第一章 利益沖突視角下廉政制度建設的基本理論

一、利益沖突的內(nèi)涵和理論基礎

（一）利益沖突的內(nèi)涵

本文所討論的利益沖突，是一個廉政概念而非政治學概念，它討論的并不是個人與個人，個人與集體，集體與集體相互間的物質(zhì)利益沖突，而是身為公職人員在服務社會利益最大化與個人利益最大化之間的選擇性問題。它關乎公職人員的職業(yè)態(tài)度，更受公職從業(yè)人員自身思想素質(zhì)的影響。自從利益沖突從一個政治學概念步入廉政理念，就引起了國內(nèi)外學術界的廣泛分析與研究。利益沖突被世界經(jīng)濟合作組織概括成：“公職人員的公共職業(yè)與其私人利益之間的沖突，其中公職人員的私人身份的利益不下當?shù)挠绊懰麄兟男泄俜搅x務和責任”。

國內(nèi)的學者們也紛紛對“利益沖突”做出概括，有兩大主流認識：

一種認為：利益沖突就是公職人員追求私人利益最大化而對其肩負的公共職責的影響與侵害。而另一種則認為：公職人員不但具有肩負公權力的社會服務者的身份，更具有追求個人利益最大化的理性經(jīng)濟人的角色，而利益沖突就是這兩種身份與角色相互轉化之間的矛盾與選擇。這兩種解釋盡管是從個人利益與公共職責和公共利益，公私身份間互換的兩種角度討論利益沖突，但其實質(zhì)上都是個人利益與公眾利益的沖突問題，換言之，利益沖突，就是個人利益與公眾利益何種利益最大化的選擇。

而利益沖突并不等同于腐敗，有些學者會對腐敗與利益沖突兩者的概念混淆。通俗的意義上，腐敗就是以權謀私。而利益沖突只是公與私間的利益選擇，只有選擇不當時才會致使公眾利益受損，私人利益膨脹，誘發(fā)腐敗。所以說，利益沖突不等同于腐敗，只有利益沖突的過程中對于公私利益的把控出現(xiàn)偏差，才轉化成腐敗。而誘發(fā)腐敗，盡管利益沖突的影響所占比例很大，但是也還存在其他的誘發(fā)原因。所以說腐敗不等同于利益沖突，而利益沖突也不完全包括腐敗問題。

綜上所述，本文認為利益沖突的問題主要包括三個部分：政府公務員作為理性經(jīng)濟人的私人利益訴求、公共職位所賦予公職人員的公共利益訴求以及政府公務員的客觀選擇。那么利益沖突就可以這樣概括：政府公務員在擔負公權力服務公共利益的過程中受到私人利益最大化的干擾而出現(xiàn)的行政決策的偏差，究其根源就是個人利益與公眾利益沖突時的選擇。

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二、廉政制度的內(nèi)涵、意義和基本理論

（一）廉政制度的內(nèi)涵

何為廉政：從字面出發(fā)，“廉”為廉潔，而“政”為國家政權機關以及公職人員的相關活動。詞語的釋義總是伴隨著時代的發(fā)展。“廉政”一詞也在歷史的進程中被不斷定義和闡述。但就共性的含義進行總結，大致可以從四個方面對“廉政”的基本含義進行解讀，分別是“廉正”、“廉樸”、“廉節(jié)”、“廉制”。16廉正指在執(zhí)行公務時，公務員能夠廉潔公正，以公正之心對待公務和群眾，不貪贓枉法，不心懷異術。

廉樸指各個層級的領導和政府官員可以剛正不阿，取之于民用之于民，兩袖清風，造福一方百姓。廉節(jié)指國家公職人員在處理日常工作之時，心無旁騖，無私對待的節(jié)操與精神。廉制指的則為國家政治體制中關于廉政建設的相關制度和章程。

本文認為廉政就是公正廉明的政局、政治、政策和政的良性結合與辯證統(tǒng)一，即廉潔的政治。而廉政制度就是為了塑造廉潔的政治所實行的相關政治制度與法律法規(guī)。

（二）廉政制度的意義

廉政制度的建設在國家的政治生活中占有舉足輕重的地位。是各個時期，很多國家，包括當前國際社會都極為重視的政治制度改革環(huán)節(jié)。那是因為：首先，廉政的含義在于塑造優(yōu)良的社會風氣和良好的政治環(huán)境與氛圍。它關乎的是整個政權的合法性以及民眾的認同感。腐敗橫行，世風日下，官官相護的政府，其中的官員只會貪污腐敗，斂財弄權，視民眾的利益為虛無。人民賦予的公權力被當權者濫用，以權謀私，導致公權力的異化，最后社會分配大為不公，民眾對于這樣的政府必然怨聲載道，其合法性終將被質(zhì)疑。其次呢，廉政制度的建設是為了提高政府工作的效率效能，完善政治制度和法律制度。廉政是政府效率評估的一個重要指標，通過宏觀調(diào)控的把控以及制度建設的作用，可以使國家的經(jīng)濟建設、政治改革提高效率效能，發(fā)揮至關重要的作用。再次，廉政制度的建設對于政府社會制度的建設和改革意義重大。廉政的氛圍可以獲取人民群眾的信任，信任并支持現(xiàn)行中央政府的各項政策方針。如果政府官員大肆貪腐，那么由其具體實施的各項政府工作都難以取得進展，對于社會制度的改革進程會受到阻礙。最后，廉政可以提高對社會資源的利用與合理分配。廉政的反義詞就是腐敗，而腐敗在本質(zhì)上就是一種公權力的尋租行為。這種行為就會導致社會資源非合理性分配，少數(shù)人占有多數(shù)資源，造成社會資源的極大浪費，民怨沸騰，最終甚至會導致社會經(jīng)濟福利的總量減少。

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第二章 瑞典、新加坡、香港防止利益沖突的廉政制度實踐

一、瑞典防止利益沖突的廉政制度實踐

瑞典，作為君主立憲制的一黨執(zhí)政國家，其一黨執(zhí)政的政治體制與我國十分相似，所以瑞典關于解決利益沖突的廉政制度對于完善我國廉政制度建設具有十分重要的借鑒意義。解決利益沖突，重點就在預防腐敗，而正是瑞典施行的健全有效的腐敗預防機制，才確保了瑞典國內(nèi)幾十年來沒有貪腐大案發(fā)生。而這套預防機制主要包括以下幾個方面：

（一）財產(chǎn)申報與政務公開機制

政務信息的不公開，容易滋生腐敗，而官員財產(chǎn)的不透明，更是形成腐敗的溫床。腐敗有很多原因，但不能得到有效的民眾監(jiān)督則是需要關注的問題。民眾并非不愿參與到社會監(jiān)督當中來，而是這種對于政府行為和官員行為的社會監(jiān)督的渠道過窄，各種相關信息的不公開化導致了民眾有心無力，難以真正參與其中，參政議政就更加難以實現(xiàn)，很難發(fā)揮國家主人公的真正作用。

瑞典早在 1766 年就通過確立了政府公開的原則：規(guī)定不涉及軍事機密等國家保密信息的內(nèi)容都要及時向民眾公開。而瑞典的政務公開原則有三個特征：首先是責任主體，瑞典的信息披露制度確立了政務公開的主體是政府，政府有義務，且必須在民眾對于政務信息有了解需求的時候給予回應。其次是公開范圍，瑞典信息披露法明確提出了“公開政務信息是必須，不公開政務信息是例外”的原則。換句話說，政府必須將沒有涉及國家秘密和軍事機密的政務相關信息公布于眾，不得隱瞞，一律公開。最后是解決爭議的規(guī)定，當民眾向政務提出了相關政務信息的了解請求，相關政府責任機構必須及時給與回應，如果不能滿足民眾的某一項特殊請求，也必須在回執(zhí)信息中予以說明。而且提出請求的民眾擁有向更高級別行政機構復議的權利。

這樣的政務公開機制，從根本上保障了政府行為在民眾監(jiān)督之下運行，確立了民眾應有的知情權得以實現(xiàn)。更加可以提高普通民眾的國家管理參與程度，方便民眾了解政府行為，并且及時提出民眾們的切實想法和建議。

財產(chǎn)申報制度也是由瑞典首創(chuàng)，民眾可以申請查閱不涉及軍事和國家安全的相關政府行為報告，并且可以查閱上至首相，下至普通公職人員的財產(chǎn)，納稅清單等，此舉大大震懾了國家各級公務人員，約束了其公職行為，督促他們在日常執(zhí)行政府決策的同時保持清廉公正。從公務員謀取私利的源頭抑制了腐敗。瑞典的這項政府機制，開創(chuàng)了公職人員財產(chǎn)申報的歷史，其效果顯著，世界各國紛紛效仿。通過財產(chǎn)申報機制，規(guī)定了政府員工在任職前要詳細申報個人及家庭財產(chǎn)，并且在個人及家庭財產(chǎn)發(fā)生變化時，及時提交財產(chǎn)變化的申報單，而且需要明確說明變化的原因。財產(chǎn)申報必須嚴謹求實，一旦有關部門調(diào)查時發(fā)現(xiàn)情況不屬實，有不能說明來源的財產(chǎn)，相關責任人要承擔嚴重的刑事責任。這種申報的制度，陽光透明而且十分嚴謹，處罰力度空前。不僅使普通民眾可以及時了解各級公職人員的財產(chǎn)狀況，并進行監(jiān)督舉報。對于官員自身來說，嚴格的財產(chǎn)申報制度本身就是對貪腐行為的一種震懾，讓公職人員不敢貪，不能貪，貪污所得無法隱匿。正是這種制度，總體上確立了瑞典公務員不愿貪，不能貪的良好社會廉政風氣。

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二、新加坡防止利益沖突的廉政制度實踐

新加坡，亞洲經(jīng)濟增速最為快速的國家之一，并且至今都保持著相對較高的經(jīng)濟增速和領先世界的政府廉潔指數(shù)，是亞洲最為廉潔的國家。對新加坡的廉政制度的研究，對于本文要探討的改革和完善中國廉政制度體系的研究有著重要意義。那是因為，新加坡和中國相似的文化背景和建國經(jīng)歷：新加坡是華人居多的亞洲國家，自治獨立的時間只有幾十年，在人民行動黨單一黨派的領導下，不斷探索政府高效的運行模式和預防腐敗的制度體系，在借鑒了西方先進經(jīng)驗的同時，發(fā)展出一套適合本國國情，卓越有效的廉政制度體系。新加坡的廉政制度體系，同瑞典一樣，都注重法律體系的完整嚴密，擁有獨立權威的反貪機構，系統(tǒng)完備的公務員體系以及廣泛深入的廉政教育體系。而其中，最具代表性的就是以“以俸養(yǎng)廉”和“高薪養(yǎng)廉”為代表的高薪酬、高福利制度。那么這一章就著重闡述這項制度來為我國廉政制度研究提供全新的視角。

新加坡作為亞洲最為廉潔的經(jīng)濟體，與其實行高工薪，高福利制度功不可沒。得益于這種制度，新加坡政府公職人員群體長期以來穩(wěn)定高效和廉潔奉公。薪酬高，可以吸引大量的優(yōu)秀人才進入到政府工作中來，發(fā)揮其能力，奉獻社會。并且，較高的工作收入可以支撐家庭的生活開銷，和合理的消費訴求，從主觀意愿上預防了公職人員由于生活窘迫，鋌而走險進行貪污腐敗的行為。而高福利待遇，則奠定了公職人員在社會中享有較高的地位，從而更加吸引人才，并且可以督促公職人員愛崗敬業(yè)，遠離腐敗的決心。因為一旦貪污腐敗，則會導致所有社會福利的剝奪，以及社會地位的喪失。高薪酬，高福利的廉政制度主要包含以下兩個方面。

（一）“以俸養(yǎng)廉”發(fā)展到“高薪養(yǎng)廉”的高工薪制度

工作的內(nèi)在需求是獲得薪水以換取生活所需。這種需求并不區(qū)分普通的私企人員亦或是政府公職人員。對于工薪的獲取，是公職人員選擇為政府工作的首要因素，這是不可改變的，也是需要重視的。在現(xiàn)行的“高薪養(yǎng)廉”制度實行前。新加坡實行了很長一段時間的“以俸養(yǎng)廉”，可以歸結為“高薪養(yǎng)廉”的初級階段。新加坡獨立之后，腐敗之風盛行，正是由于公職人員群里工資水平太低，難以維系生活所需，造成了貪腐牟利的內(nèi)在需求。而新加坡政府經(jīng)過一系列的政治改革和反腐措施的實行，基本確立了提高公職人員工薪水平以預防腐敗的基本原則。從 1972 年開始，經(jīng)過幾次調(diào)整，公職人員群體的工資收入大幅提高，社會腐敗現(xiàn)象也隨之逐漸減少。而后，隨著新加坡經(jīng)濟的飛速發(fā)展，原有的公職人員薪酬水平低于了社會中私企從業(yè)人員，導致大量人才流失。相比于公職人員晉升通道的狹窄，私營企業(yè)的工作富有挑戰(zhàn)性，吸引了大量優(yōu)秀人才。新加坡政府適時改善原有薪酬制度，大力發(fā)展“高薪養(yǎng)廉”政策，增加公職人員薪酬水平，并且遵循市場機制，定期調(diào)研社會各個工種的收入情況，及時調(diào)整和提高公職人員的薪酬水平，維持政府公職對于人才的核心吸引力。

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第三章 我國防止利益沖突的廉政制度的實踐與不足......25

一、干部教育與管理制度的實踐與不足...................25

二、 財產(chǎn)申報制度的實踐與不足.........................27

第四章 我國防止利益沖突的廉政制度建設的對策建議...................31

一、公務員行政倫理制度的建設與創(chuàng)新.....................31

二、權力監(jiān)督制度的改革與創(chuàng)新....................33

第四章 我國防止利益沖突的廉政制度建設的對策建議

一、公務員行政倫理制度的建設與創(chuàng)新

行政倫理就是行政道德，它關注的是公務員的思想態(tài)度和思想品德。而我國行政職業(yè)道德應該包含以下方面：維護公共利益、遵守法律法規(guī)、忠于國家利益和勤勉負責。提倡行政倫理教育，就是提倡對公務員的職業(yè)道德進行培養(yǎng)和引導，以符合社會主義現(xiàn)代化建設的要求。而良好的行政倫理教育工作，對預防公務員腐敗有著重要的作用。通過教育，社會廉政文化風氣會愈發(fā)良好，在公務員心中形成拒腐防變的免疫力。加強防腐敗教育，在社會中形成統(tǒng)一的反腐敗共識，可以尋根溯源，在腐敗的起點杜絕腐敗。通過反腐敗教育，可以時刻告誡各級政府公務員，腐敗高壓線不可觸碰，使得廉潔奉公的理念直達人心。

行政倫理制度建設與創(chuàng)新應該做到以下幾點：

（一）做好社會群眾、公務員群體，特別是黨員干部的行政道德教育工作

行政道德教育的核心就是廉潔自律，克己奉公。而教育面向的是不僅僅是公務員全體，更是所有社會人員。因為廉潔自律，克己奉公是中華傳統(tǒng)美德，需要我們一代代的繼承與發(fā)揚。而且社會中包含著很多將來會加入到公務員隊伍中的人員，所以行政道德教育不僅僅面向了公務員群體，。更面向了社會群眾。政府是腐敗行為的高發(fā)區(qū)域，就是因為政府公務員手中掌握著可以獲取利益，形成腐敗的公共權力。對它們的道德教育有助于公務員自身廉潔自律，預防腐敗和及早克服參與不正當行為的動機。而黨員干部加強行政道德教育，更能通過領導自身的表率作用影響所在部門和周邊的其他公務員群體，，以領導的影響力塑造部門和集體的清廉之風，防止腐敗現(xiàn)象對整個組織的侵蝕。

（二）行政倫理制度建設的重要方面就是群眾參與與支持

人民群眾是社會的基點，是社會發(fā)展的目的和動力，更是社會制度改革的參與著，評判者。所以行政倫理制度建設不能離開人民群眾的參與。鼓勵群眾參與到面向全社會，特別是公務員群體的行政道德教育中來，不僅可以帶動整個教育過程的氛圍，也在無形中對參與其中的群眾起到了廉潔自律的教育意義。因為群眾中會有大量的優(yōu)秀人才在不久的將來加入到公務員隊伍中來。這是一個一舉多得的制度建設方針。而且，接受良好系統(tǒng)的行政道德教育，可以是參與的群眾提高自身對于反腐倡廉工作的認識程度，加強了他們對于黨員干部廉潔自律的監(jiān)督能力。更可以從群眾吸取優(yōu)秀的建議來完善行政倫理制度的改革與創(chuàng)新。

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結語

通過對國內(nèi)外廉潔國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗的研究與學習，其實不難發(fā)現(xiàn)：科學、完善的廉政制度體系是保障國家政府公職人員奉公守法，社會風氣清正廉潔的關鍵。而其核心的內(nèi)容就在于四個方面。首先是行政倫理制度的全面建設，其次是政務公開機制與官員財產(chǎn)申報制度的全面實施，再次是科學、合理、全面的權利監(jiān)督機制，最后更需要有法律保障的懲處措施的有力震懾。這幾個方面就從預防腐敗的三要素：公務員自身素質(zhì)，監(jiān)督機制，和懲處機制來闡述了防止利益沖突的廉政制度建設的關鍵。當然，制度十分重要，但更要關心公務員群體的正當利益訴求，只有公務員的物質(zhì)生活得到基本的滿足，才能保障他們可以安心工作，廉潔奉公，服務社會。

本文正是以預防利益沖突制度建設的這個核心內(nèi)容，通過對我國歷史實踐的經(jīng)驗總結，結合現(xiàn)實情況，提出了我國防治利益沖突的廉政制度改革與完善的對策。但是由于作者理論水平有限，，社會實踐不足，本文依然存在著許多不足的地方，只能對現(xiàn)有研究和理論進行收集與梳理，并沒有取得突破性進展，也沒有得到首創(chuàng)性的理論成果。而在一些資料的收集上沒有做到全面具體，對所得結論的全面性可能產(chǎn)生影響與偏差，因此，希望老師給予糾正和指點。

參考文獻（略）