第 1 章 緒論

1.1 研究背景和研究意義

1.1.1 研究背景

改革開放以后，我國勞動保障監(jiān)察的發(fā)展可以分為三個階段，第一階段（1978-1991 年）：探索起步階段。勞動保障監(jiān)察過去只監(jiān)察用人單位遵守勞動安全衛(wèi)生方面的情況，改革開放以后，開始對所有勞動法律法規(guī)的貫徹情況進行監(jiān)察。第二階段（1992-2002 年）：建立拓展階段。1994 年，我國頒布了《中華人民共和國勞動法》等相關配套法律法規(guī)。勞動保障監(jiān)察的范圍也從勞動領域逐步擴大到社會保險領域。第三階段（2003 年至今）：提高發(fā)展階段。2004 年 11 月 1日國務院發(fā)布了《勞動保障監(jiān)察條例》，標志著我國勞動保障監(jiān)察進入新的發(fā)展階段。勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度不斷加強，制度不斷完善，社會影響與日俱增，已經(jīng)成為勞動者維護合法權益的重要手段。

勞動保障監(jiān)察的產(chǎn)生是為了保護勞動者的合法權益，近年來，我國建設領域拖欠農(nóng)民工工資問題愈演愈烈，當農(nóng)民工遇到拖欠工資問題時，農(nóng)民工甚至社會各界、新聞媒體都對勞動保障監(jiān)察機構滿懷希望，認為會為勞動者作主，追回應得的勞動報酬。但是由于勞動保障監(jiān)察機構在治理拖欠農(nóng)民工工資問題時面臨難以逾越的困境以及承受巨大的壓力，這不僅會使勞動者追回被拖欠工資的希望落空，也有礙于社會公平正義的實現(xiàn)。因此，文章希望著重分析勞動保障監(jiān)察機構治理拖欠農(nóng)民工工資問題現(xiàn)狀以及面臨的困境從而探索可供選擇的解決路徑，力求對我國勞動保障監(jiān)察治理拖欠農(nóng)民工工資問題提供可行性的建議。

1.1.2 研究意義

1.1.2.1 勞動保障監(jiān)察是維護勞動權宗旨的體現(xiàn)

勞動權是人權的一項基本內(nèi)容，其核心內(nèi)涵結(jié)構由勞動條件權、勞動組織權、勞動參與權構成。勞動條件權主要包括勞動報酬權、休息休假權、職業(yè)安全保護權、職業(yè)培訓權、勞動福利權、社會保障權。勞動報酬權即“勞動者按照自己提供勞動的數(shù)量和質(zhì)量取得報酬的權利”。勞動保障監(jiān)察機構治理拖欠農(nóng)民工工資問題是為了注重社會公平，維護農(nóng)民工的勞動報酬權，保障勞動者勞動后取得等量報酬。國際上的人權運動推動了世界各國政府不斷建立勞動立法，我國的勞動保障監(jiān)察制度也在不斷完善和發(fā)展�！吨腥A人民共和國勞動法》第二條規(guī)定其保護對象是“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者�！苯趧雨P系的農(nóng)民工屬于勞動者的一種特殊群體，農(nóng)民工作為《中華人民共和國勞動法》的合法保護對象，有權利要求政府通過公權力的介入維護自己的合法權益。這也是我國實行民主法制建設，維護弱者的合法權益，推行依法治國的重要體現(xiàn)。

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1.2 研究綜述

1.2.1 國內(nèi)研究綜述

1.2.1.1 理論研究

楊志明、閆寶卿（2011），胡登峰（2010），張健明、王宇喜、尹乃春（2008）在各自的專業(yè)著作中對勞動保障監(jiān)察的概念、原則、職責、方式和處理程序等內(nèi)容進行了詳細的研究，這對我國勞動保障監(jiān)察的標準化、制度化和規(guī)范化作了有益的探索。有關勞動保障監(jiān)察的作用和必要性的研究中，秦國榮（2010）、王林沖（2007）等通過論證指出勞資在交易領域是平等的，但在生產(chǎn)領域是不平等的，這決定了勞動行政機關需要運用公權力介入勞資關系，維護勞動者權益。勞動保障監(jiān)察的必要性在于其對勞資關系的調(diào)整，對公平正義理念和人權的維護。章輝（2009）認為勞動保障監(jiān)察旨在強化勞動基準的剛性和執(zhí)行力，這與核心勞動標準設定動因是一致的。范晶波（2012）提出要構建“有效政府”，勞動保障監(jiān)察可以在控制勞資沖突中扮演重要作用，其價值、運作和結(jié)果的有效性可以實現(xiàn)勞資平衡、協(xié)商共治和勞資和諧。楊志明、閆寶卿（2011）明確解釋了勞動保障監(jiān)察的職責和監(jiān)察事項，其內(nèi)容包括監(jiān)察對象制定規(guī)章制度、簽訂勞動合同、支付工資和執(zhí)行最低工資標準的情況等等。10農(nóng)民工作為勞動保障對象中的一種特殊群體，討要的工資問題屬于勞動保障的基本準則，就是最低層次的社會保障，尚未上升到社會保險、工作福利等其他訴求。因此，如何保證勞動保障監(jiān)察發(fā)揮作用維護農(nóng)民工的最基本的訴求是值得關注的重點。

1.2.1.2 實證研究

有關勞動保障監(jiān)察存在的問題及原因的研究中，于洪波（2010）認為我國勞動保障監(jiān)察在監(jiān)察體制、監(jiān)督、以及責任制等方面存在問題，如地方化設置，強制執(zhí)行權缺失，監(jiān)控不到位，責任追究程序不完善。翟玉娟（2008）指出立法理念不清、執(zhí)法力度不夠、勞動爭議救濟途徑不暢是勞動保障監(jiān)察屢屢敗訴的深層次原因。章輝（2010）指出勞動保障監(jiān)察屬地化管理弊端重重，不同地區(qū)之間勞動監(jiān)察水平參差不齊、執(zhí)法尺度寬嚴不一。同時，違法成本低廉是違法案件日益增多的重要原因之一，不僅放縱了那些違法者，也導致勞動保障監(jiān)察工作低效運行。邵芬，李曉堰（2006）認為《勞動保障監(jiān)察條例》雖然賦予勞動保障監(jiān)察機構監(jiān)督權和處罰權，但多為行政處罰，無強制執(zhí)行的規(guī)定和刑事責任的追全，導致勞動侵權不斷。

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第 2 章 勞動保障監(jiān)察機構治理拖欠農(nóng)民工工資問題的現(xiàn)狀

2.1 勞動保障監(jiān)察機構現(xiàn)狀

2.1.1 法律授權

2004 年我國國務院發(fā)布了《勞動保障監(jiān)察條例》，較之 1993 年發(fā)布的《勞動監(jiān)察規(guī)定》進一步提高了勞動保障監(jiān)察機構的法律地位，對于推進勞動保障監(jiān)察工作起到重要作用。第一，《勞動保障監(jiān)察條例》雖然沒有明確規(guī)定國家為實現(xiàn)勞動保障應當設立專門的勞動保障監(jiān)察機構，但是該法規(guī)的出臺是對勞動保障監(jiān)察機構的設立以及勞動保障監(jiān)察工作的認可和規(guī)范；第二，《勞動保障監(jiān)察條例》雖然沒有直接授權勞動保障監(jiān)察機構可以以自己的名義實施勞動保障監(jiān)察，但是第四條規(guī)定“縣級、設區(qū)的市級人民政府勞動保障行政部門可以委托符合監(jiān)察執(zhí)法條件的組織實施勞動保障監(jiān)察。”即勞動保障監(jiān)察機構可以以委托勞動保障行政部門的名義履行勞動保障監(jiān)察職責。這是對勞動保障監(jiān)察機構開展監(jiān)督檢查工作賦予法律授權，表明其行政行為是受國家法律法規(guī)允許和保護的；第三，《勞動保障監(jiān)察條例》對勞動保障監(jiān)察的主體、對象、職責、實施等方面作了明確規(guī)定，實現(xiàn)了勞動保障監(jiān)察有專門法規(guī)作為強有力的法律保障，這也要求勞動保障監(jiān)察有法可依、有法必依，確保維護勞動者合法權益的實施效果。

2.1.2 法律依據(jù)

《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國勞動合同法》是勞動保障監(jiān)察機構行使行政權力的基準法�！吨腥A人民共和國勞動法》第五十條規(guī)定“工資應當以貨幣形式按月支付給勞動者本人。不得克扣或者無故拖欠勞動者的工資。”廣義的工資泛指人們從事各種勞動而獲得的貨幣收入或有價物。拖欠工資即拖欠勞動報酬，《對〈工資支付暫行規(guī)定〉有關問題的補充規(guī)定》（勞部發(fā)[1995]226號）其中對《工資支付暫行規(guī)定》第十八條何為“克扣”和“無故拖欠”工資作了解釋，“克扣”指用人單位無正當理由扣減勞動者應得工資，“無故拖欠”指用人單位無正當理由超過規(guī)定付薪時間未支付勞動者工資。《勞動保障監(jiān)察條例》第十一條第六項規(guī)定勞動保障行政部門的職責包括對“用人單位支付勞動者工資和執(zhí)行最低工資標準的情況”實施勞動保障監(jiān)察。因此，在勞動保障監(jiān)察中如發(fā)現(xiàn)用人單位“克扣”或“無故拖欠”勞動者工資，應當依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第二十六條第一款規(guī)定責令用人單位限期支付。

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2.2 建設領域農(nóng)民工概況及拖欠工資的現(xiàn)狀

2.2.1 農(nóng)民工概況

2.2.1.1 數(shù)量日益增多

表 2.1 顯示，我國外出農(nóng)民工數(shù)量、本地農(nóng)民工數(shù)量、農(nóng)民工總量均逐年增加，2014 年總量值達到 27395 萬人。圖 2.2 顯示外出農(nóng)民工數(shù)量占農(nóng)民工總量的比重一直超過 60%，這表明大多數(shù)的農(nóng)民工選擇到外地打工，但外出農(nóng)民工中大多數(shù)是個體外出并非舉家外出，這也是我國農(nóng)村留守兒童、留守老人問題日趨嚴重的根源。雖然，外出農(nóng)民工數(shù)量所占比重較高，但 2010 年至 2014 年，外出農(nóng)民工數(shù)量比重呈下降趨勢且已經(jīng)下降了 1.91%，本地農(nóng)民工數(shù)量比重呈上升趨勢，這也表明隨著我國經(jīng)濟發(fā)展日漸平衡，越來越多的農(nóng)民工開始選擇在本地就業(yè)，而非背井離鄉(xiāng)遠赴外地尋求更好的就業(yè)機會。

2.2.1.2 教育和培訓不足

表 2.2 顯示，我國農(nóng)民工整體文化程度不高，歷年來超過 60%的農(nóng)民工是初中文化水平，隨著年份的推移，整體來講農(nóng)民工文盲程度呈先上升后下降趨勢，高中文化水平人數(shù)趨勢正相反，先下降后上升。這表明雖然我國目前農(nóng)民工仍然是初中文化水平占最高比重，，但隨著我國教育的推進和培訓的普及，情況已經(jīng)有所改善，越來越多的農(nóng)民工將達到高中文化水平。

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第 3 章 勞動保障監(jiān)察機構治理拖欠農(nóng)民工工資問題面臨的困境....................35

3.1 農(nóng)民工難以依法維權...................35

3.2 建設領域用工方式和工程款支付管理不規(guī)范.............37

第 4 章 勞動保障監(jiān)察機構治理拖欠農(nóng)民工工資問題的對策和建議........................51

4.1 引導農(nóng)民工依法維權....................51

4.2 完善建設領域用工方式和工程款支付管理................52

第 4 章 勞動保障監(jiān)察機構治理拖欠農(nóng)民工工資問題的對策和建議

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，勞動用工形式多樣化，勞資矛盾沖突加劇，建設領域農(nóng)民工就業(yè)被拖欠工資問題尤為突出。解決農(nóng)民工欠薪問題，不但是保護農(nóng)民工權益的需要，也是全面建設小康社會的必然要求，關乎社會公平正義和安定的大局。勞動保障監(jiān)察機構在治理拖欠農(nóng)民工工資問題時面臨諸多困境，這些困境的存在必然成為我國勞動保障監(jiān)察維護農(nóng)民工權益的絆腳石。因此，在我國勞動保障監(jiān)察相關法律立法緩慢的情況下如何針對勞動保障監(jiān)察機構的執(zhí)法行為進行改革，采取哪些措施有利于治理好農(nóng)民工拖欠工資問題，平衡勞資關系，維護勞動者的合法權益，是我國目前應當高度重視和亟待解決的問題。

4.1 引導農(nóng)民工依法維權

4.1.1 提高農(nóng)民工的法律保護意識

隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，越來越多的農(nóng)民工涌向城市就業(yè)。農(nóng)民工為推動城市化進程，促進經(jīng)濟發(fā)展作出了積極貢獻。但隨之產(chǎn)生的拖欠工資等維權問題也日益嚴重，因此提高農(nóng)民工的法律保護意識，讓他們能夠利用法律武器維護自身權益也是政府亟待解決的民生問題。就農(nóng)民工欠薪問題而言，一方面應當對建設領域加大有關《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》、《勞動合同法實施條例》和《勞動保障監(jiān)察條例》等勞動保障法律法規(guī)的宣傳力度，通過發(fā)放宣傳手冊的形式或在建筑工地設立法律法規(guī)宣傳欄，營造維護農(nóng)民工合法權益的法制環(huán)境，引導農(nóng)民工依法理性維權。另一方面，勞動保障監(jiān)察機構通過開展日常檢查和專項檢查督促建筑施工企業(yè)按時足額支付農(nóng)民工工資，在建筑工地設立農(nóng)民工工資清欠舉報電話，一旦發(fā)生工資拖欠，農(nóng)民工能及時向政府反映。同時，正確引導農(nóng)民工理性維權，努力構建和諧的勞動關系。

4.1.2 引導農(nóng)民工收集和留存證據(jù)

農(nóng)民工主張維權時，如果沒有證據(jù)證明確實拖欠工資，就會增加解決的時間和困難度。農(nóng)民工留存好拖欠工資的證據(jù)對于解決拖欠工資問題起到重要作用，因此要培養(yǎng)和鼓勵農(nóng)民工在工地施工過程中注重留存證據(jù)以維護自身權益。農(nóng)民工在進入工地施工后首先要清楚自己給哪個單位打工，明確施工工地的項目名稱，施工單位和建設單位的公司全稱，是否存在勞務公司及其公司名稱，工地項目經(jīng)理以及承包人的姓名、電話，這些是工地的基本信息。同時，農(nóng)民工在施工過程中還要注意收集能證明自己在工地施工的基本證據(jù)材料，如每日出勤表，工長出的記工單等，保存好施工憑證。在發(fā)生拖欠工資問題時一定要向拖欠人索要寫明拖欠工資數(shù)額的欠條，不能因為與包工頭有親屬或地域關系就不好意思索要欠條而不了了之，任憑拖欠工資。并且一旦發(fā)生拖欠工資現(xiàn)象，農(nóng)民工應當在第一時間持相關證據(jù)材料到勞動保障監(jiān)察機構投訴立案，及時遏制欠薪問題的擴大化，而非延誤處理問題的最佳時機。

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結(jié)語

有學者總結(jié)農(nóng)民工維權具有五個特點：權益糾紛的多樣性、方式上合法與非法的共存性、引發(fā)群體性事件的趨向性、維權組織的地緣性以及中小城市民工維權的更難性。建設領域農(nóng)民工維權亦符合這五個特點，農(nóng)民工在勞動保障監(jiān)察機構投訴維護的權益可能涉及農(nóng)民工與包工頭之間的利益糾紛，包工頭與施工單位之間的承包款糾紛，施工單位與建設單位之間的工程款糾紛，這些糾紛都給解決欠薪問題造成難度。農(nóng)民工進入建設領域工作往往由地緣、血緣等紐帶維系，在投訴維權過程中也往往以地緣、血緣作為組織的動力和來源，并且以團體為組織，傾向于通過合法性較為模糊的群體性事件給政府施加壓力以實現(xiàn)非正式的利益抗爭。2003 年溫家寶總理成功幫助熊德明的農(nóng)丈夫討要工資款掀開了農(nóng)民工權益保護的序幕。雖然熊德明和丈夫在當天夜里 11 時就拿到了被拖欠的 2240 元工資，但勞動保障監(jiān)察機構的實際日常工作并沒有如此高的效率。正因為中小城市的勞動保障監(jiān)察制度不夠完善，監(jiān)察力度不到位，加之媒體對此事鋪天蓋地的報道，也錯誤地引導農(nóng)民工認為只要將事情鬧到中央，引起最高層領導的重視，才能得到快速解決。這也變相加劇了建設領域農(nóng)民工討薪采取群體性事件的趨向性。

當前，越來越多的農(nóng)村富余勞動力將流向城市就業(yè)，農(nóng)民工外出務工，不僅實現(xiàn)城市帶動農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，而且已成為我國社會主義建設基礎的一部分，是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。因此，必須關注和重視農(nóng)民工工作，關注和維護農(nóng)民工的合法權益，在發(fā)展經(jīng)濟和維護農(nóng)民工權益之間保持平衡。這就要求政府一方面要普法，引導農(nóng)民工依法維權，將農(nóng)民工的維權活動納入正式法律體系之內(nèi)。另一方面，在政策上傾向于照顧農(nóng)民工這類弱勢群體，通過靈活運用政策、法規(guī)等非正式法律途徑維護農(nóng)民工的權益。因此，勞動保障監(jiān)察機構以社會關系的管理者和社會利益平衡者的身份出現(xiàn)，被法律賦予權力得以運用公權力對用人單位侵犯勞動者的合法權益的行為進行適當?shù)母深A。

雖然我國的勞動保障監(jiān)察制度在實踐中一直不斷完善，勞動保障監(jiān)察的地位也在不斷提高，但明確而適度的執(zhí)法權限依舊是勞動保障監(jiān)察機構亟待解決的問題。特別是有關治理拖欠農(nóng)民工工資問題，要著力從引導農(nóng)民工依法維權，完善建設領域用工方式和工程款支付管理，健全工資支付監(jiān)控和保障制度以及完善勞動保障監(jiān)察制度和運行機制等多方面、多主體、多角度探尋解決機制，要多措并舉，落實好地方政府和部門的責任，也創(chuàng)造良好的建設領域勞動用工環(huán)境。雖然當前我國的勞動保障監(jiān)察制度處在諸多尷尬的位置，但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，勞資矛盾日益加劇，相信勞動保障監(jiān)察的地位和作用將日益凸顯，并發(fā)揮不可替代的作用，切實做到維護用人單位和勞動者的合法權益，促進勞動關系的和諧和穩(wěn)定。

參考文獻（略）