第一章  緒論

一、研究背景與意義

（一）研究背景

改革開放以來，城鎮(zhèn)化水平得到了顯著的提高，據(jù)統(tǒng)計從十一屆三中全會到 2013 年，城鎮(zhèn)中常住人口為 7.3 億人，近三十五年間，新增人口為 5.6 億，城鎮(zhèn)化率提升到 53.7%，提升了 35.8 個百分點，年均提高 1.02 個百分點；城市數(shù)量從 193 個增加到 658 個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從 2173 個增加到 20113 個，這一過程不僅是人口，更是土地的轉(zhuǎn)化過程，土地的這一轉(zhuǎn)化是通過土地利用性質(zhì)轉(zhuǎn)變以及價值的提升來實現(xiàn)的，對于土地的城鎮(zhèn)化過程，是以城市空間的升級以及城區(qū)基本公共設(shè)施完善為目的，對城區(qū)內(nèi)空間結(jié)構(gòu)進行的改造，土地的轉(zhuǎn)化，不僅使土地這種稀缺資源變得“寸土寸金”，連帶土地價值表現(xiàn)方式之一的房屋也不斷升值，這就使得征地拆遷規(guī)模不斷的擴大，越來越多地涉及人民的切身利益，因此，這個過程中各方利益的協(xié)調(diào)、居民安置以及失地農(nóng)民的社會保障等問題的解決就需要地方政府職能的發(fā)揮。而從上世紀(jì)九十年代中期開始，以上海為首的大型城市開始進行城市管理體制的改革，開始實行“兩級政府,三級管理”體制，市政府為了減輕負擔(dān)，激發(fā)區(qū)政府活力，提高區(qū)級政府的自主性，開始賦予區(qū)一級政府更多的經(jīng)濟建設(shè)職能、城市規(guī)劃管理職能，因此，全國各地陸續(xù)開始實行征地拆遷工作的“分區(qū)管制”，征地拆遷過程實際上是區(qū)政府的主要工作之一，可以說，區(qū)政府在解決這一“天下第一難”問題中扮演著中流砥柱的作用。

2001 年我國頒布了《城市房屋拆遷管理條例》，該條例規(guī)定了縣級以上人民政府在城市房屋拆遷中的權(quán)利與義務(wù)，使地方政府的征地拆遷工作有法可依，但同時，由于這部法律存在的不足，也引發(fā)了政府部門的一些失范行為，例如，一些政府部門為了一己之利，不按法律規(guī)章規(guī)定，進行強行征地拆遷，極大損害人民利益；采用愚民政策，沒有保障人民的知情權(quán)以及參與權(quán)；征地補償款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置方面，沒有參考市場價格以及增值空間，使人民的生活得不到切實保障；對于居民安置工作缺乏整體規(guī)劃，缺乏對被拆遷人后續(xù)社會保障、就業(yè)、教育問題的持續(xù)關(guān)懷等。近年來這些失范行為不斷挑起民眾的不滿，群體性事件時有發(fā)生，不斷考驗著政府公信力以及干群關(guān)系，例如 2014 年 10 月 14 日，云南晉寧征地沖突事件造成 8 死 18 傷；各地由于強制拆遷頻頻出現(xiàn)“最牛釘子戶”，如云南大麗高速釘子戶對峙 1206 天后開拆事件；2015 年山東平邑縣由于強拆造成村民喪生火中等事件，這些事件對社會穩(wěn)定造成了極大的威脅，同時也對政府工作造成了困擾。

2011 到 2013 年，李克強總理兩次視察包頭市東河區(qū)北梁棚戶區(qū)，他提到：城鎮(zhèn)中舊城區(qū)的改造，要體現(xiàn)“三位一體”的作用，既發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，也要加入市場的運作方式，同時要將社會中其他的相關(guān)利益主體納入進來，同心協(xié)力加以推進，對于拆遷后的安置問題，要有保障性安居工程作保障，要保證不能觸碰“高壓線”，即不得非法挪用資金，征地拆遷工作中不得侵占民眾的私有產(chǎn)權(quán)等，并對政府行為提出了要求，要求領(lǐng)導(dǎo)干部要有作為、敢擔(dān)當(dāng)。李克強總理的包頭行，對全國區(qū)級政府在征地拆遷過程中的行為規(guī)范具有指導(dǎo)意義。

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二、國內(nèi)外文獻綜述

（一）國內(nèi)文獻綜述

1、對征地制度的研究

我國的征地制度，在新中國成立后，得到了一系列長足的發(fā)展，最早的相關(guān)文件是 1950 年 6 月出臺的《鐵路留用土地辦法》，該文件對因鐵路建設(shè)或者其他用途需要征收土地的程序以及相應(yīng)補償作了規(guī)定；同年 11 月，新中國政府又制定了《城市郊區(qū)土地改革條例》，規(guī)定了在城市建設(shè)中，對于征收郊區(qū)農(nóng)民土地的相關(guān)補償問題，例如，對于征收土地后，國家應(yīng)該給與失地農(nóng)民相等的國有土地，并對其進行安置，這是新中國成立后，首次以法律形式對農(nóng)民安置問題進行規(guī)定的法律文件； 1958 年《國家建設(shè)土地征用辦法》公布，首次提出了征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，即，以最近 2-4 年的年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，補償款的發(fā)放要分為合作社以及農(nóng)民私人兩部分；1999 年，新的《中華人民共和國土地管理法》對舊法進行了相應(yīng)的修改，新《土地管理法》規(guī)定：每公頃被征耕地的安置費由原來的 3 年平均年產(chǎn)值的 10 倍提高到 15 倍，并將土地補償費和安置補償費總和提高到被征前 3 年平均年產(chǎn)值的 30 倍，同時，取消了縣級政府的征地審批權(quán)，這部新法，充分考慮失地農(nóng)民的利益，并對基層政府的征地權(quán)進行了約束，對政府行為失范起到了規(guī)范作用；2001 年新修訂了《城市房屋拆遷管理條例》，該條例對拆遷管理、拆遷補償、拆遷安置以及處罰作了明確規(guī)定，新法相對于 1991 年的舊法在補償金的結(jié)算方法、被拆遷人拆遷補償?shù)倪x擇權(quán)以及管理程序、法律責(zé)任方面有實質(zhì)性的創(chuàng)新；2007 年 3 月 16 日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》，對國家所有權(quán)、集體所有權(quán)以及私人所有權(quán)進行明確界定，并對建設(shè)用地使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)作了法律上的限定，這部法律從宏觀上為征地拆遷中各方當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)作了保障，規(guī)范了其行為；2011 年《國有土地房屋征收與補償條例》頒布，這是新時期解決征地糾紛的最新文件，有利于征地拆遷過程中拆遷補償與安置問題的解決。

我國征地拆遷制度從新中國成立至今已經(jīng)逐漸完善，充分體現(xiàn)了與時俱進，但由于我國現(xiàn)有的相關(guān)法律文件涉及范圍較廣，有些規(guī)定存在模糊性、操作性不強、銜接性不足等問題，在實際操作過程中容易引發(fā)糾紛，加之在征地拆遷過程中，受傳統(tǒng)觀念的影響還存在“人治”現(xiàn)象，依法行政還沒有在各區(qū)級政府系統(tǒng)內(nèi)部形成常態(tài)。

2、學(xué)術(shù)界關(guān)于征地拆遷制度的研究

在學(xué)術(shù)界，對于房屋拆遷的更多研究主要集中在以下學(xué)者的相關(guān)研究方面。韓立達、李勇、韓冬在其著作《農(nóng)村土地制度改革研究》中，介紹了我國征地拆遷制度的內(nèi)容以及制度演變，從制度與政策的供給、補償安置等方面分析了我國征地拆遷過程中的突出問題，并對征地拆遷復(fù)雜過程中各方利益集團的博弈從非均衡性以及路徑依賴等角度進行深刻剖析，認為征地拆遷中主要涉及四方主體的利益，而他們之間的力量是不均衡的，主導(dǎo)地位往往傾向于掌握權(quán)力與資源的政府與開發(fā)商，而弱勢地位則往往歸于失地農(nóng)民，加之征地拆遷制度變遷是沿著諾斯路徑依賴Ⅱ發(fā)展的，多方博弈反而強化了這種路徑的依賴，因此農(nóng)民的權(quán)益更容易被侵犯，最后，通過建立健全利益協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)多方利益集團力量的均衡，為征地拆遷中矛盾的化解提供了理論分析的依據(jù)。張明在《農(nóng)民權(quán)利保護視野下的土地征收制度研究》中從保護農(nóng)民在征地中的權(quán)利為視角，對征地過程中公共利益的界定、國家的征收權(quán)以及農(nóng)民的合法權(quán)益等角度進行闡述，其中對國家征收權(quán)的正當(dāng)性以及異化進行分析，為農(nóng)民權(quán)利的保護提供法律依據(jù)，最后從價值及制度方面為我國征地過程中農(nóng)民權(quán)利的保護提供路徑，認為應(yīng)該從價值的轉(zhuǎn)化、立法模式的選擇、征地程序以及補償制度等方面來保護農(nóng)民的切身利益。

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第二章  相關(guān)概念界定及理論基礎(chǔ)

一、征地拆遷相關(guān)概念界定及辨析

（一）征地拆遷的概念

我國土地所有權(quán)實行公有制，這種所有權(quán)形式以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制決定了我國的土地主要分為集體所有與國家所有，對于農(nóng)村的土地，其所有權(quán)屬于集體，而城區(qū)的土地則屬于國家所有，因此，對于城市房屋的拆遷以及農(nóng)村宅基地、農(nóng)用地的征收，需要對其概念進行清晰界定，從而為征收、拆遷過程中所有權(quán)的轉(zhuǎn)換、政府拆遷程序以及被拆遷人權(quán)利的保障提供依據(jù)。

征地拆遷是指國家基于公共利益，對集體所有的土地以及房屋進行依法強制征收、拆除，并依法給予相應(yīng)補償、進行安置的一系列工作的總稱。對于這個概念，應(yīng)該從以下要點進行把握，第一，在征地拆遷一系列活動中，涉及國家、集體及被拆遷者等多元主體，具有強制性，這就要求整個活動要著力協(xié)調(diào)多元主體的利益，同時以法律為依據(jù)，依法拆遷；第二，以公共利益為出發(fā)點，所謂公共利益是與個人利益相對而言的，其強調(diào)受益主體的數(shù)量、地域的范圍、層級以及正當(dāng)性，為了使征地拆遷活動順利進行，往往需要在公共利益與個人利益之間進行優(yōu)先性選擇，因此公共利益高于個人利益成為主流觀念，其在發(fā)揮優(yōu)勢的同時，一定程度上也為政府行為的異化提供了理論上的“指導(dǎo)工具”；第三，所有權(quán)的轉(zhuǎn)化，對集體土地的征收與拆除，需要將集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國家所有權(quán)，這事實上使集體作為另一個主體加入到整個征地拆遷工作中，在法律健全、制度完善的情況下，有利于被拆遷人力量的集聚以及權(quán)利的保障；第四，有健全的補償安置制度，征地拆遷實際上是對被拆遷人生產(chǎn)、生活資料的征收，這就決定了必須有相應(yīng)的保障措施來補償損失，隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，征地拆遷的相關(guān)補償安置工作面臨新的挑戰(zhàn)，新的議題，需要在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域建立后續(xù)的配套設(shè)施，真正實現(xiàn)“以人為本”的城鎮(zhèn)化。

土地征用是指國家為了公共利益，依法強制將集體或者私人的土地使用權(quán)暫時讓渡給國家，而國家在使用完后必須歸還給所有者，并給予相應(yīng)補償?shù)幕顒�。而土地征收是指國家為了公共利益，將私人或者集體土地的所有權(quán)依法強制取得，并給予補償安置的活動。從這兩個概念出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)，其本質(zhì)的區(qū)別在于轉(zhuǎn)移的是使用權(quán)還是所有權(quán)，土地征用是將土地的使用權(quán)暫時讓渡給國家，所有權(quán)沒有發(fā)生變化，而土地征收則是土地所有權(quán)的根本轉(zhuǎn)變，這就涉及對土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定，并妥善處理土地代理人與被征收者的利益以及土地增值收益的合理分配問題。這兩個概念也存在共同點，第一，都是出于公共利益的需要，這就為征收或征用提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)；第二，合理補償，無論是暫時使用還是永久所有，都需要對利益損害者進行合法、合理的補償，使其生產(chǎn)、生活有一定的保障；第三，都需要依照法律程序進行，政府工作人員要依法行政，減少工作中腐敗、尋租等違法行為的產(chǎn)生。第四，都具有一定的強制性，征收或征用發(fā)生的一個基本的前提是出于公共利益，因此，當(dāng)個人利益與公共利益發(fā)生沖突時，往往需要政府利用具有權(quán)威性的公權(quán)力進行強制實施，以確保大多數(shù)人利益的實現(xiàn)，當(dāng)然一些政府機關(guān)打著公共利益的桄子進行以私有利益為目地的征地拆遷，是違法的失范行為，極大地損害了被拆遷人的利益。

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二、相關(guān)理論基礎(chǔ)

（一）公共選擇理論

早在 18 世紀(jì)，就有一些數(shù)學(xué)家對政治投票產(chǎn)生興趣，但真正將經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)前提以及相關(guān)理論應(yīng)用到政治領(lǐng)域的是鄧肯。他首次較為系統(tǒng)地提出了公共選擇理論，他認為在公共領(lǐng)域也應(yīng)該基于“經(jīng)濟人”假設(shè)，將選民當(dāng)做客戶，將官員當(dāng)做企業(yè)家，這樣就把政治領(lǐng)域的相關(guān)問題置于經(jīng)濟學(xué)的研究框架內(nèi)進行分析，公共選擇理論認為公共利益相比于個人利益應(yīng)該處于次要的位置。布坎南認為政治家的行為會無意中受經(jīng)濟人動機的影響，他們的決策難以真正代表公共利益，因此，較為理性的做法是將政府的行為置于硬性約束體制內(nèi)，并適當(dāng)引入競爭機制。

按照公共選擇理論，征地拆遷的核心主體（即政府、開發(fā)商、村委會以及村民），他們各個主體都追求個人利益的最大化，那么在這個過程中各方利益的摩擦、沖突則是不可避免的，而政府作為權(quán)力所有者、信息壟斷者則可以占據(jù)優(yōu)勢地位，并通過尋租行為與開發(fā)商以及村委會建立利益關(guān)系，極大的損害了被拆遷人的合法權(quán)益，因此，需要對政府的行為進行監(jiān)督制約，使其權(quán)力在法律的框架內(nèi)運行。

（二）治理理論

治理理論是本世紀(jì)的前沿理論之一，是對傳統(tǒng)行政管理范式的反思，它的興起使善治、多中心治理、全球公民社會等詞語成為其特定的語義，其所倡導(dǎo)的經(jīng)濟市場化與政治民主化的價值符合世界發(fā)展的潮流。

1989 年世界銀行在報告非洲發(fā)展危機中首次使用了“治理危機”這一詞語，并于 1992 年對治理下了明確的定義：“治理是在一個國家中為了促進經(jīng)濟和社會資源的發(fā)展而運用的一種管理方式。 此后，“治理”一詞便開始成為國際政治研究的熱點。不同組織以及學(xué)者對這一詞的概念有不同的界定，治理理論的權(quán)威代表格里·斯托克認為：“按照治理理論的闡述，其參與主體多元化、權(quán)力多中心化、責(zé)任以及界限模糊化，在作用方式上“治理”意味著治理工具不僅限于政府的權(quán)力與權(quán)威，應(yīng)該是多樣化的，正是由于參與主體的多元化，使得任何一方都不具有足夠的資源來獨自應(yīng)對問題，因此，為了解決問題，各方主體就需要共享資源、共同協(xié)作，這一過程就形成了網(wǎng)絡(luò)化的治理體系。張國慶在《公共行政學(xué)》一書中對這種網(wǎng)絡(luò)化的治理體系進行詳細闡述，他認為：“共識、共治、共享是這個體系的主要特征，橫向主要指參與主體的多元，各個部門、機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職能；縱向是指權(quán)力的向度，不再是單純的自上而下的逐層分布，而是上下互動、多元中心的，這就從橫向和縱向兩條主線構(gòu)成了一個網(wǎng)絡(luò)化的治理體系�！�

征地拆遷過程中涉及的多元利益主體主要有政府、開發(fā)商、被拆遷戶，三者都力圖實現(xiàn)自身利益的最大化，因此，征地拆遷是三方利益博弈的過程，似乎是不可能調(diào)節(jié)的，但是，治理理論為征地拆遷中各方利益的協(xié)調(diào)提供了分析的理論依據(jù)，根據(jù)奧爾森集體行動邏輯的分析模型：“個人理性的最大化并不一定導(dǎo)致集體理性的最大化”， 因此，需要一種具有規(guī)范性、強制性的力量來使得每一方參與人都能履行自己的承諾，換句話說，就是在各方力量之間找到一個平衡點，而這個平衡點是由制度來保障的，每一方都應(yīng)該遵守這個制度�；谥卫砝碚摰倪@個觀點，在征地拆遷過程中，各方利益主體需要法律、制度、政策來協(xié)調(diào)，每一方的行為都限制在制度的框架內(nèi)，這就要求政府依法行政、公民依法維護自身利益、開發(fā)商的征地拆遷程序以及補償安置工作嚴(yán)格依據(jù)法律政策的規(guī)定，從而實現(xiàn)征地拆遷過程中集體理性的最大化。除此之外，治理理論還要求政府變革以及多元主體參與公共管理，在征地拆遷過程中主要體現(xiàn)為將媒體、社會組織、社區(qū)基層組織等多元主體納入到整個系統(tǒng)中，政府要轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，減少審批程序，其他主體要承接政府的職能，為征地拆遷中各方提供相關(guān)服務(wù)。

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第三章  區(qū)級政府在征地拆遷中行為失范的表現(xiàn)及原因分析 ........................ 18

一、區(qū)級政府在征地拆遷中行為失范的具體表現(xiàn) .................... 18

（一）征地拆遷過程中的“尋租”行為 .............. 18

（二）暴力強拆 ........................... 19

第四章  規(guī)范區(qū)級政府在征地拆遷中行為失范的對策 ....................... 29

一、健全征地拆遷相關(guān)法律制度 ....................... 29

（一）完善相關(guān)法律 ...................... 29

（二）健全監(jiān)督、問責(zé)制度 ........................ 30

第四章  規(guī)范區(qū)級政府在征地拆遷中行為失范的對策

征地拆遷工作是一項惠及民生的大事，是“五位一體”總體布局中社會建設(shè)的重要組成，同時也是全面深化改革、全面依法治國、全面建成小康社會的重要檢驗標(biāo)志之一，能否順利推進城鎮(zhèn)化進程，完成征地拆遷工作，考驗著區(qū)級政府的智慧以及行政人員的工作作風(fēng)。因此，有必要結(jié)合各區(qū)級政府的實際情況，結(jié)合區(qū)級政府征地拆遷過程中失范行為產(chǎn)生的原因，探索規(guī)范區(qū)級政府失范行為的治理路徑。

一、健全征地拆遷相關(guān)法律制度

（一）完善相關(guān)法律

根據(jù)前文論述，目前我國還缺乏一部對征地拆遷相關(guān)細節(jié)進行專門規(guī)定的法律，只有幾部綜合性較強的法律對征地拆遷中的補償、程序進行了規(guī)定，但也存在規(guī)定模糊、操作性差的問題，導(dǎo)致了區(qū)級政府在具體操作中有漏洞可鉆，而隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，土地被征收、被拆遷的現(xiàn)象會在更多地方發(fā)生，也會有更多的農(nóng)民牽扯進來，因此，有必要對征地拆遷相關(guān)法律法規(guī)進行健全完善。

首先，國家應(yīng)該頒布關(guān)于征地拆遷的專門法律，以補充完善法律體系，對征地拆遷中的一些具體問題進行實施細則方面的制定，規(guī)避一些法律漏洞，同時在制定相關(guān)法律時要充分考慮各部法律之間的銜接性，要及時修訂相關(guān)法律，對法律之間有沖突，或者邊界界定模糊的地方要及時完善，真正做到有法可依；

其次，在國家、省級法律、法規(guī)基礎(chǔ)上，要根據(jù)市轄區(qū)經(jīng)濟、人口構(gòu)成、城區(qū)規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)布局等實際情況，并聽取社會各界人士的意見，制定符合地區(qū)特點的政策法規(guī)，但需要注意的是，這些法規(guī)政策應(yīng)該是在國家、省級法律法規(guī)的大框架之下制定完善的，不能出現(xiàn)下位法與上位法之間相互沖突，甚至擺脫上位法的現(xiàn)象，下位法只能是對上位法中具體細節(jié)的完善，同時，各個區(qū)之間關(guān)于征地拆遷政策也可以具有差異性，在補償款的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計上、流程等方面可以具有地區(qū)特色，但是我認為，為了杜絕區(qū)政府自由裁量權(quán)的膨脹，可以由省級或者市級政府先制定一個具有兼顧性的政策，各個市轄區(qū)只能在這個政策標(biāo)準(zhǔn)上進行細化，既要體現(xiàn)法律制定的層級性，又要體現(xiàn)因地制宜、以人為本的理念，兼具理性思維與人文關(guān)懷；各級政府機關(guān)要推行政府法律顧問制度，一方面，要指導(dǎo)征地拆遷中政府行政人員的行為，提前預(yù)防尋租行為或者不規(guī)范、不合法行為的出現(xiàn)，另一方面，政府的法律顧問們，要隨時深入征地拆遷一線工作中，以權(quán)威者、公正者的角色為農(nóng)民解讀相關(guān)法律政策，，深入淺出、通俗易懂的為被拆遷者解讀，加深被拆遷者的理解與支持。

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結(jié)語

伴隨城鎮(zhèn)化的不斷推進，圍繞土地的糾紛也不斷出現(xiàn)，暴力強拆、補償安置工作不到位等失范行為在各地以不同的形式上演，因此，在征地拆遷過程中規(guī)范區(qū)級政府的行為既有利于政府治理能力現(xiàn)代化的推進以及區(qū)級政府公信力的重塑，也有利于被拆遷人合法權(quán)益的維護，是化解各地群體性事件的必要選擇。

本文以“三期”疊加的社會轉(zhuǎn)型期為大背景，以區(qū)級政府在征地拆遷中的行為為研究重點，契合十八屆三中全會決定提出的“推進政府治理體系以及治理能力現(xiàn)代化，加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府”的理念，將研究對象鎖定到更小的范圍，傾向于具體操作層面的研究，力圖通過研究共性失范行為，從公共利益的界定、政府職能的轉(zhuǎn)變、法律制度的完善以及多元主體協(xié)同參與等方面找到治理路徑，更好地指導(dǎo)各級政府在征地拆遷中的行為，同時也給予被拆遷人理性、客觀的視角，更好地理解區(qū)級政府的征地拆遷行為，推進征地拆遷工作的順利進行。

由于本人時間以及學(xué)識有限，本文的寫作有許多不足之處，具體表現(xiàn)在以下方面，第一，由于涉及區(qū)級政府的內(nèi)部文件，本文的資料收集工作不夠全面，對實踐的指導(dǎo)意義還有待考察；第二，本文的對策研究創(chuàng)新性還有待完善，希望隨著自身學(xué)術(shù)性的不斷提高，今后能夠不斷加深這方面的研究，不斷填充征地拆遷工作的理論文獻。

參考文獻（略）