(rèn)為的第一響應(yīng)人制度中的載體設(shè)置,我們可以借鑒國外的課程設(shè)置,并根據(jù)我國國情和需要有所修改,但是其培訓(xùn)對象是不同的,這一點(diǎn)必須留意。

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第三章第一響應(yīng)者制度構(gòu)建的必要性...........16

3.1規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的必要條件........16

3.2災(zāi)難減緩的關(guān)鍵環(huán)節(jié)..........18

3.3災(zāi)難動員的根本保障..........20

第四章第一響應(yīng)者制度的構(gòu)建.........23

4.1第一響應(yīng)者制度的定義及內(nèi)容..............23

4.2培訓(xùn)內(nèi)容的體系構(gòu)建..........25

4.2.1建立指揮培訓(xùn)..............26

4.2.2建立技能培訓(xùn).........27

第五章政府在構(gòu)建“第一響應(yīng)者”制度中的責(zé)任分析..........38

第五章政府在構(gòu)建“第一響應(yīng)者”制度中的責(zé)任分析

政府職能作為政府活動的全部概括,是政府作為的標(biāo)準(zhǔn)和方向所在。傳統(tǒng)分類將政府職能概括為:政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會職能,但是這一分類,現(xiàn)已不能完整的i全釋政府的職能構(gòu)建。近年來,隨著公民社會的不斷崛起,各種政府治理理論都在新的形式環(huán)境下革新和發(fā)展,各國也都興起了新一輪的政府職能轉(zhuǎn)變浪潮,如:美國“重塑政府”運(yùn)動、日本“小政府、大社會”改革等。這些改革的方向,都旨在精簡政府職能,強(qiáng)化社會自主管理,使從前的政府代表公眾發(fā)言模式,轉(zhuǎn)向?yàn)楣姙樽陨砝嫦蛘⻊?wù)的模式。以20世紀(jì)七八十年代興起的新公共管理理論為代表,公眾的利益和需求己經(jīng)越來越大程度的影響著政策的方向。在這種形勢的推動下,我國也開始借鑒西方各國的經(jīng)驗(yàn),對我國政府職能做出了調(diào)整,開始推進(jìn)中國的政府職能的轉(zhuǎn)變,提出了“小政府、大社會”“社會管理創(chuàng)新”“善治”等多個研究點(diǎn),并逐漸的從全能型政府進(jìn)行服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。學(xué)者杜創(chuàng)國認(rèn)為:中國要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,就必須構(gòu)建服務(wù)型政府、培育協(xié)作型公民社會、深化改革行政審批制度⑴。這就把公民社會推到了發(fā)展的風(fēng)口浪尖上,因?yàn)橹挥泄裆鐣陌l(fā)展,才能掌控更多的話語權(quán),去表達(dá)自身需求,才能更加順利的推行社會管理創(chuàng)新,配合政府管理。

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結(jié)語

“第一響應(yīng)者”制度是應(yīng)急管理機(jī)制的一個部分,是事前控制的機(jī)制創(chuàng)新,它跳出了政府的單一管理、應(yīng)對突發(fā)事件的圈子,將主動權(quán)交給了公眾,將從前的應(yīng)急管理機(jī)制的應(yīng)急響應(yīng)起點(diǎn)由“他救”轉(zhuǎn)為“自救”,是一種形式和內(nèi)容的雙重突破。

應(yīng)急管理的發(fā)展,社會的廣泛參與是大勢所在,隨著公民社會的不斷完善發(fā)展,政府應(yīng)該充分利用公眾廣泛的職業(yè)參與,引導(dǎo)公眾為應(yīng)急管理機(jī)制的各個環(huán)境注入新的支持力量,并嘗試通過“第一響應(yīng)者”制度的建立,營造一種社會氛圍,從公眾的角度出發(fā),在源頭上減緩災(zāi)害的影響程度,并增強(qiáng)公眾對于自身生命財(cái)產(chǎn)安全的責(zé)任意識所在,從而使其與政府良性互動,協(xié)同合作,達(dá)成最理想的應(yīng)急響應(yīng)效果。盡管目前學(xué)界對于這一機(jī)制研究很少,大部分都是在現(xiàn)實(shí)中的操作和培訓(xùn),但是這一培訓(xùn)制度和形式必然會逐步受到關(guān)注,成為應(yīng)急管理的研究方向。

參考文獻(xiàn)（略）