1合作治理中政府行為在中國(guó)的困境

1.1合作治理的概念界定
合作治理是近年來(lái)在我國(guó)行政法學(xué)界新興的一個(gè)命題,得到了許多關(guān)注和討論,有大量的法學(xué)研宄開(kāi)始以合作治理為視角,研宄相應(yīng)的行政問(wèn)題。合作治理,是近年來(lái),由西方國(guó)家提出的,意在解決跨域跨部門(mén)公共問(wèn)題的新型的治理模式。作為一種治理模式,合作治理背后,自然得提到所謂的“治理理論”。英語(yǔ)中的治理governance—詞源于拉丁文,其本意為控制、引導(dǎo)。在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),“governance“與“government”等同類(lèi)詞的差別并不大,它們都是用于表示統(tǒng)治者以權(quán)力進(jìn)行支配、管轄、控制。然而,自20世紀(jì)90年代起,治理(governance)被西方學(xué)者賦予了新的含義,這個(gè)詞語(yǔ)不再僅僅局限于政治學(xué)領(lǐng)域,而是開(kāi)始更多的被應(yīng)用到了社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)等領(lǐng)域。荷蘭學(xué)者基斯?馮?克斯伯根和佛朗斯?馮?瓦爾于2004年發(fā)表于《歐洲政治研宄雜志》的《作為學(xué)科間橋梁的“治理”》的一文中,對(duì)“治理”這個(gè)概念的九種常見(jiàn)用法,進(jìn)行了充分的梳理,其中包括:(1)善治,這是“治理”最常見(jiàn)用法,他認(rèn)為效率和合法性具有經(jīng)濟(jì)、行政和政治價(jià)值。(2) “無(wú)政府治理",指不存在政府治理的可能性的情況,如全球治理。(3) “非政府的治理”。這種用法指的是社會(huì)與社區(qū)的自治。(4)市場(chǎng)制度與經(jīng)濟(jì)治理。(5)私人部門(mén)的“善治”,如公司治理。(6)公共部門(mén)的“善治”,以市場(chǎng)作為公共政策的模范。(7)網(wǎng)絡(luò)治理。(8)多層次治理,就是說(shuō)相異層次的政府和公私幾種部門(mén)在各個(gè)層次上的參與。(9)作為網(wǎng)絡(luò)治理的私域治理。②由上述可以看出,“治理”的概念著實(shí)繁雜,而仔細(xì)梳理可以發(fā)現(xiàn),所謂的治理理論,強(qiáng)調(diào)的核心概念,實(shí)際上,仍然是一種“非政府性”,即并非只是傳統(tǒng)的統(tǒng)治權(quán)進(jìn)行的管制。一言以蔽之,我們?cè)诙x治理的時(shí)候,可以參照研究治理問(wèn)題的專(zhuān)家詹姆斯.N .羅西堪的定義:“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的未得到正式授權(quán),卻能有效發(fā)揮作用的管理機(jī)制。”
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1.2合作治理中政府行為在中國(guó)顯示的困境
雖然合作治理在國(guó)內(nèi)學(xué)界的研宄方興未艾,然而,從實(shí)際層面上,合作治理在中國(guó)的發(fā)展,依然任重道遠(yuǎn),政府機(jī)構(gòu)改革,國(guó)家機(jī)關(guān)更多權(quán)歸于民,這自然是我國(guó)行政發(fā)展的一個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì),但是,由于我國(guó)仍處在服務(wù)型政府的建設(shè)階段,政府公權(quán)力依然獨(dú)大,許多事務(wù)依舊由政府包辦專(zhuān)營(yíng),并且由于社會(huì)制度的選擇傾向,如監(jiān)獄承包這種西方資本主義國(guó)家己幵始推行的合作治理方式,在我國(guó)基本上不太可能出現(xiàn),所以我國(guó)在建設(shè)合作治理的過(guò)程中,還需要考慮自身國(guó)情做出必要的調(diào)整創(chuàng)新。這個(gè)過(guò)程中,從無(wú)到有,獨(dú)立發(fā)展,不能直接參考西方現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn),無(wú)疑對(duì)我國(guó)合作治理的發(fā)展,也是巨大的挑戰(zhàn)。而當(dāng)前合作治理在中國(guó)的困境,極為突出的一個(gè)問(wèn)題,就是如何在合作治理當(dāng)中,去限制政府的行為。下面,我們將考察幾個(gè)當(dāng)前中國(guó)在合作治理領(lǐng)域中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,分析說(shuō)明對(duì)政府行為規(guī)制的迫切性。自2013年起,我國(guó)的食品質(zhì)量監(jiān)管體制,進(jìn)行了重大改革,即廢除了長(zhǎng)期以來(lái)的分段監(jiān)管模式,而是改為由新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管轄,而食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的職責(zé),則被賦予了新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。然而,雖然從制度上初步建立了這種統(tǒng)一管轄的機(jī)制,食品安全問(wèn)題的監(jiān)管依舊不容樂(lè)觀(guān),地方保護(hù)主義、官商勾結(jié)等原因已經(jīng)是老生常談,而從合作治理的角度來(lái)說(shuō)。
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2行政法第三形態(tài)的視角切入

2.1第三形態(tài)的建構(gòu)
政府在合作治理中規(guī)制問(wèn)題的出現(xiàn),本質(zhì)上,還是應(yīng)該要回歸到,我們到底應(yīng)該怎樣看待政府在合作治理中的地位,然后才能確定,到底該怎樣規(guī)制政府,讓政府達(dá)到我們既定希望的目標(biāo),而第三形態(tài)理論,正是我們?nèi)シ治稣ㄎ坏慕^好視角。當(dāng)我們談及所謂的行政法第三形態(tài)的時(shí)候,我們自然需要提到何為第一形態(tài)、第二形態(tài),這三種形態(tài)的劃分,就目前筆者收集到國(guó)內(nèi)資料而言,是由我國(guó)學(xué)者江必新老師最先提出的。這種形態(tài)劃分的大致情況如下:社會(huì)治理模式發(fā)展的道路上,先后衍生出三類(lèi)不相同的模式,即:(1)社會(huì)治理的第一種形式,是以“國(guó)家行政權(quán)利一一公民自由權(quán)利”為主要形式,此種模式下,行政機(jī)關(guān)和對(duì)應(yīng)的人之間的聯(lián)系是“命令和服從”,也就是居于行政法律關(guān)系中心地位的是國(guó)家政權(quán)。(2)社會(huì)治理的第二形態(tài),指的是“自由權(quán)和社會(huì)權(quán)一一國(guó)家行政權(quán)利”為主要形式,作為公共服務(wù)的人占法律關(guān)系的主導(dǎo)地位,并且強(qiáng)調(diào)服務(wù)的理念。(3)社會(huì)治理模式的第三形態(tài)與第一形態(tài)和第二形態(tài)有所區(qū)別,它是以“自由權(quán)和社會(huì)權(quán)利一一公共行政權(quán)利”為主要形式,主要強(qiáng)調(diào)“民主”,不同于一、二形態(tài)的“自由”和“平等”。以國(guó)家任務(wù)的社會(huì)使命為背景,從政府執(zhí)行國(guó)家任務(wù)的社會(huì)治理模式發(fā)展到現(xiàn)階段的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”模式,逐漸形成了第三形態(tài),除各級(jí)政府和黨委外,也逐步把社會(huì)和人民的力量融入其中,使行政行為也包含了社會(huì)自治、民主參與的行為。在社會(huì)治理模式的改革伴隨著行政主體的改變,國(guó)家任務(wù)社會(huì)化也將逐漸被行政主體的社會(huì)化所替代,在“企業(yè)一一市場(chǎng)”和“政府一一國(guó)家”的基礎(chǔ)上增加了一項(xiàng)即“非政府組織一一社會(huì)”。國(guó)家任務(wù)的社會(huì)化,即優(yōu)化社會(huì)、市場(chǎng)和政府之間的分配關(guān)系,三者各司其職,其途徑是轉(zhuǎn)變政府職能。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)的召開(kāi),各大部委的改革也隨之啟動(dòng)。
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2.2第三形態(tài)視角下對(duì)政府的重構(gòu)
由選擇第三形態(tài)的社會(huì)治理模式的行政主體所帶來(lái)的變化,也就是行政主體的社會(huì)化,在逐步創(chuàng)新的社會(huì)模式下陳舊的行政主體理論,似乎有點(diǎn)說(shuō)不過(guò)去,例如忽略社會(huì)管理而關(guān)注國(guó)家行政的行政主體理論,充當(dāng)行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)的存在并無(wú)實(shí)際意義,承擔(dān)后果的真正的責(zé)任者是國(guó)家。它從實(shí)踐角度將行政主體的責(zé)任歸屬架空,因此從法律角度對(duì)行政主體理論的發(fā)展,出現(xiàn)了 “修補(bǔ)”與“改革”的說(shuō)法。
(1)所謂“改革說(shuō)”,是行政主體作為一種工具來(lái)促進(jìn)權(quán)力下放,造成預(yù)期中的大幅度變化。這種理論規(guī)劃,傾向于將德國(guó)存在于行政主體理論中的“公法人”概念和它的理論框架引入我國(guó),主張將國(guó)家作為公法人,從一定程度上修復(fù)行政賠償責(zé)任最終歸責(zé)于國(guó)家的弊病。但也存在“公法人”這一理論在作為公法與私法的連接橋梁不存在真正價(jià)值。
(2)相較于“改革說(shuō)”,“修補(bǔ)說(shuō)”并非一個(gè)全新的理論,而是基于主體理論的存在,認(rèn)為行政主體所要做的,實(shí)際上只是形式上的一定改變,并借此處理改革社會(huì)治理模式所引發(fā)的與行政管理主體不相適的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)制定一種與社會(huì)治理模式相適應(yīng)的新的理論,但是也不乏反對(duì)的聲音,認(rèn)為這也僅僅是個(gè)“不太美麗的誤會(huì)”。比較這兩者我們可以發(fā)現(xiàn),“改革說(shuō)”在實(shí)踐上參照并模仿了西方國(guó)家的法律理念,接受其立法理念,為中國(guó)引入了西方國(guó)家結(jié)構(gòu)完整、體系成熟的法治觀(guān)點(diǎn),并且希望由此來(lái)消除本國(guó)在行政主體理論上的缺陷,但是沒(méi)有意識(shí)到法律的觀(guān)念己經(jīng)深入具有行政法人格的主體意識(shí)之中,再加上我國(guó)行政法學(xué)已經(jīng)歷了長(zhǎng)久的發(fā)展,較為成熟的中式行政主體理論己然對(duì)立法、執(zhí)法、司法等過(guò)程有著深遠(yuǎn)的影響,若將德國(guó)的公法人制度理論植入我國(guó)深厚的行政法土壤之中,雖然對(duì)原先的法律理論起到了一定的補(bǔ)充和完善作用,但理論改革并不是獨(dú)立存在的,更不可能將理論連根拔起,所謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”,強(qiáng)行引入勢(shì)必會(huì)造成相關(guān)理論的變革,在社會(huì)上推行的難度更是不言而喻。此外理論和原則、制度的運(yùn)用必須符合一國(guó)國(guó)情,因此,忽視社會(huì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)也是行不通的。且“修補(bǔ)說(shuō)”僅僅只是擴(kuò)大了原有主體理論的范圍,彌補(bǔ)了原有法理的不足,在一定情況下與我國(guó)國(guó)情相符,實(shí)現(xiàn)了行政主體理論的逐步革新和完善,使行政主題理論與社會(huì)治理模式越來(lái)越貼合,因此其在社會(huì)的推廣相較于“改革說(shuō)”小一些。
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3回歸合作治理理論對(duì)行為規(guī)制的影響......16
3.1合作治理理論對(duì)政府角色定位的影響......16
3.2合作治理理論下對(duì)政府行為規(guī)制的方向......21
4國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家合作治理中政府行為規(guī)制的經(jīng)教借鑒......26
4.1合作治理中政府行為形式的多樣化......26
4.1.1購(gòu)買(mǎi)服務(wù)......26
4.1.2政策引導(dǎo)......27
4.2合作治理中政府行為途徑的多樣化......29
5合作洧理視角1^賄行為規(guī)制的實(shí)現(xiàn)......31
5.1通過(guò)立法在合作治理中引導(dǎo)樹(shù)立有限政府理念......31
5.2加強(qiáng)合作治理相應(yīng)法律法規(guī)體系建設(shè)......32
5.3在合作治理背景下完善我國(guó)的政府問(wèn)責(zé)制......37
5.4在合作治理中推進(jìn)行政合同的運(yùn)用......43

5合作治理視角下對(duì)政府行為規(guī)制的實(shí)現(xiàn)

前文中,我們已經(jīng)就合作治理的概念定義,以及當(dāng)前合作治理中的政府困境,進(jìn)行了論述。而行政法第三形態(tài)的視角,幫助我們重新定位了政府在合作治理中的應(yīng)有定位,合作治理理論的進(jìn)一步分析,重新幫我們認(rèn)識(shí)理解何謂公共行政,以及對(duì)政府規(guī)制的必要性,并指出了具體要解決的方面。結(jié)合國(guó)外先進(jìn)合作治理的經(jīng)驗(yàn),筆者在此將試圖提出一系列對(duì)政府行為規(guī)制的具體解決措施。

5.1通過(guò)立法在合作治理中引導(dǎo)樹(shù)立有限政府理念
有限政府的意思是,政府的權(quán)力、職能、責(zé)任方面都應(yīng)該受到明確的限制,這種限制并不僅僅是法律制度,還可能包括道德、政治體制等等方面。①有限政府對(duì)于當(dāng)前社會(huì)公眾來(lái)說(shuō),并不是一個(gè)陌生的詞匯,也經(jīng)常可以見(jiàn)于媒體新聞的論述,可以說(shuō),自改革幵放以來(lái),中國(guó)人對(duì)有限政府己經(jīng)呼喚己久。要想真正實(shí)現(xiàn)有限政府,政府和官員觀(guān)念的轉(zhuǎn)變是非常必要的。政府需要認(rèn)識(shí)到自身行動(dòng)應(yīng)該具有自律性,充分尊重公民的私人合法利益領(lǐng)域,而在合作治理的格局下,這就要求政府要真正做到把一部分權(quán)力讓渡給市場(chǎng)和社會(huì)主體,并且自覺(jué)承擔(dān)自我約束的責(zé)任,信任公民社會(huì)的理性自治能力。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的發(fā)展,中國(guó)的民間力量在合作治理中的出現(xiàn)必將日益頻繁,政府職能的著重點(diǎn),今后會(huì)更多地轉(zhuǎn)向宏觀(guān)領(lǐng)域,如國(guó)防領(lǐng)域、市場(chǎng)宏觀(guān)調(diào)控、巨型公共設(shè)施建設(shè)等等,非政府方可能確實(shí)缺乏利益驅(qū)動(dòng)和能力,也并不合適參與治理領(lǐng)域。而對(duì)于能夠交給市場(chǎng)解決的問(wèn)題,政府就應(yīng)該把這部分轉(zhuǎn)交給社會(huì),從而實(shí)現(xiàn)合作治理的有序分工。有限政府的觀(guān)念,要求我們積極機(jī)構(gòu)質(zhì)量,提升行政服務(wù)能力。并且為公民社會(huì)的發(fā)展自治留有余地,同時(shí),將政府的注意力,聚焦回其本身更加擅長(zhǎng)且合適的宏觀(guān)領(lǐng)域。總之,政府應(yīng)當(dāng)有所為有所不為,認(rèn)識(shí)到自己的局限性,如果忽視這點(diǎn),就會(huì)造成越姐代鹿,使得合作治理失靈。
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結(jié)語(yǔ)

合作治理在中國(guó)依舊是個(gè)方興未艾的全新主題,本文的討論,僅僅就其中對(duì)政府行為的規(guī)制展幵,當(dāng)然,作為合作治理領(lǐng)域,尤其是合作治理的中國(guó)困境中,迫切需要解決的問(wèn)題,相信我們對(duì)其的研究,必將是一個(gè)常談常新的命題,對(duì)我們來(lái)說(shuō),政府行動(dòng)的規(guī)制,依舊是需要學(xué)界更多的研宄討論,而從本文來(lái)說(shuō),其從第三形態(tài)視角切入,并以合作治理理論所做的分析,乃至于最后提出的建議,就筆者而言,已經(jīng)完成了其可做的工作,剩下的任務(wù),將有待于廣大法律工作者,尤其是行政法律工作者的進(jìn)一步研究。本文的最后結(jié)論是,合作治理是中國(guó)行政向第三形態(tài)轉(zhuǎn)變的必由之路,在此當(dāng)中,政府的角色定位己較過(guò)去的統(tǒng)治者,更多變?yōu)榱朔⻊?wù)者、領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者,合作治理需要針對(duì)政府行為的系統(tǒng)性規(guī)制,建立相應(yīng)的更加健全的法律制度,樹(shù)立有限政府觀(guān)念,讓政府的執(zhí)政理念向合作治理轉(zhuǎn)變,將政府問(wèn)責(zé)制度落到實(shí)處,這些,都是我們?cè)谕七M(jìn)合作治理中國(guó)化的過(guò)程中,必須完成的使命,吾輩亦將繼續(xù)努力。
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參考文獻(xiàn)(略)