第一章行政托管的實施與昆明經開區(qū)行政管理改革

行政托管的實施,使昆明經開區(qū)的性質發(fā)生了根本的變化,為與行政托管后新的管理環(huán)境相適應以解決行政托管后所出現(xiàn)的各種管理問題并有效配合昆明經幵區(qū)的轉型發(fā)展,昆明經開區(qū)亟需對行政管理前與單一工業(yè)園區(qū)相適應的政府主導型管理模式進行改革以因應新的管理環(huán)境下的管理要求。行政托管政策是理解當前昆明經開區(qū)行政管理改革的特定背景與緣起,而行政托管政策實施之前的政府主導型管理模式則成為了這一背景下進行改革的對象與邏輯起點。

第一節(jié)前行政托管時期昆明經開區(qū)行政管理基本情況與特征

在2008年行政托管之前,昆明經開區(qū)與我國絕多數(shù)經開區(qū)一樣,由于相似的時代條件使然,在建區(qū)伊時選擇與確立了政府主導型管理模式并使之相延及于行政托管實施之時。客觀而言,這一管理模式基本與昆明經開區(qū)行政托管之前履行單一經濟職能的工業(yè)園區(qū)的性質與地位相適應,是昆明經開區(qū)實現(xiàn)廿余年科學發(fā)展的重要因素之一。然而,隨著行政托管的實施,昆明經開區(qū)的性質由之發(fā)生了根本性的改變,原有的管理模式不得不將進行相應的改革以適應新的管理環(huán)境與管理要求。于是,前行政托管時期昆明經開區(qū)政府主導型管理模式就成為行政托管背景下行政管理改革的問題起點與具體對象,而對行政托管之前昆明經開區(qū)行政管理模式的分析與理解,亦因之而成為了整個研究的肇始。

一、我國經開區(qū)政府主導型管理模式的特征

當前學界通常是以經開區(qū)開發(fā)管理主體的類型標準對經開區(qū)管理模式進行類型劃分。據(jù)此,我國經幵區(qū)模式就具有以政府為管理主體的政府主導型管理模式和以企業(yè)為管理主體的企業(yè)主導型管理模式兩種類型,其中政府主導型管理模式的一般特點表現(xiàn)為:

政府主導型管理模式是指經開區(qū)所在城市政府通過組建管理委員會(下簡稱管委會)作為其派出機構代表政府對經開區(qū)開發(fā)建設、招商引資與企業(yè)管理服務等方面的工作實施全面管理,并賦予管委會進行經濟模式與行政模式改革創(chuàng)新先試先行的特殊權力的行政管理模式。政府主導型管理模式的建構是經由所在城市人民代表大會立法或政府的特別授權,組建經開區(qū)管委會,代表所在城市人民政府統(tǒng)一管理經開區(qū)的方式完成的。在形式上,經開區(qū)管委會是所在地政府的派出機構,主要行使政府的經濟管理職能;相應地,所在城市的黨委在經開區(qū)設立工作委員會;經開區(qū)內不設人民代表大會和政治協(xié)商會議。

.......................

第二節(jié)昆明經開區(qū)行政托管實施原因分析

行政托管實質是一種“變相的行政區(qū)劃變更與調整”。它的實昆明經開區(qū)行政管理改革的啟動力量,構成了理解與分析經幵區(qū)行政管理改革各項議題的背景與語境。為能更系統(tǒng)、準確地認識當前昆明經開區(qū)行政管理改革的必要性與緊迫性,全面理解改革的意義和內涵,采行具有針對性與現(xiàn)實性的改革舉措,推進行政托管背景下昆明經開區(qū)行政管理改革各項事業(yè)的順利完成,有必要對作為這一改革背景與語境的行政托管實施的原因以及因之而對經開區(qū)管理所帶來的影響進行分析。這是認識與解決問題的邏輯起點。

昆明經開區(qū)實施行政托管,既是對我國改革開放與社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)階段性特征與任務轉變所作出的積極反應,也是昆明經開區(qū)為解決自身發(fā)展困境,創(chuàng)造新的發(fā)展條件的重要舉措。昆明經開區(qū)行政托管的實施根源于區(qū)內外兩方面的原因,是多重因素綜合作用的結果,具體如下:

一、根本原因:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,探索昆明新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)之路

經過三十多年改革開放的實踐,我國在取得舉世矚目經濟進步成就的同時,作為現(xiàn)代化重要指標的城鎮(zhèn)化進程更以獨步古今中外的速度在華夏大地蓬勃展開,中國社會的整體面貌因之而發(fā)生了巨大的改變。在城鎮(zhèn)化進程中,各地各級各類型開發(fā)區(qū)的“增長極”地位明顯,為推動我國城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)發(fā)揮了極強的引領、輻射與帶動作用,成為了城鎮(zhèn)化的重要助推力量。但是,客觀上來說,我國之前所依循的城鎮(zhèn)化路徑是以“工業(yè)先導、城市偏向”為基本取向,以“城市為核心、以增長為導向的勞動力的非農化”為根本特征,以特定城鄉(xiāng)分割的制度安排為保障實施的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑實施的結果在取得了,有目共睹的城市進步與城市繁榮之外,更造成了“嚴重的城鄉(xiāng)二元結構、城市內部貧富差距與社會沖突、經濟結構升級緩慢、特別是農民工經濟屬性與自然屬性及社會屬性多重人格分裂”等不良后果。嚴重的“二元分割”與“城鄉(xiāng)對立”成為了橫亙在我國通向社會主義和諧社會,全面建成小康社會通衢之上的障礙,“城鄉(xiāng)差距已經成為制約中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)之一”。

........................

第二章行政托管背景下昆明經開區(qū)行政管理改革的優(yōu)勢與前提

任何改革的幵展,都需要建立在一定條件的基礎之上,這些條件構成了改革實施的前提性與支撐性基礎,對于改革的順利開展與目標達致發(fā)揮著極為重要的作用。行政托管背景下經開區(qū)行政管理改革同樣需要這些條件的配合和支持。因此,本章將對行政托管背景下昆明經開區(qū)行政管理改革可資利用的有利條件進行研究與分析,并對之于整個行政管理改革順利開展具有基礎性、協(xié)同性、配套性價值的各種前提性條件進行分析與研究。這些問題是昆明經開區(qū)行政管理改革順利進行所需投以重視的內容,是確保改革得以順利實施的關鍵。

第一節(jié)昆明經開區(qū)行政管理改革的優(yōu)勢分析

相較于一般行政區(qū)的行政管理改革來說,作為特殊行政區(qū)的昆明經開區(qū)在行政改革方面具有特定的相對優(yōu)勢與有利條件。這些相對優(yōu)勢與有利條件既來自于經開區(qū)長期發(fā)展所積累的經濟成就,更來自于特定的政策賦權。除此之外,經開區(qū)領導的觀念與經開區(qū)的歷史也是改革有利條件的構成因素。對這些有利條件的認識、把握與善加使用,是行政托管背景下昆明經開區(qū)順利推定行政管理改革的前提與基礎。具體來看,包括以下方面:

一、經濟優(yōu)勢:昆明經開區(qū)經濟建設的成果為改革奠定了較為堅實的物質基礎

制度經濟學認為,所謂的改革就是一系列制度變遷的過程,任何制度變遷的發(fā)生與完成都是有成本的�！皬哪撤N現(xiàn)行制度安排轉變到新制度安排的過程,是一種費用昂貴的過程。”①改革成本由規(guī)劃設計、組織實施的費用、清除舊制度的費用、消除變遷阻力的費用、制度變遷造成的損失以及隨機成本等構成�！敖涃M不足的組織在各個層面上都不會運行得很好”。對于成本耗費巨大的組織變革來說,經濟實力在其中發(fā)揮著更為重要的作用,沒有一定經濟實力的組織是無論如何也不能成功開展與推動任何形式的改革的。

具體到當前昆明經開區(qū)因縣行政托管實施而引起的行政管理改革來說,其改革成本大致由如下三個部分構成:其一,啟動改革的成本。包括調查、認識、理解改革議題與研究制定相關改革舉措的支出,改革前宣傳、說服與動員的費用等;其二,實施改革的成本。這一部分的成本主要包括:第一,為了落實改革具體舉措的必要支出,比如為實現(xiàn)經開區(qū)托管區(qū)域與被托管區(qū)域城鄉(xiāng)公共服務均等化而必須增加的開支;第二,為了補償因改革而利益受損的人或組織的支出。有如弗蘭西斯福山所指出的“即使整個社會與好的制度十分和諧,但每項新的制度安排都會同時產生得利者和失利者,而且失利者必然會因此設法維護他們的相對地位�！痹诖�,諸如對失地農民的補償以及用于彌補因改革而失去在經開區(qū)原有工作崗位或者待遇福利受到改革影響的人的相關費用就是這一部分成本的具體內容。其三,應對改革挫折與失敗預期的成本。具體包括:為應對種因改革而起并影響改革的負面事件的相關支出,更至于因改革失敗而產生的必要的支出。這些改革成本的最終支付都與改革主體的經濟實力與財政水平息息相關,從這一角度來看,經濟發(fā)展狀況決定了經開區(qū)改革的最終成效。

.......................

第二節(jié)昆明經開區(qū)行政管理改革的前提條件與基礎

系統(tǒng)論強調,作為構成社會整體性結構有機組成部分的行政系統(tǒng)與其他諸如經濟、政治、文化等社會構成要素之間存在直接或間接的某種關這些社會構成要素形成了行政系統(tǒng)賴以正常運轉的環(huán)境條件,深刻地影響著公共行政各方面活動的開展和成效的取得。因是之故,在論及昆明經開區(qū)行政管理的改革之時,就不能將行政改革孤立化對待,而應當首先從更為開闊性與系統(tǒng)性的視角出發(fā),從行政環(huán)境與行政系統(tǒng)的相互關系入手,來分析與把握之于昆明經開區(qū)行政托管背景下的行政管理改革的實施具有關聯(lián)性、基礎性、支撐性的各種提性條件,并在行政改革實踐中將之與改革協(xié)同推進,為行政管理改革奠定良好的基礎,營造適宜的環(huán)境,發(fā)揮各方面因素的協(xié)同效應,事半功倍,確保昆明經開區(qū)行政改革既定目標的實現(xiàn)。

一、經濟基礎:確保昆明經開區(qū)經濟長期穩(wěn)定健康發(fā)展

“以經濟建設為中心是興國之要,發(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵”。確保經濟長期穩(wěn)定健康發(fā)展之于行政托管背景下的昆明經開區(qū)來說,更具重要性。經濟發(fā)展既是經開區(qū)作為城市經濟發(fā)展“引擎”,發(fā)揮轄射帶動作用的本質要求和根本使命之所麼系,更是為經開區(qū)行政托管下的行政改革提供堅實物質奧援,維系穩(wěn)定改革環(huán)境,確保改革穩(wěn)步推進的關鍵所在。沒有昆明經幵區(qū)經濟長期穩(wěn)定健康的發(fā)展,經開區(qū)的行政管理改革就無法有效開展,經濟的穩(wěn)定與發(fā)展是改革的最為重要的基礎性條件。有鑒于此,當前,要實現(xiàn)與確保昆明經開區(qū)經濟長期健康穩(wěn)定發(fā)展需要做好以下方面的工作:

一是要以新型工業(yè)化為方向,推動昆明經幵區(qū)產業(yè)轉型升級為著力點,確�！爱a業(yè)興區(qū)”。要實現(xiàn)昆明經開區(qū)經濟生生不息,長期發(fā)展的目標就需要從根本上徹底轉變經開區(qū)經濟發(fā)展方式,以新型工業(yè)化為方向,推進現(xiàn)代產業(yè)體系建設,實現(xiàn)科學永續(xù)發(fā)展,使經濟發(fā)展更多依靠現(xiàn)代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)帶動,更多依靠科技進步與勞動者素質提高,通過實體產業(yè)的發(fā)展壯大為經濟發(fā)展挹注泊泊不竭的動力。這就需要:第一,依托云南省自然資源稟賦優(yōu)勢,集中優(yōu)勢生產要素,以構建為現(xiàn)代產業(yè)體系為目標,以發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為重點,促進產業(yè)質量與效率提升,做大做強以生物、煙草、醫(yī)藥為代表的傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè);第二,要按照市場競爭、規(guī)模經濟、專業(yè)分工、產業(yè)配套的原則,提髙產業(yè)集中度,形成以產業(yè)鏈為紐帶,龍頭優(yōu)勢企業(yè)為骨干,大中小企業(yè)協(xié)作配套、產業(yè)鏈上下游企業(yè)共同發(fā)展的產業(yè)組織結構實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展的規(guī)模化、鏈條化與集中化,打造具有昆明經開區(qū)特點與特色的產業(yè)集群;第三,對原有的以高耗能、高排放、髙污染為特征的傳統(tǒng)產業(yè)與落后產能逐步進行淘汰,并建立長效監(jiān)督、蹄選與淘汰機制,為實現(xiàn)新型工業(yè)化與產業(yè)轉型升級提供必要的制度保障。

.........................

第三章行政托管背景下昆明經開區(qū)行政職能轉變研究...........78

第一節(jié)昆明經開區(qū)行政職能轉變的內涵分析.............78

一、公共服務:比較與概念..............79

二、基本公共服務:概念界定............84

第四章行政托管背景下昆明經開區(qū)行政機構改革研究..................109

第一節(jié)昆明經開區(qū)行政機構變遷沿革與現(xiàn)狀.........109

一、行政托管前昆明經幵區(qū)行政機構的設置與變遷............110

第四章行政托管背景下昆明經開區(qū)行政機構改革研究

在行政職能與行政機構兩者的關系上,行政管理學的基本原理認為,“結構是功能的結構,功能是結構的功能”,兩者形成了一種相互依存、相互支撐、相互關‘聯(lián)、互為條件的辨證的關系,結構產生組織的靜態(tài)特征,功能產生組織的動態(tài)特征,兩種特征相結合,形成關于組織的完整概念”。由此可知,行政職能的轉變,必然要引起行政機構的改變且需以行政機構的變革作為行政職能轉變的條件和基礎,為行政職能轉變提供實現(xiàn)載體。

第一節(jié)昆明經開區(qū)行政機構變遷沿革與現(xiàn)狀

行政托管實施之前,與昆明經開區(qū)履行單一經濟職能的工業(yè)園的定位相協(xié)調,昆明經開區(qū)的行政機構具有精簡、統(tǒng)一、高效和大系統(tǒng)綜合管理等特點,體現(xiàn)了“小機構、大管理”的基本特征。然而,由于行政托管實施以及由此引起的管理環(huán)境與管理要求的變化,在轉變行政職能的現(xiàn)實背景下,經開區(qū)政府主導型管理模式之下的機構設置已不能適應新的管理環(huán)境與要求�；诮鉀Q現(xiàn)實問題的壓力,并落實中央關于“大部制”改革的行政部署,昆明經開區(qū)于2008年實施了以構建“大部制”為目標的機構改革。昆明經開區(qū)實施于行政托管之后的此輪行政機構改革,由于并未從根本上反映行政托管后昆明經開區(qū)性質與管理環(huán)境整體變化的新趨勢,改革無法切中要點,滿足新的管理條件下的管理需求,同時也缺乏來自于運行機制與管理方法創(chuàng)新方面的支撐力量,因此,從現(xiàn)實效果來看,行政托管后昆明經開區(qū)所進行的行政機構改革是一場效果有限的行政探索,在新的條件下還有進一步深化改革的必要。

行政托管之前昆明經開區(qū)政府主導型管理模式之下的行政機構設置與昆明經開區(qū)工業(yè)園背景下的單一經濟性職能的履行相適應,總體上呈現(xiàn)出了運作獨立、組織同構、結構精簡、機制單一”的特征。行政托管之前昆明經開區(qū)的機構設置為昆明經開區(qū)發(fā)展提供了堅實的組織基礎。

.....................

結語

行政托管的實施,使昆明經開區(qū)的使命與性質發(fā)生了根本性的改變。行政托管后的經開區(qū)已然不再是一個承擔單一經濟職能,以促進經濟發(fā)展為使命的工業(yè)園,而是一個需要承擔以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推動全域城鎮(zhèn)化為本質要求與目標導向的更具綜合性職能的兼顧經濟發(fā)展與社會建設的特殊的城市新區(qū)。行政托管之前昆明經幵區(qū)以經濟行政、管制行政和全能行政為特征的政府主導型的管理模式己經無法適應行政托管后昆明經開區(qū)新的管理環(huán)境與要求,出現(xiàn)了管理弱化的問題,對昆明經開區(qū)各方面的工作帶來了不利的影響。在此背景下,昆明經開區(qū)亟需經由涵蓋行政職能、行政機構與行政方法在內的全面系統(tǒng)的行政管理改革的開展以因應因行政托管給經幵區(qū)現(xiàn)實行政管理所帶來的各種問題以確保昆明經開區(qū)各方面工作的順利進行和“二次創(chuàng)業(yè)”轉型發(fā)展目標的實現(xiàn)。

本文通過研究認為,行政托管背景下昆明經開區(qū)在行政職能轉變改革方面,應該因應行政托管后昆明經幵區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需要,切實加強公共服務職能,逐步實現(xiàn)昆明經幵區(qū)全域范圍內基本公共服務均等化。作為職能轉變的前提,對于在行政托管背景下昆明經開區(qū)公共服務職能的范圍與內容的確定就顯得尤為關鍵,是實現(xiàn)昆明經開區(qū)有效管理的基礎。因此,本文通過相關理論研究,對公共服務與基本公共服務兩個基礎性概念進行了分析與厘清。以基本概念的清晰化為基礎,通過對北京、深圳與成都等城市公共服務實踐狀況進行實證分析,在借鑒與參考了這些城市公共服務職能設置的基本經驗的前提下,結合行政托管背景下昆明經幵區(qū)的實際情況,本文認為,行政托管背景下,昆明經幵區(qū)轉變行政職能,加強公共服務。

參考文獻（略）