第一章行政托管的實施與昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革

行政托管的實施,使昆明經(jīng)開區(qū)的性質(zhì)發(fā)生了根本的變化,為與行政托管后新的管理環(huán)境相適應(yīng)以解決行政托管后所出現(xiàn)的各種管理問題并有效配合昆明經(jīng)幵區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展,昆明經(jīng)開區(qū)亟需對行政管理前與單一工業(yè)園區(qū)相適應(yīng)的政府主導(dǎo)型管理模式進(jìn)行改革以因應(yīng)新的管理環(huán)境下的管理要求。行政托管政策是理解當(dāng)前昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革的特定背景與緣起,而行政托管政策實施之前的政府主導(dǎo)型管理模式則成為了這一背景下進(jìn)行改革的對象與邏輯起點。

第一節(jié)前行政托管時期昆明經(jīng)開區(qū)行政管理基本情況與特征

在2008年行政托管之前,昆明經(jīng)開區(qū)與我國絕多數(shù)經(jīng)開區(qū)一樣,由于相似的時代條件使然,在建區(qū)伊?xí)r選擇與確立了政府主導(dǎo)型管理模式并使之相延及于行政托管實施之時。客觀而言,這一管理模式基本與昆明經(jīng)開區(qū)行政托管之前履行單一經(jīng)濟(jì)職能的工業(yè)園區(qū)的性質(zhì)與地位相適應(yīng),是昆明經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)廿余年科學(xué)發(fā)展的重要因素之一。然而,隨著行政托管的實施,昆明經(jīng)開區(qū)的性質(zhì)由之發(fā)生了根本性的改變,原有的管理模式不得不將進(jìn)行相應(yīng)的改革以適應(yīng)新的管理環(huán)境與管理要求。于是,前行政托管時期昆明經(jīng)開區(qū)政府主導(dǎo)型管理模式就成為行政托管背景下行政管理改革的問題起點與具體對象,而對行政托管之前昆明經(jīng)開區(qū)行政管理模式的分析與理解,亦因之而成為了整個研究的肇始。

一、我國經(jīng)開區(qū)政府主導(dǎo)型管理模式的特征

當(dāng)前學(xué)界通常是以經(jīng)開區(qū)開發(fā)管理主體的類型標(biāo)準(zhǔn)對經(jīng)開區(qū)管理模式進(jìn)行類型劃分。據(jù)此,我國經(jīng)幵區(qū)模式就具有以政府為管理主體的政府主導(dǎo)型管理模式和以企業(yè)為管理主體的企業(yè)主導(dǎo)型管理模式兩種類型,其中政府主導(dǎo)型管理模式的一般特點表現(xiàn)為:

政府主導(dǎo)型管理模式是指經(jīng)開區(qū)所在城市政府通過組建管理委員會(下簡稱管委會)作為其派出機構(gòu)代表政府對經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)、招商引資與企業(yè)管理服務(wù)等方面的工作實施全面管理,并賦予管委會進(jìn)行經(jīng)濟(jì)模式與行政模式改革創(chuàng)新先試先行的特殊權(quán)力的行政管理模式。政府主導(dǎo)型管理模式的建構(gòu)是經(jīng)由所在城市人民代表大會立法或政府的特別授權(quán),組建經(jīng)開區(qū)管委會,代表所在城市人民政府統(tǒng)一管理經(jīng)開區(qū)的方式完成的。在形式上,經(jīng)開區(qū)管委會是所在地政府的派出機構(gòu),主要行使政府的經(jīng)濟(jì)管理職能;相應(yīng)地,所在城市的黨委在經(jīng)開區(qū)設(shè)立工作委員會;經(jīng)開區(qū)內(nèi)不設(shè)人民代表大會和政治協(xié)商會議。

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第二節(jié)昆明經(jīng)開區(qū)行政托管實施原因分析

行政托管實質(zhì)是一種“變相的行政區(qū)劃變更與調(diào)整”。它的實昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革的啟動力量,構(gòu)成了理解與分析經(jīng)幵區(qū)行政管理改革各項議題的背景與語境。為能更系統(tǒng)、準(zhǔn)確地認(rèn)識當(dāng)前昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革的必要性與緊迫性,全面理解改革的意義和內(nèi)涵,采行具有針對性與現(xiàn)實性的改革舉措,推進(jìn)行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革各項事業(yè)的順利完成,有必要對作為這一改革背景與語境的行政托管實施的原因以及因之而對經(jīng)開區(qū)管理所帶來的影響進(jìn)行分析。這是認(rèn)識與解決問題的邏輯起點。

昆明經(jīng)開區(qū)實施行政托管,既是對我國改革開放與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)階段性特征與任務(wù)轉(zhuǎn)變所作出的積極反應(yīng),也是昆明經(jīng)開區(qū)為解決自身發(fā)展困境,創(chuàng)造新的發(fā)展條件的重要舉措。昆明經(jīng)開區(qū)行政托管的實施根源于區(qū)內(nèi)外兩方面的原因,是多重因素綜合作用的結(jié)果,具體如下:

一、根本原因:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,探索昆明新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)之路

經(jīng)過三十多年改革開放的實踐,我國在取得舉世矚目經(jīng)濟(jì)進(jìn)步成就的同時,作為現(xiàn)代化重要指標(biāo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程更以獨步古今中外的速度在華夏大地蓬勃展開,中國社會的整體面貌因之而發(fā)生了巨大的改變。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,各地各級各類型開發(fā)區(qū)的“增長極”地位明顯,為推動我國城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮了極強的引領(lǐng)、輻射與帶動作用,成為了城鎮(zhèn)化的重要助推力量。但是,客觀上來說,我國之前所依循的城鎮(zhèn)化路徑是以“工業(yè)先導(dǎo)、城市偏向”為基本取向,以“城市為核心、以增長為導(dǎo)向的勞動力的非農(nóng)化”為根本特征,以特定城鄉(xiāng)分割的制度安排為保障實施的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑實施的結(jié)果在取得了,有目共睹的城市進(jìn)步與城市繁榮之外,更造成了“嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部貧富差距與社會沖突、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級緩慢、特別是農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)屬性與自然屬性及社會屬性多重人格分裂”等不良后果。嚴(yán)重的“二元分割”與“城鄉(xiāng)對立”成為了橫亙在我國通向社會主義和諧社會,全面建成小康社會通衢之上的障礙,“城鄉(xiāng)差距已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)之一”。

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第二章行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革的優(yōu)勢與前提

任何改革的幵展,都需要建立在一定條件的基礎(chǔ)之上,這些條件構(gòu)成了改革實施的前提性與支撐性基礎(chǔ),對于改革的順利開展與目標(biāo)達(dá)致發(fā)揮著極為重要的作用。行政托管背景下經(jīng)開區(qū)行政管理改革同樣需要這些條件的配合和支持。因此,本章將對行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革可資利用的有利條件進(jìn)行研究與分析,并對之于整個行政管理改革順利開展具有基礎(chǔ)性、協(xié)同性、配套性價值的各種前提性條件進(jìn)行分析與研究。這些問題是昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革順利進(jìn)行所需投以重視的內(nèi)容,是確保改革得以順利實施的關(guān)鍵。

第一節(jié)昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革的優(yōu)勢分析

相較于一般行政區(qū)的行政管理改革來說,作為特殊行政區(qū)的昆明經(jīng)開區(qū)在行政改革方面具有特定的相對優(yōu)勢與有利條件。這些相對優(yōu)勢與有利條件既來自于經(jīng)開區(qū)長期發(fā)展所積累的經(jīng)濟(jì)成就,更來自于特定的政策賦權(quán)。除此之外,經(jīng)開區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的觀念與經(jīng)開區(qū)的歷史也是改革有利條件的構(gòu)成因素。對這些有利條件的認(rèn)識、把握與善加使用,是行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)順利推定行政管理改革的前提與基礎(chǔ)。具體來看,包括以下方面:

一、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢:昆明經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果為改革奠定了較為堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,所謂的改革就是一系列制度變遷的過程,任何制度變遷的發(fā)生與完成都是有成本的。“從某種現(xiàn)行制度安排轉(zhuǎn)變到新制度安排的過程,是一種費用昂貴的過程。”①改革成本由規(guī)劃設(shè)計、組織實施的費用、清除舊制度的費用、消除變遷阻力的費用、制度變遷造成的損失以及隨機成本等構(gòu)成�！敖�(jīng)費不足的組織在各個層面上都不會運行得很好”。對于成本耗費巨大的組織變革來說,經(jīng)濟(jì)實力在其中發(fā)揮著更為重要的作用,沒有一定經(jīng)濟(jì)實力的組織是無論如何也不能成功開展與推動任何形式的改革的。

具體到當(dāng)前昆明經(jīng)開區(qū)因縣行政托管實施而引起的行政管理改革來說,其改革成本大致由如下三個部分構(gòu)成:其一,啟動改革的成本。包括調(diào)查、認(rèn)識、理解改革議題與研究制定相關(guān)改革舉措的支出,改革前宣傳、說服與動員的費用等;其二,實施改革的成本。這一部分的成本主要包括:第一,為了落實改革具體舉措的必要支出,比如為實現(xiàn)經(jīng)開區(qū)托管區(qū)域與被托管區(qū)域城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化而必須增加的開支;第二,為了補償因改革而利益受損的人或組織的支出。有如弗蘭西斯福山所指出的“即使整個社會與好的制度十分和諧,但每項新的制度安排都會同時產(chǎn)生得利者和失利者,而且失利者必然會因此設(shè)法維護(hù)他們的相對地位。”在此,諸如對失地農(nóng)民的補償以及用于彌補因改革而失去在經(jīng)開區(qū)原有工作崗位或者待遇福利受到改革影響的人的相關(guān)費用就是這一部分成本的具體內(nèi)容。其三,應(yīng)對改革挫折與失敗預(yù)期的成本。具體包括:為應(yīng)對種因改革而起并影響改革的負(fù)面事件的相關(guān)支出,更至于因改革失敗而產(chǎn)生的必要的支出。這些改革成本的最終支付都與改革主體的經(jīng)濟(jì)實力與財政水平息息相關(guān),從這一角度來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了經(jīng)開區(qū)改革的最終成效。

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第二節(jié)昆明經(jīng)開區(qū)行政管理改革的前提條件與基礎(chǔ)

系統(tǒng)論強調(diào),作為構(gòu)成社會整體性結(jié)構(gòu)有機組成部分的行政系統(tǒng)與其他諸如經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會構(gòu)成要素之間存在直接或間接的某種關(guān)這些社會構(gòu)成要素形成了行政系統(tǒng)賴以正常運轉(zhuǎn)的環(huán)境條件,深刻地影響著公共行政各方面活動的開展和成效的取得。因是之故,在論及昆明經(jīng)開區(qū)行政管理的改革之時,就不能將行政改革孤立化對待,而應(yīng)當(dāng)首先從更為開闊性與系統(tǒng)性的視角出發(fā),從行政環(huán)境與行政系統(tǒng)的相互關(guān)系入手,來分析與把握之于昆明經(jīng)開區(qū)行政托管背景下的行政管理改革的實施具有關(guān)聯(lián)性、基礎(chǔ)性、支撐性的各種提性條件,并在行政改革實踐中將之與改革協(xié)同推進(jìn),為行政管理改革奠定良好的基礎(chǔ),營造適宜的環(huán)境,發(fā)揮各方面因素的協(xié)同效應(yīng),事半功倍,確保昆明經(jīng)開區(qū)行政改革既定目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ):確保昆明經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定健康發(fā)展

“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國之要,發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵”。確保經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定健康發(fā)展之于行政托管背景下的昆明經(jīng)開區(qū)來說,更具重要性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是經(jīng)開區(qū)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展“引擎”,發(fā)揮轄射帶動作用的本質(zhì)要求和根本使命之所麼系,更是為經(jīng)開區(qū)行政托管下的行政改革提供堅實物質(zhì)奧援,維系穩(wěn)定改革環(huán)境,確保改革穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵所在。沒有昆明經(jīng)幵區(qū)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定健康的發(fā)展,經(jīng)開區(qū)的行政管理改革就無法有效開展,經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展是改革的最為重要的基礎(chǔ)性條件。有鑒于此,當(dāng)前,要實現(xiàn)與確保昆明經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟(jì)長期健康穩(wěn)定發(fā)展需要做好以下方面的工作:

一是要以新型工業(yè)化為方向,推動昆明經(jīng)幵區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為著力點,確�！爱a(chǎn)業(yè)興區(qū)”。要實現(xiàn)昆明經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟(jì)生生不息,長期發(fā)展的目標(biāo)就需要從根本上徹底轉(zhuǎn)變經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,以新型工業(yè)化為方向,推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),實現(xiàn)科學(xué)永續(xù)發(fā)展,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶動,更多依靠科技進(jìn)步與勞動者素質(zhì)提高,通過實體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大為經(jīng)濟(jì)發(fā)展挹注泊泊不竭的動力。這就需要:第一,依托云南省自然資源稟賦優(yōu)勢,集中優(yōu)勢生產(chǎn)要素,以構(gòu)建為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo),以發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為重點,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量與效率提升,做大做強以生物、煙草、醫(yī)藥為代表的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè);第二,要按照市場競爭、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、專業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)配套的原則,提髙產(chǎn)業(yè)集中度,形成以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶,龍頭優(yōu)勢企業(yè)為骨干,大中小企業(yè)協(xié)作配套、產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模化、鏈條化與集中化,打造具有昆明經(jīng)開區(qū)特點與特色的產(chǎn)業(yè)集群;第三,對原有的以高耗能、高排放、髙污染為特征的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與落后產(chǎn)能逐步進(jìn)行淘汰,并建立長效監(jiān)督、蹄選與淘汰機制,為實現(xiàn)新型工業(yè)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供必要的制度保障。

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第三章行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)行政職能轉(zhuǎn)變研究...........78

第一節(jié)昆明經(jīng)開區(qū)行政職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵分析.............78

一、公共服務(wù):比較與概念..............79

二、基本公共服務(wù):概念界定............84

第四章行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)行政機構(gòu)改革研究..................109

第一節(jié)昆明經(jīng)開區(qū)行政機構(gòu)變遷沿革與現(xiàn)狀.........109

一、行政托管前昆明經(jīng)幵區(qū)行政機構(gòu)的設(shè)置與變遷............110

第四章行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)行政機構(gòu)改革研究

在行政職能與行政機構(gòu)兩者的關(guān)系上,行政管理學(xué)的基本原理認(rèn)為,“結(jié)構(gòu)是功能的結(jié)構(gòu),功能是結(jié)構(gòu)的功能”,兩者形成了一種相互依存、相互支撐、相互關(guān)‘聯(lián)、互為條件的辨證的關(guān)系,結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織的靜態(tài)特征,功能產(chǎn)生組織的動態(tài)特征,兩種特征相結(jié)合,形成關(guān)于組織的完整概念”。由此可知,行政職能的轉(zhuǎn)變,必然要引起行政機構(gòu)的改變且需以行政機構(gòu)的變革作為行政職能轉(zhuǎn)變的條件和基礎(chǔ),為行政職能轉(zhuǎn)變提供實現(xiàn)載體。

第一節(jié)昆明經(jīng)開區(qū)行政機構(gòu)變遷沿革與現(xiàn)狀

行政托管實施之前,與昆明經(jīng)開區(qū)履行單一經(jīng)濟(jì)職能的工業(yè)園的定位相協(xié)調(diào),昆明經(jīng)開區(qū)的行政機構(gòu)具有精簡、統(tǒng)一、高效和大系統(tǒng)綜合管理等特點,體現(xiàn)了“小機構(gòu)、大管理”的基本特征。然而,由于行政托管實施以及由此引起的管理環(huán)境與管理要求的變化,在轉(zhuǎn)變行政職能的現(xiàn)實背景下,經(jīng)開區(qū)政府主導(dǎo)型管理模式之下的機構(gòu)設(shè)置已不能適應(yīng)新的管理環(huán)境與要求。基于解決現(xiàn)實問題的壓力,并落實中央關(guān)于“大部制”改革的行政部署,昆明經(jīng)開區(qū)于2008年實施了以構(gòu)建“大部制”為目標(biāo)的機構(gòu)改革。昆明經(jīng)開區(qū)實施于行政托管之后的此輪行政機構(gòu)改革,由于并未從根本上反映行政托管后昆明經(jīng)開區(qū)性質(zhì)與管理環(huán)境整體變化的新趨勢,改革無法切中要點,滿足新的管理條件下的管理需求,同時也缺乏來自于運行機制與管理方法創(chuàng)新方面的支撐力量,因此,從現(xiàn)實效果來看,行政托管后昆明經(jīng)開區(qū)所進(jìn)行的行政機構(gòu)改革是一場效果有限的行政探索,在新的條件下還有進(jìn)一步深化改革的必要。

行政托管之前昆明經(jīng)開區(qū)政府主導(dǎo)型管理模式之下的行政機構(gòu)設(shè)置與昆明經(jīng)開區(qū)工業(yè)園背景下的單一經(jīng)濟(jì)性職能的履行相適應(yīng),總體上呈現(xiàn)出了運作獨立、組織同構(gòu)、結(jié)構(gòu)精簡、機制單一”的特征。行政托管之前昆明經(jīng)開區(qū)的機構(gòu)設(shè)置為昆明經(jīng)開區(qū)發(fā)展提供了堅實的組織基礎(chǔ)。

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結(jié)語

行政托管的實施,使昆明經(jīng)開區(qū)的使命與性質(zhì)發(fā)生了根本性的改變。行政托管后的經(jīng)開區(qū)已然不再是一個承擔(dān)單一經(jīng)濟(jì)職能,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為使命的工業(yè)園,而是一個需要承擔(dān)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推動全域城鎮(zhèn)化為本質(zhì)要求與目標(biāo)導(dǎo)向的更具綜合性職能的兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)的特殊的城市新區(qū)。行政托管之前昆明經(jīng)幵區(qū)以經(jīng)濟(jì)行政、管制行政和全能行政為特征的政府主導(dǎo)型的管理模式己經(jīng)無法適應(yīng)行政托管后昆明經(jīng)開區(qū)新的管理環(huán)境與要求,出現(xiàn)了管理弱化的問題,對昆明經(jīng)開區(qū)各方面的工作帶來了不利的影響。在此背景下,昆明經(jīng)開區(qū)亟需經(jīng)由涵蓋行政職能、行政機構(gòu)與行政方法在內(nèi)的全面系統(tǒng)的行政管理改革的開展以因應(yīng)因行政托管給經(jīng)幵區(qū)現(xiàn)實行政管理所帶來的各種問題以確保昆明經(jīng)開區(qū)各方面工作的順利進(jìn)行和“二次創(chuàng)業(yè)”轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

本文通過研究認(rèn)為,行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)在行政職能轉(zhuǎn)變改革方面,應(yīng)該因應(yīng)行政托管后昆明經(jīng)幵區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需要,切實加強公共服務(wù)職能,逐步實現(xiàn)昆明經(jīng)幵區(qū)全域范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化。作為職能轉(zhuǎn)變的前提,對于在行政托管背景下昆明經(jīng)開區(qū)公共服務(wù)職能的范圍與內(nèi)容的確定就顯得尤為關(guān)鍵,是實現(xiàn)昆明經(jīng)開區(qū)有效管理的基礎(chǔ)。因此,本文通過相關(guān)理論研究,對公共服務(wù)與基本公共服務(wù)兩個基礎(chǔ)性概念進(jìn)行了分析與厘清。以基本概念的清晰化為基礎(chǔ),通過對北京、深圳與成都等城市公共服務(wù)實踐狀況進(jìn)行實證分析,在借鑒與參考了這些城市公共服務(wù)職能設(shè)置的基本經(jīng)驗的前提下,結(jié)合行政托管背景下昆明經(jīng)幵區(qū)的實際情況,本文認(rèn)為,行政托管背景下,昆明經(jīng)幵區(qū)轉(zhuǎn)變行政職能,加強公共服務(wù)。

參考文獻(xiàn)（略）