第一章  緒論

一、研究背景和意義

（一）選題背景

隨著市場化和地方分權(quán)的發(fā)展，政府間關(guān)系已經(jīng)成為我國區(qū)域治理的一個重要領(lǐng)域。由于區(qū)域城市群內(nèi)的的地理位置、資源、人文情況等方面具有相似性和互補性等原因，使得城市群內(nèi)地方政府間治理趨勢就是跨越行政區(qū)的合作和公共治理，并在此基礎(chǔ)上擴展到區(qū)域治理下的府際關(guān)系的融入。這些現(xiàn)象表明，隨著全球化和市場化的推動，各國各地政府結(jié)構(gòu)重組的一個共同的明顯趨勢是政府之間合作伙伴關(guān)系的逐步建立。公共事務(wù)以往依賴于單一的地方政府可以單獨處理，現(xiàn)在需要地方政府合作處理，目前衍生的區(qū)域公共性問題有三個特點:第一,地方政府在地方政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，基本不是某一個政府單個面臨的問題而是好幾個區(qū)域內(nèi)的政府共同面臨的問題。其次，在協(xié)調(diào)城市群內(nèi)部政府間關(guān)系所面臨的問題時，一般不是單邊的，也不是單個個體自己所獨立能解決的，而是多邊決策，多個政府聯(lián)合行動。第三,就目標取向來看,協(xié)調(diào)地方政府在城市群中的關(guān)系,不是一個負和博弈或者零和博弈,而是一個正和博弈。 上述情況表明，城市群內(nèi)區(qū)域性公共問題已經(jīng)不是單一政府或某個政府管理范圍內(nèi)的公共事務(wù)。遼寧中部城市群城市政府府際關(guān)系也存在很多問題，這需要對以前傳統(tǒng)行政區(qū)的劃分的重新認識與思考。本文嘗試將遼寧中部城市群內(nèi)地方政府府際關(guān)系與區(qū)域治理理論聯(lián)系起來加以探討，研究府際關(guān)系，尋求中國區(qū)域政府合作治理的新途徑。

（二）選題意義

 我國的城市群建設(shè)正在逐步完善，處在同一區(qū)域內(nèi)的各級政府為促進自身和共同區(qū)域的整體實力紛紛加強合作，根據(jù)中央政府的政策，城市群內(nèi)各城市政府保證本政府所在地利益的基礎(chǔ)上不斷加強與城市群內(nèi)其他政府間加強合作，以壯大本城市群的整體綜合實力。因此地方政府間的府際關(guān)系對于城市群內(nèi)區(qū)域治理具有決定性的作用，而且對于推動我國政治體制改革，縮小區(qū)域差距都具有重大的理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實實踐意義。

1.理論意義

府際關(guān)系是一直是政府體系的重要組成部分，這也是現(xiàn)代國家建設(shè)高度關(guān)注的一個基本制度問題。在我國這種社會制度下，地方政府是地方治理的主體，很大程度上決定著地方治理的好壞，決定著地方政府間的關(guān)系處理情況。本文從一個新的視角分析了我國遼寧中部城市群區(qū)域治理實踐中政府間關(guān)系存在的問題，以城市群區(qū)域地方政府府際合作協(xié)調(diào)作為一個變量,探索其內(nèi)在的機制，進而提出要實現(xiàn)“善治”特定區(qū)域治理，必合作與協(xié)調(diào)。在理論界，探析政府府際關(guān)系，特別是加強區(qū)域政府合作與區(qū)域治理已經(jīng)成為發(fā)展趨勢之后，對現(xiàn)代公共管理理論的豐富和發(fā)展具有重要意義。

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二、國內(nèi)外研究綜述

（一）國外研究綜述

1.國外學(xué)者對城市群的研究主要分為三個階段，起始、發(fā)展、深化。 第一階段為起始階段，始于英國的城市規(guī)劃學(xué)家埃比尼澤-霍華德，他所著作的《明日的田園城市》第一次提出“田園城市的概念”，可以說，這是城市群的雛形。20 世紀初，隨著生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大和工業(yè)的發(fā)展，城市空間不斷蔓延，1915 年，英國學(xué)者格迪斯在他所著作的書籍《進化中的城市》中，提出了集合城市的概念，并且他預(yù)見“城市將進一步擴大”。此后也有不少學(xué)者對此進行了一些探索性的研究。第二階段為發(fā)展階段，時間一般定為 20 世紀 20—60 年代，這一時期，工業(yè)化，城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展。1922 年恩文進一步發(fā)展了格迪斯關(guān)于集合城市的概念，他把城市群發(fā)展為“衛(wèi)星城”理論，并且把它運用到大城市的建設(shè)和規(guī)劃當中。后來吉斯在此基礎(chǔ)上提出了城市地域結(jié)構(gòu)的同心圈模式，德國地理學(xué)家克里斯泰勒提出了著名的中心地理論，1947 年，迪肯斯提出三地帶模式，揭示了城市地域結(jié)構(gòu)的不斷擴展趨勢。1955 年法國佩魯又提出了“增長極”和“點軸發(fā)展理論”，可以說對城市群研究的又一大突破。20 世紀 70 年代后，隨著城鎮(zhèn)體系理論的基本趨向成熟，西方學(xué)者就對此進行了一系列總結(jié)，其中比較有代表性的就是美國地理學(xué)家貝里和豪頓的《城鎮(zhèn)體系的地理學(xué)透視》，他們認為，城鎮(zhèn)體系是地理空間上相鄰的，彼此之間有一定的聯(lián)系，并且具有層次的一組城市群體，雖然其概念與城市群存在一定的差異，但是其研究思路和方法為后來城市群的研究和探索打下了基礎(chǔ)。第三階段是深化階段，這一階段的城市群研究不僅在深度更加深入，而且在廣度上都更加豐富寬廣，可謂現(xiàn)代意義上的城市群研究階段。1969 年惠貝爾提出了“走廊理論”，他說現(xiàn)代高速發(fā)的的交通運輸線路就像走廊一樣把若干個城鎮(zhèn)連接起來，這一點揭示了交通在城市空間演化過程中的積極導(dǎo)向作用。70 年代開始研究范疇不斷擴大，林奇構(gòu)建了擴大都市模式，布萊恩特提出“城市鄉(xiāng)村”以及后來“城市系統(tǒng)”，“城市邊緣帶”等理論，其中戈特曼的大都市帶概念最引人注目，得到學(xué)術(shù)界的普遍接受和認可，城市群的概念基本得到確認。

2 .區(qū)域治理。研究起于 20 世紀的歐美，其理論來源于區(qū)域經(jīng)濟學(xué)，后來融會到了政治學(xué)、治理理論等多元視角，逐步成為區(qū)域科學(xué)研究研究的一門重要學(xué)科。國外學(xué)者把區(qū)域治理分為 5 個方面進行研究（1）財政學(xué)角度，代表人物是美國經(jīng)濟學(xué)家蒂伯特，其發(fā)表的《地方支出的純理論》，主要分析地方政府公共物品供給時，政府間相互競爭與合作。但研究不夠深入。（2）經(jīng)濟地理學(xué)的視角，其代表人物法國的地理學(xué)家 P.維達爾-白蘭士等。按照地理學(xué)來講，區(qū)域就是具有某些共同特征，同處一地理環(huán)境，同處于一個具體的土地位置，然后就是同處在這一領(lǐng)域的包括所有因素在內(nèi)的經(jīng)濟活動，在這一區(qū)域的經(jīng)濟活動現(xiàn)象。（3）從區(qū)域治理視角。二十世紀七八十年的，隨著福利國家的興起，西方國家出現(xiàn)了新的治理模式，“多中心治理理論”興起，代表者是文森特.奧斯特羅姆。他在城市群建設(shè)中提出區(qū)域政府可以通過各種協(xié)調(diào)機制，加強政府合作已完成對區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的管理。這樣可以減少搭便車的情況來獲得共同的利益�！岸嘀行摹敝卫聿粌H僅是一種具體的理論框架，而且更應(yīng)該成為一種全新的思維方式，它還擔任著對公共物品生產(chǎn)的職責和對公共事務(wù)的治理。（4）競爭博弈理論的視角。競合理論是由美國哈弗大學(xué)教授亞當.布蘭頓博格和耶魯大學(xué)教授巴里.內(nèi)爾布夫提出的。其理論的核心是：地方政府在區(qū)域治理過程中，由于其發(fā)展方式以及目標等存在差別，因此與區(qū)域內(nèi)其他政府間存在著利益上的糾紛、沖突。進而為了個人和相互之間利益的實現(xiàn)，他們彼此之間呈現(xiàn)既競爭又合作的關(guān)系，這就必然會導(dǎo)致合作和競爭的產(chǎn)生。以往傳統(tǒng)的競爭理論以各自政府利益為中心，簡稱“零和游戲”，而競合理論是通過政府間的相互博弈而走向合作。

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第二章  遼寧中部城市群地方政府府際合作基本理論及必要性分析

一、相關(guān)基本概念

（一）城市群

城市群是區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中形成的高級空間現(xiàn)象，是一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高的重要標志之一。隨著城市發(fā)展的逐步擴大成熟化，城市群不斷形成，城市群概念在此基礎(chǔ)上也不斷完善。最開始是由法國地理學(xué)家戈特曼提出，后來隨著世界經(jīng)濟一體化和全球化的發(fā)展，大都市區(qū)、城市連綿區(qū)也融入到城市群的概念當中。國內(nèi)一直認同城市群這一說法。結(jié)合國內(nèi)學(xué)者姚士謀等的觀點，我們把城市群概念定義如下：

所謂城市群是指在一個特定的具有發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域內(nèi)，有相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，一般由一個或幾個特大城市為中心，依托一定的自然地理環(huán)境，輻射帶領(lǐng)周圍不同類型、等級的城市集合體。

一般它們都有以下五個基本特征；一，一般有一個或幾個經(jīng)濟實力比較強的城市為中心；二，城市群內(nèi)有較完善的城鎮(zhèn)化體系；三，必須占有一定的空間和人口，這是最基本的，城市群內(nèi)城鎮(zhèn)比較多，人口比較密集，空間相對來說較大；四，城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作化高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展快，聯(lián)系密切，第二、三產(chǎn)業(yè)比重大；五，完備的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，都有大型的交通樞紐中心。 城市群聚集了區(qū)域地理環(huán)境中的各種生產(chǎn)要素、社會活動、人口等，因此，城市群可以說是區(qū)域經(jīng)濟區(qū)。城市群內(nèi)人們文化、飲食、風俗習慣基本趨同，氣候自然環(huán)境差異不大，社會生活活動聯(lián)系密切，無論是在城市群內(nèi)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、內(nèi)部有機性，還是從空間上看的層次性、經(jīng)濟上均衡性，都使得城市群成為一個聯(lián)系密切的完整的社會實體。

（三）遼寧中部城市群

遼寧中部城市群地處遼寧省，是中國東北亞的中心地帶，其輻射線東到日本、韓國，北到俄羅斯、蒙古國，西到中國腹地，南部廣大海域直到南海；是東北經(jīng)濟區(qū)和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的重要組成部分（下圖）。以沈陽為中心城市，輻射周邊六城市鞍山、本溪、撫順、營口、遼陽、鐵嶺，七城市共計 65000 平方公里，占遼寧省的 44%；總?cè)丝?2362 萬，占全省的 54.9%；地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的 63%，地方財政收入占全省的 54%，是遼寧省乃至東北地區(qū)最大的經(jīng)濟區(qū)、城市群，也是中國目前發(fā)育程度較高的城市群。

遼寧中部城市群融入國內(nèi)“區(qū)域經(jīng)濟共同體”這一趨勢，將區(qū)域一體化設(shè)為其最終目標，并到 2020 年綜合實力達到中等發(fā)展國家水平。2010 年，國務(wù)院正式批準遼寧中部城市群為國家新型工業(yè)化綜合配套設(shè)施改革試驗區(qū)。

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二、地方政府府際合作理論基礎(chǔ)

（一）區(qū)域治理理論

區(qū)域治理起源于 20 世紀初的歐洲和美國，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)在當時誕生，后來不斷發(fā)展并且逐漸融入政治學(xué)、發(fā)展理論、治理理論等多門學(xué)科，在這些學(xué)科的交互影響下而逐漸成為一名獨立的學(xué)科。治理理論倡導(dǎo)的是更少的投入得到更多的治理，在治理過程中強調(diào)更多地參與主體對話、協(xié)調(diào)和合作，以利用更多的社會資源促成公共目標的實現(xiàn)。

區(qū)域治理有三個特點，首先強調(diào)社會組織參與，重視社會力量的多元化，注重第三部門的力量，充分發(fā)揮社會組織民間性、志愿性、非營利性的特性，發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)方面的作用；二，對政府角色進行重新定位，要求“最少的統(tǒng)治，最多的治理”，強調(diào)公眾參與，形成監(jiān)督機制，減少決策失誤；三，以協(xié)調(diào)為手段解決公共問題，由于區(qū)域治理涉及很多方面的利益，出現(xiàn)很多利益問題，所以區(qū)域內(nèi)會有競爭與合作，以協(xié)調(diào)為手段是解決區(qū)域問題的首要手段，倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)管理體系，合同包工、權(quán)力分散，管理而不只是分配等是其顯著特征。

區(qū)域治理理論及主張區(qū)域內(nèi)政府間的協(xié)調(diào)作用，又主張在區(qū)域內(nèi)各政府層面的合作，在合作前提下的競爭，以及各成員間的相互對話與協(xié)商，促使各利益群體相互配合，達成共識、自我約束、相互信任，實現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化。 

（二）新公共管理理論

20 世紀 80 年代，政府管理弊端不斷暴露，民眾對政府日益不滿，如何解決“政府失靈”問題是西方國家，尤其是英國美國政府所面臨的主要問題，傳統(tǒng)公共行政理論對這些比較現(xiàn)實的新問題無法回答，新公共管理理論在此背景下應(yīng)運而生。著名英國教授胡德把新公共管理理論的要點概括為：1 加強專業(yè)化管理，管理者要承擔更多的責任；2 確立目標，嚴格的績效管理；3 尤其注重對產(chǎn)出的控制；4 破除本位主義，對公共部門進行重組；5 降級成本，加入競爭機制；6 引進私人管理風格和管理方法；7 注重資源的有效開發(fā)和利用。

新公共管理注重管理而不是政策，注重績效評估和效率；將公共官僚制組織劃分為一些在用戶付費的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)的機構(gòu)；利用準市場化和簽約爆出工程的方式促進競爭；削減成本；具有一種特別重視產(chǎn)出目標、限期合同、金錢刺激和自主管理的管理風格。

新公共管理作為一種全球化現(xiàn)象，各國政府在此基礎(chǔ)上積極進行政府改革與政府再造。在此背景下，遼寧中部城市群內(nèi)的各地政府將自己置身于城市群這個大集體內(nèi)，以城市群整體利益為出發(fā)點，破除矛盾與沖突，加強合作，不斷降價成本，以增強區(qū)域競爭力。

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第三章   遼寧中部城市群建設(shè)中地方政府府際合作取得成就、存在問題及原因分析................15

一、遼寧中部城市群建設(shè)中地方政府合作取得的成就 ......................15

（一）基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，政府合作基本信息化平臺建立 ..................15

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局一體化，政府間合作經(jīng)濟共享化 ...........................16

第四章   國內(nèi)外城市群府際合作治理經(jīng)驗與啟示 ......................22

一、“泛珠三角”城市群政府府際合作經(jīng)驗借鑒與啟示 .........................22

（一）形成區(qū)域政府合作制度安排 ..................22

（二）具有形式多樣的政府合作方式 ....................23

第五章  遼寧中部城市群建設(shè)中地方政府府際合作完善措施 .................26

一、轉(zhuǎn)變觀念，提升理念..........26

（一）培育區(qū)域“合作共贏”意識，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制 .......................26

（二）引導(dǎo)政府官員培育“整體性治理”理念..........................26

第五章  遼寧中部城市群建設(shè)中地方政府府際合作完善措施

一、轉(zhuǎn)變觀念，提升理念

（一）培育區(qū)域“合作共贏”意識，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制

遼寧中部城市群政府府際合作是以建立在其合作共識基礎(chǔ)上的，但是所有的合作都是以利益為驅(qū)動的，所以合作共贏的意識是各政府間切實實際合作的思想保障。 在區(qū)域合作上我們要堅持這一思想，這也是科學(xué)發(fā)展觀“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的具體要求。因為地方政府也具有“經(jīng)濟人”的特性，都以獲得最大利益為出發(fā)點，所以地方政府合作是以互惠為前提的。首先在中央層面上，中央政府要積極鼓勵具有經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性的區(qū)域的地方政府加強合作，，打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制，其次，在地方層面上，地方政府在博弈自己利益的同時，要深刻認識到區(qū)域競爭可能帶來的兩敗俱傷的結(jié)果，再加上中央政策的支持，地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，正和博弈，實現(xiàn)互利共贏�？梢酝ㄟ^論壇等區(qū)域性的會議商討合作事宜，媒體也要發(fā)揮其宣傳的作用，積極宣傳合作共贏思想，使得各方政府和民間組織對于城市群內(nèi)府際合作的重要性和必要性有一個深入的了解，漸漸在城市群內(nèi)形成政府合作共識，有個這種合作共識，城市群內(nèi)地方政府才能傳統(tǒng)觀念的束縛、克服地方利益的排他性、克服區(qū)域壁壘，在合作過程中減少摩擦、減少零和博弈，以積極的態(tài)度對待合作實現(xiàn)共贏。

（二）引導(dǎo)政府官員培育“整體性治理”理念

所謂整體性治理就是依靠政府間、政府各部門間以及政府與公私部門間的協(xié)調(diào)與整合，以提高公共治理效率，滿足社會、民眾需求的治理理念。這種治理理念可以打破單一主體的治理模式，而是把自己納入一個整體內(nèi)，倡導(dǎo)參與主體多元化，在提供公共服務(wù)的過程中，形成共同目標，打破地方政府間的分割和條條塊塊狀況，破除傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制，消除各自為政的現(xiàn)象，降級成本，實現(xiàn)城市群內(nèi)部最大利益。

樹立整體性治理理念，城市群內(nèi)地方政府要注重社會和市場的力量，充分發(fā)揮它們的輔助作用，以減少公共服務(wù)支出，各政府加強合作的同時，注意社會基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源的分配，在政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個方面進行治理，以實現(xiàn)治理層級、治理功能的整合，最終實現(xiàn)區(qū)域地方政府合作的整體性治理，實現(xiàn)地方和區(qū)域利益最大化。

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結(jié)語

遼寧中部城市群要發(fā)展強大，確實達到《遼寧中部城市群發(fā)展規(guī)劃》所要求的，就必須在城市群內(nèi)政府間管理與合作方面創(chuàng)新新的思路，政府間開展領(lǐng)域更廣、層次更深的合作。以遼寧中部城市群整體利益為基礎(chǔ)，加強政府間合作規(guī)范、模式、機制等的完善與創(chuàng)新。由于本文作者能力有限，本文只是對遼寧中部城市群府際關(guān)系合作進行了宏觀的分析與探討。

本文的研究是在對遼寧中部城市群政府合作現(xiàn)在的基礎(chǔ)之上，在已經(jīng)取得巨大成就的情況下，深入分析其存在的問題以及產(chǎn)生問題的原因，進而從國不同方面總結(jié)經(jīng)驗，提出政府合作機制的對策措施，為遼寧中部城市群政府合作上提供一些參考和應(yīng)用價值。筆者還將會在此課題上繼續(xù)研究下去。

隨著中共“十三五”規(guī)劃的全面展開，相信遼寧中部城市群在國家和遼寧省委的帶領(lǐng)下逐步完善、越發(fā)壯大，全面振興東北！

參考文獻（略）