1  基本概念及理論內(nèi)涵

1.1  相關(guān)概念界定

1.1.1  生活垃圾

“垃圾”二字的偏旁部首均為“土”字，意指身邊散落的土塊或土粒。在辭海中，“垃圾”被解釋為廢棄無(wú)用或骯臟破爛之物，多用來(lái)比喻失去價(jià)值或是指有不良作用的事物，如：垃圾郵件等等。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，垃圾的種類也不再局限于人們所熟知的塑料、紙張等，其所涉及的范圍不斷擴(kuò)大，主要包括：生活垃圾、建筑垃圾、工業(yè)垃圾以及醫(yī)院醫(yī)療垃圾，本文主要研究的是城市生活垃圾。

生活垃圾與城市居民的生活息息相關(guān)，每個(gè)人都是城市生活垃圾的制造者。生活垃圾，顧名思義，是指城市居民在日常生活中所產(chǎn)生的固體垃圾，也或指為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中所產(chǎn)生的固體垃圾。那么，對(duì)于城市生活垃圾我們應(yīng)該怎么分類呢？建設(shè)部城建司司長(zhǎng)楊魯豫曾在“城市生活垃圾分類收集研討會(huì)上”講到，“各城市垃圾分類收集工作各具特色，，一種是以北京市、廣州市、廈門市、南京市等為代表，將垃圾分為可回收垃圾、不可回收垃圾、有害垃圾；一類是以上海市為代表，將垃圾分為有害垃圾、干垃圾、濕垃圾�！备魇∈幸虻刂埔�，積極推廣對(duì)城市生活垃圾的治理工作。目前，最為人們接受的分類方法是，將城市生活垃圾分為四大類：一是廚余垃圾，指在人們洗菜、做飯環(huán)節(jié)中所產(chǎn)生的生活垃圾；二是可回收垃圾，這一類垃圾具有可再次利用的價(jià)值，具體包括廢報(bào)紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃等，可以大大提高資源利用率，降低能源消耗；三是有害垃圾，如電池、燈泡、溫度計(jì)等，這些生活垃圾被丟棄后，如果不能妥善處理，將對(duì)環(huán)境造成難以預(yù)估的危害；四是其他垃圾，指除了以上所述三大類以外的所有生活垃圾，像圍裙、衛(wèi)生紙、花盆、毛巾等都屬于這一類。

城市生活垃圾的主要來(lái)源有：學(xué)校、公園、電影院等公共場(chǎng)所，住宅區(qū)、集貿(mào)市場(chǎng)等生活場(chǎng)所。治理城市生活垃圾要從源頭抓起，團(tuán)結(jié)各主體共同努力。

1.1.2  垃圾治理

垃圾治理即對(duì)所產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行及時(shí)且妥善的處理，以達(dá)到污染最小化和利用最大化，垃圾治理不是單一的重復(fù)勞作，也不是單憑政府一方力量可以解決的，垃圾治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是一個(gè)全方位、立體的運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)。目前常見(jiàn)的垃圾治理的技術(shù)主要有：第一，填埋處理，這是目前最常見(jiàn)也是使用最多的處理方法，填埋過(guò)后，通過(guò)使垃圾自然降解來(lái)實(shí)現(xiàn)生活垃圾的無(wú)害化。第二，焚燒處理，即將生活垃圾放入高溫焚燒爐中進(jìn)行焚燒，并利用可燃物燃燒所產(chǎn)生的熱量進(jìn)行發(fā)電和供暖。第三，堆肥處理，借助生活垃圾中微生物的分解能力，分解出無(wú)機(jī)養(yǎng)分，這也是實(shí)現(xiàn)生活垃圾資源化的一種途徑。

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1.2  “網(wǎng)絡(luò)化治理”理論的內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)化治理理論是 21 世紀(jì)公共行政發(fā)展的新方向，但是它的形成并不是一蹴而就的，受到很多因素的影響和共同作用。首先，網(wǎng)絡(luò)化治理理論的形成有其理論基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)化治理是相對(duì)于嚴(yán)格的等級(jí)制而言的，這種等級(jí)制限制了發(fā)展，降低了工作效率，提高了工作成本，早在上個(gè)世紀(jì)七十年代時(shí)，網(wǎng)絡(luò)化治理就已被引入企業(yè)，這種橫向縱向聯(lián)合行動(dòng)的新興管理模式，很好的改善了組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，針對(duì)性的解決了相關(guān)問(wèn)題；除此之外，多中心治理理論也為網(wǎng)絡(luò)化治理理論的提出埋下了伏筆，多中心治理理論雖然也強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與治理，但這種復(fù)合主體模式在自主治理、自發(fā)秩序的作用下，導(dǎo)致多個(gè)權(quán)力中心并存，不利于發(fā)揮該治理模式的優(yōu)勢(shì)作用，于是，網(wǎng)絡(luò)化治理理論應(yīng)運(yùn)而生，提出作為網(wǎng)絡(luò)集成者的特殊作用。其次，網(wǎng)絡(luò)化治理理論的形成是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求，隨著時(shí)代的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的等級(jí)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要，甚至阻礙了前進(jìn)的步伐，急需一個(gè)全面立體的網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供充分、高效、優(yōu)質(zhì)的管理；與此同時(shí)，非盈利組織正在突飛猛進(jìn)的發(fā)展，它們不僅越來(lái)越多的出現(xiàn)在信息技術(shù)等專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，也逐漸開(kāi)始出現(xiàn)在很多非傳統(tǒng)性部門，組織的數(shù)量、組織的規(guī)模、組織所涉及的領(lǐng)域都在不斷擴(kuò)大，在公共事務(wù)中所扮演的角色也日益重要，它們也希望能夠更多的參與到公共事務(wù)管理中來(lái)。最后，網(wǎng)絡(luò)化治理理論的形成具有強(qiáng)烈的公眾訴求，隨著公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，目前所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)已經(jīng)不能滿足人們的需求，他們希望政府能夠提供更多樣化、更高質(zhì)、更充分的服務(wù)，這也促使政府開(kāi)始尋找合作伙伴，并充分利用不同合作伙伴的創(chuàng)造性和專業(yè)技能，來(lái)滿足人們對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的訴求。

1.2.1  網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)

千里之行，始于足下。網(wǎng)絡(luò)化治理模式的成敗與否，關(guān)鍵取決于最初的網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)，一個(gè)好的網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)，就好像一張合理規(guī)劃的路線圖一樣，指引你以最快最便捷的方式到達(dá)終點(diǎn)，同理，科學(xué)合理的網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)，也有助于政府有效的推行其政策并實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的目的；相反，一個(gè)不合理的網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)，就好像生產(chǎn)線上有一顆松動(dòng)的螺絲釘，即便是最小的誤差，都可能造成意想不到的后果，既浪費(fèi)了不同合作伙伴的時(shí)間和資源，也難以實(shí)現(xiàn)最初的政策效果。因此，在設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)的初始，務(wù)必要考慮到以下幾方面：該網(wǎng)絡(luò)體系目標(biāo)是什么，如何激活網(wǎng)絡(luò)，跟誰(shuí)形成伙伴關(guān)系，由誰(shuí)集成網(wǎng)絡(luò)，如何管理該網(wǎng)絡(luò)。

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2  襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1  襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理現(xiàn)狀

襄陽(yáng)市位于湖北省的西北部，早在 1987 年國(guó)務(wù)院就公布襄陽(yáng)市為歷史文化名城，依偎在漢水江畔的襄陽(yáng)城自古以來(lái)就是兵家必爭(zhēng)之地，現(xiàn)占地 1.97 萬(wàn)平方公里，擁有總?cè)丝?578.8 萬(wàn)。襄陽(yáng)市委于 2011 年 7 月 7 日提出，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)襄陽(yáng)、都市襄陽(yáng)、文化襄陽(yáng)、綠色襄陽(yáng)”建設(shè)，將環(huán)境保護(hù)提到了重要的戰(zhàn)略發(fā)展地位，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染是必然現(xiàn)象，對(duì)城市生活垃圾的治理問(wèn)題變得迫在眉睫，面臨日益增多的城市生活垃圾，襄陽(yáng)市政府及時(shí)采取了相關(guān)措施，以緩解現(xiàn)狀。襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理具體現(xiàn)狀如下：

第一，城市生活垃圾產(chǎn)量日益上升，針對(duì)生活垃圾的治理體系也在逐步形成并完善。

2012 年每日城市生活垃圾產(chǎn)量為 630~650 噸，2013 年城市生活垃圾日產(chǎn)量約為 700 噸，截止去年，最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每天城市生活垃圾的進(jìn)站量接近 1000噸，通過(guò)這組數(shù)據(jù)我們能夠分析出，城市生活垃圾的日產(chǎn)量逐日遞增，甚至在人們環(huán)保意識(shí)提高的前提下還保持穩(wěn)定的上漲趨勢(shì)，這一上升趨勢(shì)在各個(gè)區(qū)、各個(gè)月又是怎么表現(xiàn)的呢？

由圖 2-1 可見(jiàn)，城市生活垃圾產(chǎn)量在各個(gè)區(qū)所占的比例各不相同，圖中，城市生活垃圾產(chǎn)生量最多的區(qū)域樊城區(qū)是襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)中心，很多大型的商場(chǎng)、步行街、寫(xiě)字樓、學(xué)校、醫(yī)院都集中于這一區(qū)域，人們大量的消耗，其生活垃圾日產(chǎn)量相當(dāng)可觀。居于其次的襄城區(qū)是襄陽(yáng)市景區(qū)所在地，大部分生活垃圾來(lái)源于旅游垃圾。高新區(qū)和襄州區(qū)并列第三，他們同屬于襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，生活垃圾日產(chǎn)量雖不及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，但其增長(zhǎng)趨勢(shì)也應(yīng)該引起大家的警惕�？偠灾�(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，生活垃圾越是多。

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2.2  襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理存在問(wèn)題

近年來(lái)，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，襄陽(yáng)市政府在治理城市生活垃圾上做出了大膽創(chuàng)新，積極引進(jìn)新技術(shù)、和清掃公司、清運(yùn)公司這樣的企業(yè)達(dá)成合作、不斷完善城市生活垃圾治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，雖然取得了一定的成效，但也存在一些明顯的問(wèn)題，如市場(chǎng)參與不充分、各清運(yùn)公司之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)性、面臨突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)能力不足等，這些都是值得政府，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的集成者深思的。襄陽(yáng)市在城市生活垃圾治理上主要存在以下問(wèn)題。

2.2.1  社會(huì)組織在共同治理過(guò)程中缺乏話語(yǔ)權(quán)

市場(chǎng)參與不充分，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是指，政府集成者在尋找合作伙伴時(shí)廣度不夠，選擇合作伙伴的范圍狹��；另一方面是指，即使參與到網(wǎng)絡(luò)中的合作伙伴，其參與程度不深，扮演執(zhí)行者的角色多于管理者。

政府在提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)時(shí)，不可能憑一己之力完成各種任務(wù)，這就需要政府作為網(wǎng)絡(luò)的集成者，尋找更多能夠幫助他更好的完成任務(wù)的合作伙伴，充分利用來(lái)自合作伙伴的專業(yè)性技能，來(lái)達(dá)到目的。在治理城市生活垃圾方案設(shè)計(jì)之初，政府預(yù)想通過(guò)和專業(yè)的技術(shù)公司合作，建設(shè)科技技術(shù)水平高的垃圾處理廠，并尋找在城市生活垃圾清掃、清運(yùn)等過(guò)程中有經(jīng)驗(yàn)和能力的企業(yè)，政府出一部分資金，將治理過(guò)程中的一部分環(huán)節(jié)的任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁出去；但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，會(huì)有“有能力的公司用不了，用的了的公司難達(dá)標(biāo)”的現(xiàn)象出現(xiàn)，這是由尋找合作伙伴“內(nèi)部化、關(guān)系化、習(xí)慣性”所導(dǎo)致的。政府的治理型雇員通常會(huì)選擇轉(zhuǎn)嫁所熟悉的，慣用的企業(yè)合作，使得一些由能力的企業(yè)喪失了公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，長(zhǎng)期以往，會(huì)造成整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的引入和退出機(jī)制的失靈，并非完全化的市場(chǎng)化運(yùn)作，將會(huì)產(chǎn)生運(yùn)行缺乏活力，合作伙伴關(guān)系脫節(jié)等嚴(yán)重的后果。

同時(shí)，不可避免地，政府和其合作伙伴之間存在著目標(biāo)的不一致性，政府的目標(biāo)是為了更好的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前提下，企業(yè)的目的是為了實(shí)現(xiàn)自身盈利最大化，企業(yè)的這種目標(biāo)弱化了城市生活垃圾的公共性，片面的將其作為商品，忽略了其所帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)和社會(huì)責(zé)任。不同的認(rèn)知，導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的市場(chǎng)參與不充分，進(jìn)而使政府很難尋找到愿意將社會(huì)責(zé)任和自身利益一視同仁的合作伙伴。

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3  襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理中存在問(wèn)題的原因 .............. 22

3.1   網(wǎng)絡(luò)化治理框架設(shè)計(jì)不完善 ................. 22

3.2   連接的紐帶運(yùn)行不暢通 ........................... 23

3.3   網(wǎng)絡(luò)責(zé)任機(jī)制不健全 .................... 23

3.4   治理型公共雇員缺乏 .................... 24

4  襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理的對(duì)策 .................. 26

4.1   重構(gòu)城市生活垃圾網(wǎng)絡(luò)治理新框架 .................. 26

4.1.1   明確城市生活垃圾治理的最終目標(biāo) .............. 26

4.1.2   選擇正確的合作伙伴 ............... 27

4.1.3   定位政府集成商網(wǎng)絡(luò)治理模型 .............. 27

3  襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理中存在問(wèn)題的原因

3.1  網(wǎng)絡(luò)化治理框架設(shè)計(jì)不完善

戈德史密斯在其網(wǎng)絡(luò)化治理理論中提到，網(wǎng)絡(luò)在設(shè)計(jì)的過(guò)程中所要面臨的最大挑戰(zhàn)就是要構(gòu)建一個(gè)可塑性強(qiáng)的治理模式。那么什么樣的治理模式才可以稱之為可塑性強(qiáng)呢？我們說(shuō)只有這個(gè)模式能夠容納所吸收的每一個(gè)合作方，在處理問(wèn)題時(shí)動(dòng)力十足，可是適應(yīng)各種變化的環(huán)境，在執(zhí)行某一個(gè)具體任務(wù)時(shí)有固定的解決模式，并且以服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)共同目標(biāo)為目的的模式才可以稱得上是可塑性強(qiáng)。由此，我們可以推出，城市生活垃圾治理過(guò)程中市場(chǎng)參與不充分就有因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)化治理框架設(shè)計(jì)不完善所導(dǎo)致的。

首先，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)者在集成網(wǎng)絡(luò)時(shí)沒(méi)有合理的選擇合作伙伴。在確定了網(wǎng)絡(luò)的共同目標(biāo)之后，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)者應(yīng)該確認(rèn)出所有可能的合作伙伴，并將這些利益相關(guān)者拉到一個(gè)平面上，通過(guò)綜合分析各利益相關(guān)者的對(duì)該網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的最終期望以及各利益相關(guān)者的自身運(yùn)行能力，選出最有利于網(wǎng)絡(luò)整體運(yùn)行的主體作為網(wǎng)絡(luò)的合作伙伴。襄陽(yáng)市政府在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時(shí)，沒(méi)有廣泛的考慮各種不同的合作機(jī)會(huì)，受限于熟人關(guān)系或者習(xí)慣性選擇，只在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，在這種前提下選擇的合作伙伴往往會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的活力，進(jìn)而難以達(dá)到預(yù)期的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行效果；另外，運(yùn)用如此方式來(lái)選擇合作伙伴將會(huì)導(dǎo)致引入和退出機(jī)制失靈，沒(méi)有優(yōu)勝劣汰，好的合作伙伴進(jìn)不來(lái)，現(xiàn)有的合作伙伴處于麻痹運(yùn)行狀態(tài)，短期來(lái)看網(wǎng)絡(luò)能夠正常運(yùn)行，但也為網(wǎng)絡(luò)治理的長(zhǎng)期運(yùn)行埋下隱患。

其次，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)者在設(shè)計(jì)過(guò)程中沒(méi)有形成良性的合作伙伴關(guān)系。在新構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)的集成者和合作伙伴之間是平等的關(guān)系，擁有平等的話語(yǔ)權(quán)，共同管理公共事務(wù)，以提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)為共同目標(biāo)。襄陽(yáng)市政府在治理城市生活垃圾事件上所構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)，之所以會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)參與不充分的現(xiàn)象，就是政府作為網(wǎng)絡(luò)集成者過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，沒(méi)有充分聽(tīng)取來(lái)自其他合作伙伴的聲音，只是做著與日常工作無(wú)異的常規(guī)工作，執(zhí)行者角色多于管理者，上下級(jí)關(guān)系替代平等合作伙伴關(guān)系，合作伙伴成為政府的延伸部門，只是做著上級(jí)制定的事情，限制了他們的創(chuàng)造性。

4  襄陽(yáng)市城市生活垃圾治理的對(duì)策

4.1  重構(gòu)城市生活垃圾網(wǎng)絡(luò)治理新框架

網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)是網(wǎng)絡(luò)化治理的第一步，也是至關(guān)重要的一步，在重構(gòu)新的治理網(wǎng)絡(luò)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)者不能局限于慣用的思維模式，要脫離原來(lái)的直線型思維，從更廣的層面上去考慮問(wèn)題，政府也不能讓其目前的組織結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)的工作程序或現(xiàn)有的指揮能力在新的網(wǎng)絡(luò)框架中運(yùn)行。在設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，必須要認(rèn)真思考五個(gè)問(wèn)題：網(wǎng)絡(luò)化治理要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)、用什么工具來(lái)激活網(wǎng)絡(luò)、如何選擇正確的合作伙伴、怎樣具有針對(duì)性的設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)、如何管理和治理網(wǎng)絡(luò)。襄陽(yáng)市政府之所以會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)參與不充分，就是因?yàn)樵谠O(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)框架構(gòu)建不完善，要想完善網(wǎng)絡(luò)框架，必要確定正確的組織目標(biāo)，選擇最有利于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的合作伙伴，選擇正確的網(wǎng)絡(luò)集成商。

4.1.1  明確城市生活垃圾治理的最終目標(biāo)

確定正確的網(wǎng)絡(luò)管理目標(biāo)是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)階段的核心問(wèn)題。政府部門的官員很少在項(xiàng)目開(kāi)始之初就考慮使命和戰(zhàn)略問(wèn)題，多半是習(xí)慣性的拿起政府部門的組織圖，在圖中找出還有哪些方面沒(méi)有做好，然后找私人部門幫助完成，這種先是過(guò)程后是結(jié)果的管理方式容易使項(xiàng)目偏離最初的軌道，不容易及時(shí)作出控制和調(diào)整。襄陽(yáng)市政府在設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，首先要明確城市生活垃圾治理的最終目標(biāo)是什么，重點(diǎn)思考政府所要?jiǎng)?chuàng)造的公共價(jià)值到底是什么，是為了經(jīng)營(yíng)更多的垃圾治理中心，治理更多的城市生活垃圾，還是要為全是人民提供綠色環(huán)保健康的生活居住環(huán)境呢？這個(gè)答案是毋庸置疑的，那么，襄陽(yáng)市政府在確立了為市民提供綠色的居住環(huán)境這個(gè)使命后，所要做的不是機(jī)械化的把其中某一個(gè)環(huán)節(jié)承包給某一個(gè)公司，然后去維持這個(gè)工作模式的日常運(yùn)行，而是要肩負(fù)起管理者的角色，圍繞著這個(gè)最終的使命，想盡一切辦法籌集盡可能多的資金來(lái)引進(jìn)最新技術(shù)和培訓(xùn)工作人員，負(fù)責(zé)集合、安排、協(xié)調(diào)各種可以利用的資源為實(shí)現(xiàn)這一使命服務(wù)。在確定目標(biāo)的過(guò)程中，政府要跳出箱外，不能局限于眼前的需求，作為政策的制定者和網(wǎng)絡(luò)的管理者，要有高瞻遠(yuǎn)矚，要確立一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)而重要的目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)一個(gè)有重大意義的公共價(jià)值，要堅(jiān)信唯有正確的目標(biāo)才能指引正確的行動(dòng)方向，以新的先有結(jié)果再設(shè)計(jì)過(guò)程的新的管理模式，為實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)而努力。

參考文獻(xiàn)（略）