第一章 導(dǎo)論

一、選題的背景和意義

（一）選題的現(xiàn)實(shí)背景

在我國，村民自治作為基層民主制度的一個(gè)重要部分，已經(jīng)走過了 30 多個(gè)年頭。二十世紀(jì)八十年代初，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，實(shí)行了二十多年的人民公社體制逐步失去作用，農(nóng)村出現(xiàn)公共事務(wù)管理“真空”。黨和國家在充分總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的前提條件下，決定以原人民公社為基礎(chǔ)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，以原生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)在廣大農(nóng)村建立村民委員會(huì)，形成了“鄉(xiāng)政村治”的格局。1988 年全國人大通過的《村民委員會(huì)組織法（試行）》第 7 條規(guī)定：“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)�！倍� 1998 年修訂的《村民委員會(huì)組織法》考慮到我國南北地區(qū)差異大，沒有搞“一刀切”，刪除了“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村”的規(guī)定。此后在全國范圍內(nèi)形成了農(nóng)村基層“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組（自然村）”三級(jí)管理體制,一直延續(xù)至今。

總的來看，村民委員會(huì)的設(shè)置層級(jí)經(jīng)歷了從“自然村（萌芽）→行政村（1986年）→自然村（1988 年）→行政村（1998 年）”的變遷。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以村民委員會(huì)為載體的村民自治在實(shí)踐當(dāng)中遇到了很多的困難和問題，進(jìn)入了發(fā)展的瓶頸期，農(nóng)村治理更多的是依靠外力推動(dòng)。導(dǎo)致這一問題的一個(gè)重要原因在于，村民自治的基本單元——行政村與傳統(tǒng)自治單元——自然村基礎(chǔ)的脫節(jié)。國家在推動(dòng)村民自治發(fā)展的過程中，受到傳統(tǒng)的路徑依賴的影響，把行政村一級(jí)確定為開展村民自治的基本載體，忽略了由于我國地域廣闊所帶來的地區(qū)間差異和區(qū)域發(fā)展差異，利用行政手段在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一要求和推進(jìn),導(dǎo)致現(xiàn)在的“村民自治無自治”的發(fā)展困境。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.  行政村村民之間缺少共同利益紐帶，沖突大于團(tuán)結(jié)

基層自治的前提是自治組織的成員必須有共同的利益，或者是共同的經(jīng)濟(jì)利益，或者是共同的血緣關(guān)系。現(xiàn)在的行政村一般由十幾到幾十個(gè)自然村或村小組組成，自然村大多是以家族或其他歷史原因自然形成的居民聚居的村落，具有天然的血緣、族緣等聯(lián)系紐帶，而行政村所轄的自然村或村民小組之間由于地域分布相對(duì)分散導(dǎo)致村民利益單元多元化，很難達(dá)成集體利益和個(gè)人利益的統(tǒng)一，因此村委會(huì)選舉容易演變?yōu)樽谧�、自然村之間的利益競(jìng)爭(zhēng)。

受此影響，加上各自然村之間彼此不太熟悉，村民之間的互動(dòng)有限，很多村民在村民大會(huì)上討論或表決有關(guān)發(fā)展本村公益事業(yè)時(shí)，本著利己主義和實(shí)用主義的原則，對(duì)能使自己和家族直接得到利益或公益項(xiàng)目就在本人所在村民小組的就同意，反之就反對(duì)。此外，現(xiàn)在的農(nóng)村選舉，往往是大姓或大村的人擔(dān)任村支書或村委會(huì)主任，很難協(xié)調(diào)各村之間的利益，甚至造成村民分化隔閡乃至對(duì)立沖突。每次村級(jí)組織換屆選舉時(shí)，上級(jí)黨委政府要花費(fèi)很大精力去協(xié)調(diào)人選，保證選舉順利；選舉后還要花很大精力去彌合村民之間的矛盾與隔閡。這樣選出來的村委會(huì)很難發(fā)揮村民自治組織自我服務(wù)、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的作用。選舉出來的村干部往往威信不高，在上級(jí)黨委政府看來，就是“基層組織軟弱渙散”，其實(shí)這很大程度上是制度設(shè)計(jì)問題，而非村干部的素質(zhì)問題。自然村（村民小組）才是真正的利益共同體。

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二、文獻(xiàn)綜述

（一）研究現(xiàn)狀

在我國，村民自治作為一項(xiàng)制度已經(jīng)實(shí)行了 30 多年。關(guān)于村民自治的傳統(tǒng)研究主要集中于村民自治制度形成的動(dòng)因分析，以及對(duì)在村民自治實(shí)際操作過程中面對(duì)的困境展開專門討論，對(duì)村民自治有效層級(jí)的相關(guān)研究較少。申端鋒、賀雪峰在文章中指出，相較傳統(tǒng)的行政村或建制村，村民小組也是一個(gè)具有活力的自治單元。當(dāng)前我國村民自治開展過程中的很多相關(guān)事項(xiàng)基本都是靠村民小組來實(shí)行，上級(jí)政策也多是在這一層級(jí)最終得到落實(shí)。徐勇關(guān)于楊林橋模式的研究中也深刻揭示了這一點(diǎn)。在他看來，廣大村民的利益多元化，對(duì)農(nóng)村公益的需求各不相同，強(qiáng)行通過村民大會(huì)達(dá)成的公共訴求也難以真實(shí)反映基層狀況。而在農(nóng)村社區(qū)中，這一問題得到了有效地解決。農(nóng)村社區(qū)這些年的發(fā)展表明：村民自治的實(shí)現(xiàn)形式不應(yīng)該是千篇一律的，各地采取符合自身實(shí)際多樣化的形式才會(huì)各自收到較好的效果。同時(shí)，他也提出了村民自治的規(guī)模到底規(guī)定多大才具有合理性和可操作性這一非常有前瞻性的課題。

還有學(xué)者認(rèn)為，村民自治的范圍過大會(huì)導(dǎo)致廣大村民無法有效行使民主權(quán)利，村委會(huì)難以履行自治職能。村民委員會(huì)對(duì)自身自治職能和行政職能的界定不清晰，就導(dǎo)致了村委會(huì)這一自治組織的行政化問題。在村民小組或自然村層級(jí)開展自治，把原有的各項(xiàng)工作下放到最基層，既可以在農(nóng)村真正實(shí)現(xiàn)自治，又可以有效地完成各項(xiàng)行政任務(wù)。李松林在其碩士論文中提到，村民自治能不能有效開展跟自治層級(jí)有很大關(guān)系。村民自治單元的劃定對(duì)于村級(jí)治理來說至關(guān)重要，決定了整個(gè)制度設(shè)計(jì)能否順利實(shí)施。胡平江也認(rèn)為，自然村才是我國村民最主要的生活范圍，是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的核心地域。他主張把小范圍內(nèi)的自然村劃定為村民自治的基本單元，通過更便捷、更有效的溝通來做實(shí)自治。只要做好溝通和協(xié)調(diào)，自然村一級(jí)的村民自治和行政村一級(jí)的村民自治可以并行不悖，農(nóng)村“兩級(jí)自治”也不失為一種可行的選擇。

（二）現(xiàn)有研究的不足

1.對(duì)在行政村層面設(shè)立村民委員會(huì)開展村民自治的缺陷研究不夠充分。

2.針對(duì)最新的在自然村一級(jí)實(shí)行村民自治的試點(diǎn)探索總結(jié)和提煉還不夠深入，且缺乏試點(diǎn)間相互的比橫向比較，以及與傳統(tǒng)的自治層級(jí)之間的縱向?qū)Ρ取?

3.學(xué)界多從理論到理論進(jìn)行分析，梳理理論脈絡(luò)，較少根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行具體對(duì)策研究。

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第二章 經(jīng)驗(yàn)描述：清遠(yuǎn)案例

一、村民自治層級(jí)下沉的創(chuàng)新舉措

自然村是我國村級(jí)治理最早的基本單元。上世紀(jì)八十年代初，伴隨著人民公社體制逐步退出歷史舞臺(tái)，我國最早出現(xiàn)的村民自治萌芽便是在廣西宜州的果作自然村�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法（試行）》曾經(jīng)規(guī)定，村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村。而在 1998 年修訂通過的《村民委員會(huì)組織法》中取消了這一規(guī)定。在民間，群眾往往把村民委員會(huì)和行政村劃上等號(hào)。在我國廣大南方地區(qū)，由于多數(shù)自然村的規(guī)模很小，往往把若干個(gè)自然村合并成一個(gè)行政村來進(jìn)行統(tǒng)一管理。為了行政職能有效履行而設(shè)立的行政村村民委員會(huì)，其法定的村民自治組織的身份越來越淡化，村民自治“空轉(zhuǎn)”的問題越來越突出。

 “國力有限，民智無窮”，為了破解在行政村一級(jí)開展村民自治的困境，從上世紀(jì) 80 年代開始，清遠(yuǎn)市的一些自然村和村民小組，以村民理事會(huì)為載體，積極探索不同層級(jí)的村民自治實(shí)踐。廣大農(nóng)民群眾發(fā)展本村公益事業(yè)的熱情和積極性被極大地調(diào)動(dòng)起來，農(nóng)村生產(chǎn)和生活狀況得到了有效改善。2012 年 11 月，清遠(yuǎn)市啟動(dòng)完善村級(jí)基層組織建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)工作。通過推動(dòng)村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)治理、黨組織設(shè)置“三個(gè)重心下移”，即村民自治層級(jí)下移、農(nóng)村公共服務(wù)重心下移、黨組織設(shè)置重心下移，形成了以村級(jí)黨組織為核心，基層自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織相結(jié)合的設(shè)置合理、功能完善、作用突出的基層組織體系。

清遠(yuǎn)市 “三個(gè)下移”改革的核心便是村民自治層級(jí)的下移，通過劃小自治單元，把行政職能從村民自治組織中剝離，使其專注于治理農(nóng)村的本職工作。清遠(yuǎn)市的做法是：將現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”體制調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組、自然村）”的基層治理模式，即把原來的行政村改為片區(qū)黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，承辦上級(jí)交辦的工作、開展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項(xiàng)代辦服務(wù)，由縣、鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理和開支；按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的原則，以村民小組或自然村為單位設(shè)立村委會(huì)，開展村民自治，，村民自治單位的經(jīng)費(fèi)由村民會(huì)議通過籌資籌勞解決，上級(jí)政府一般不予補(bǔ)貼。同時(shí)，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、片區(qū)黨政公共服務(wù)站、村委會(huì)職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府需要下沉到村的工作，原則上由片區(qū)黨政公共服務(wù)站負(fù)責(zé)；確需由村委會(huì)承接的事項(xiàng)，按“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，以政府購買服務(wù)的方式，委托村委會(huì)負(fù)責(zé)；村委會(huì)依照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，集中精力做好村民自治工作，片區(qū)黨政公共服務(wù)站不能隨意干涉村級(jí)內(nèi)部事務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)村民的事情村民定、村民管、村民監(jiān)督。

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二、村民自治層級(jí)探索的有效模式

（一）“村民理事會(huì)”模式

村民理事會(huì)理事由全體村民直選產(chǎn)生，代表著大多數(shù)村民的意愿，有著較高的“代表性、公認(rèn)性、先進(jìn)性、穩(wěn)定性”，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)村民做好農(nóng)村水電、環(huán)境整治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，代表全體村民作出土地承包經(jīng)營、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等重大決策。“村民理事會(huì)”模式是清遠(yuǎn)市村民自治有效層級(jí)探索最主要的形式，典型代表有連州市寶安鎮(zhèn)灣仔村熊屋村小組，英德市石牯塘鎮(zhèn)螢火村葉屋村小組等。

通過實(shí)地調(diào)查筆者發(fā)現(xiàn)，村民理事會(huì)成員的組成對(duì)于其作用的發(fā)揮有著至關(guān)重要的作用。一些見過世面、受過教育和有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村民，往往對(duì)本村發(fā)展面臨的問題把握的比較準(zhǔn)確。這些村民當(dāng)選為村民理事后，通常都能夠根據(jù)自身的特點(diǎn)在發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營水平、提高農(nóng)民生活水平和質(zhì)量方面發(fā)揮出重要的作用。再加上他們?cè)诒敬宓耐偷匚槐揪洼^高，所以作出的決策一般都能夠得到村民的認(rèn)可，推行下去也相對(duì)比較容易。

熊屋村村民理事會(huì)的成立最早可追溯到 1987 年。當(dāng)時(shí)，村里要引入自來水，需要一筆不菲的投入，但村集體籌集的資金不足，大家商量后，決定由各農(nóng)戶籌足余款，并投入勞力參與自來水引進(jìn)工程。由村干部和村民代表分頭做自己家族和親屬的思想工作。由于具有親緣關(guān)系，加上村干部和村民代表平時(shí)在村民當(dāng)中本來就具有一定的聲望，工作很快就做通了。熊屋村也因此成為連州市最早用上自來水的農(nóng)村之一。1989 年，有個(gè)老板到熊屋村投資興建小水電站，合同約定，村每年可從水電站取得固定收入，合作期滿后電站資產(chǎn)歸村集體所有。當(dāng)時(shí)也有人反對(duì)，村里便照搬 1987 年引自來水時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，同樣取得了良好的效果，電站得以順利修建。通過這兩件事后，熊屋村民理事會(huì)的雛形就算基本形成了，后來村里有什么事，就由那幾個(gè)理事商定，如果是重大事項(xiàng)，則由理事會(huì)拿出統(tǒng)一方案后由村民大會(huì)表決�，F(xiàn)任的 12 名村民理事會(huì)成員中，有 9 名都是 1987 年引入自來水時(shí)做過群眾工作的村民代表或干部，另外 3 名則是 1990 年時(shí)老成員退下來后新增補(bǔ)的。

在熊屋村，村委會(huì)（過渡性質(zhì)）和理事會(huì)分工明確，相得益彰。如果需要開展本村的公共事務(wù)時(shí)，先由村干部提出初步方案，然后交由村民理事會(huì)討論決定，如果是重大事項(xiàng)，理事會(huì)通過后，還要召開村民大會(huì)通過后才能正式實(shí)施。在實(shí)施的過程中，村民理事會(huì)成員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一思想工作，并監(jiān)督有關(guān)工作的開展，特別是財(cái)務(wù)支出。村里每年都會(huì)集中進(jìn)行財(cái)務(wù)收支公示，同時(shí)，做好單據(jù)資料的存檔。村民理事會(huì)每年平均集中開會(huì)討論約 20 次，在 2005 年之前，理事會(huì)成員除了開會(huì)時(shí)的一壺茶、兩包煙之外，再無其余報(bào)酬。2005 年開始，每人有20 元/年的象征性補(bǔ)貼，2010 年開始則升至 30 元/年的補(bǔ)貼。

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第三章  村民自治的有效實(shí)現(xiàn)層級(jí)分析 .................. 19

一、 村民自治層級(jí)下移的困境 ............. 19

（一）  改革的合法性問題 ............ 19

（二）  行政成本提高帶來的改革可持續(xù)性問題 .......................... 19

（三）  家庭操縱的問題 ..................... 20

（四）  現(xiàn)行制度的銜接問題 ................. 21

第四章  結(jié)論 ......... 24

第三章 村民自治的有效實(shí)現(xiàn)層級(jí)分析

一、村民自治層級(jí)下移的困境及思考

清遠(yuǎn)市的改革試點(diǎn)得到了廣東省農(nóng)委、省委組織部、省社工委、省民政廳等單位及學(xué)界一些專家學(xué)者的支持和鼓勵(lì)，但也存在一些質(zhì)疑和疑慮，不容忽視。針對(duì)相關(guān)的質(zhì)疑和面臨的困境，如果不能給出合法合理的解釋和說明，會(huì)導(dǎo)致試點(diǎn)工作難以持續(xù)推進(jìn)。

（一）改革的合法性問題

全國人大常委會(huì) 2010 年修訂的《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組�！狈刹⑽疵鞔_規(guī)定村民委員會(huì)設(shè)立的單元是在行政村還是自然村（村小組），因此，村民自治層級(jí)的下移看似與法律并無沖突。

村委會(huì)組織法曾經(jīng)做出規(guī)定，村委會(huì)設(shè)立的原則是便于群眾自治。假如單就這一原則來看，自然村的規(guī)模也許更適合直接民主在農(nóng)村的實(shí)行。經(jīng)過修改后的村組法，把有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理與便于群眾自治并列為村委會(huì)設(shè)立的原則，從立法精神上看，應(yīng)是對(duì)這兩個(gè)原則的統(tǒng)籌考慮。因此，清遠(yuǎn)市的探索跟現(xiàn)行的村組法的立法精神是否相悖仍是一個(gè)值得商榷的問題。

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第四章 結(jié)論

近年來，關(guān)于村民自治到底在哪一個(gè)層級(jí)更有效的討論一直受到廣泛的關(guān)注，也掀起了新一波關(guān)于村民自治問題研究的高潮。以村民自治的實(shí)際效果相比較來看，村民委員會(huì)下移到自然村或者村民小組在行政村地域范圍廣闊的地方可能更有利于自治。但同時(shí)我們也不能忽視的是，自治單元的大小和自治范圍、內(nèi)容是成正比的。自然村一級(jí)村民的利益關(guān)系最為緊密，但是村民的公共利益卻不是僅限于自然村或村民小組，“尤其是大部分的集體土地所有權(quán)和國家公共管理權(quán)在建制村一級(jí)，村民的利益關(guān)聯(lián)甚至已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出建制村，涉及地方政府，如國家大量農(nóng)村資金的下放由政府經(jīng)手，直接涉及農(nóng)民利益”。農(nóng)民的直接參與是對(duì)解決涉及自身利益的事務(wù)最好的途徑。從此種角度來看，村民自治的領(lǐng)域又是逐步擴(kuò)大的。當(dāng)前，村民自治層級(jí)的下移在發(fā)揮自治實(shí)效方面有著顯著的作用，但從長遠(yuǎn)來看，這一做法又會(huì)導(dǎo)致自治和參與的領(lǐng)域受到限制。在我國，自然村和行政村分別在不同歷史時(shí)期作為村民自治的基本層級(jí)出現(xiàn)。另外，在有些行政村規(guī)模較小的地區(qū)也出現(xiàn)了一些例如“合村并組”等自治形式�？梢�，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和村民自治的有效運(yùn)行才是問題的關(guān)鍵所在。自然村中蘊(yùn)含的自治活力不容忽視，但行政村在村民自治過程中所起的作用也至關(guān)重要。

“村民自治的組織和活動(dòng)形式有很多，包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)(及人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)) 、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民小組會(huì)議、選舉村委會(huì)、推選村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、推選村民代表、推選村民小組長等等。”就算自然村是最合適的自治層級(jí)，在這一級(jí)實(shí)行村民自治也未必就一定會(huì)收到預(yù)期的效果；作為廣大村民行使民主權(quán)利載體的村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議，如果嚴(yán)格遵循程序并充分利用，也許就會(huì)避免當(dāng)前村治過程中的很多問題。簡而言之，假如把村民自治的實(shí)現(xiàn)層級(jí)劃定到自然村一級(jí)，但改革后沒有做到民主協(xié)商和民主決策，那么使自治落到實(shí)處仍然是空談。

參考文獻(xiàn)（略）