第 1 章 導論

1.1 問題的提出
中國農(nóng)村改革是由政府主導的進程，改革的實質(zhì)是國家在鄉(xiāng)村社會“進”與“退”的歷史過程。人民公社時期，國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會進一步延伸，通過政權(quán)組織體系把“命令——服從”關(guān)系引入鄉(xiāng)村，社會被納入國家體系。正是通過意識形態(tài)和組織控制實現(xiàn)了工業(yè)對農(nóng)業(yè)的物質(zhì)汲取和國家對鄉(xiāng)村的控制。在保證了工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施和國家意志實現(xiàn)的同時，也付出了高昂的鄉(xiāng)村治理成本。十一屆三中全會開啟了農(nóng)村改革的大幕，20 世紀八十年代的包產(chǎn)到戶，九十年代致力于減輕農(nóng)民稅賦負擔，21 世紀初十年的農(nóng)村稅費改革和關(guān)注民生的政策轉(zhuǎn)向。三十年農(nóng)村改革的主要思路是“放權(quán)”，將全能主義制度下的政府集權(quán)向社會、市場和農(nóng)民放權(quán)。為鄉(xiāng)村社會性權(quán)力①的發(fā)展讓渡了一定的體制性空間。三十年農(nóng)村改革的實質(zhì)始終是在探尋鄉(xiāng)村中權(quán)力結(jié)構(gòu)的恰當配置，探尋國家進入鄉(xiāng)村、國家與社會有效對接的方式。三十年的農(nóng)村改革也是對權(quán)力與利益關(guān)系的深刻調(diào)整，利益關(guān)系調(diào)整帶來了鄉(xiāng)村社會沖突與矛盾的增加。特別是 1990 年代以來，農(nóng)民負擔沉重、鄉(xiāng)村債務惡化、鄉(xiāng)村干部腐敗、干群關(guān)系緊張、農(nóng)民上訪劇增等社會問題在鄉(xiāng)村社會層出不窮②、此起彼伏，鄉(xiāng)村陷入了治理困境。21 世紀初，中央政府啟動了稅費改革及一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，隨著國家權(quán)力的逐步退出、鄉(xiāng)村基層組織治權(quán)弱化，③鄉(xiāng)村治理困境誘發(fā)了治理型上訪，農(nóng)村出現(xiàn)了新一輪的信訪高潮。農(nóng)村改革的歷程清晰顯示了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)作用。因此，本文以鄉(xiāng)村社會中的國家權(quán)力作為研究主題。

研究國家權(quán)力這個宏大的主題，需要一個恰當?shù)难芯坑蚝屠碚撘暯恰｀l(xiāng)村治理的諸多內(nèi)容都可借以窺探當下中國國家權(quán)力的發(fā)展狀況及其邏輯，本文選擇以一個農(nóng)村信訪事件作為研究域。信訪制度是獨具中國特色的政治制度，承擔著動員社會監(jiān)督國家和國家實現(xiàn)社會控制的重任。農(nóng)村信訪治理過程中，集中反映出中央政府、地方與基層政府、農(nóng)民之間的關(guān)系糾葛。因此信訪治理是研究“與農(nóng)村社會交往中的國家”，理解當下中國農(nóng)村社會矛盾的一個重要切口。本研究聚焦的農(nóng)民信訪事件是一個沖突能量逐漸積聚并最終爆發(fā)的過程，這個由地方招商引資項目征用農(nóng)民耕地引發(fā)的沖突事件，始于 1992 年止于 2009 年，前后跨越了十七年，事件反映的是在中國農(nóng)村經(jīng)濟、社會深刻轉(zhuǎn)型的背景下，鄉(xiāng)村中國家權(quán)力與社會權(quán)力的變遷。不同的時代背景、制度環(huán)境賦予事件不同的發(fā)展動力，推動其經(jīng)歷了：體制內(nèi)尋求解決路徑——依法抗爭——反復受挫——升級抗爭——暴力抗法的抗爭路徑，暴力沖突能量在反復抗爭中累積，直至最后畢其功于一役的群體事件爆發(fā)。當信訪行動轉(zhuǎn)變?yōu)楸┝π袨闀r，事件發(fā)生了質(zhì)變，“以法抗爭”的農(nóng)民最后沖破了法律規(guī)制與國家專制權(quán)力對峙。本文試圖回答的問題是：誰在主導鄉(xiāng)村秩序的形成？為什么這個信訪行動會以最激烈的形式——暴力沖突結(jié)束？應該從這個經(jīng)濟與社會成本高昂的土地事件中反思什么、學習什么？

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1.2 理論價值與現(xiàn)實意義
（1）本研究為農(nóng)村社會治理提供了國家基礎(chǔ)權(quán)力這一觀察視角，有助于鄉(xiāng)村政治研究范式的反思。
在當代中國鄉(xiāng)村政治研究中，學者們運用了制度主義、國家政權(quán)建設(shè)、國家治理轉(zhuǎn)型等框架③。但本文認為，就國家政權(quán)建設(shè)而言，任何政體下的國家保持高效的政策制定與執(zhí)行能力是其實現(xiàn)國家意志、保持政治穩(wěn)定和社會秩序的基本能力。當下中國鄉(xiāng)村秩序形成的關(guān)鍵可能不是制度建設(shè)、政權(quán)的問題，而是怎樣保證已有的制度和法規(guī)能夠有效地規(guī)范國家與社會權(quán)力的運行。換句話說，現(xiàn)在的問題“不是缺失法律，而是缺少法律權(quán)威”、“不是缺少制度而是缺失對制度的普遍遵從”，因此本文引入了國家基礎(chǔ)權(quán)力理論。對國家基礎(chǔ)性權(quán)力的經(jīng)驗研究不多見，黃冬婭和田先紅的系列研究對本文有極大啟示。黃冬婭運用國家基礎(chǔ)權(quán)力去發(fā)現(xiàn)“城市中的國家”，本文將這一理論應用于農(nóng)村社會。本研究認為國家基礎(chǔ)權(quán)力如何增強、如何將國家的制度規(guī)則、方針政策有效地向鄉(xiāng)村社會滲透是中國鄉(xiāng)村治理面臨的核心問題，因此本研究運用國家基礎(chǔ)權(quán)力的理論框架展開鄉(xiāng)村政治研究，是認識我國鄉(xiāng)村社會治理的恰當視角。
（2）通過信訪治理中政府與農(nóng)民互動的過程研究，有助于理解農(nóng)村社會沖突形成的動力以及塑造社會沖突的因素，有助于破解鄉(xiāng)村社會沖突的困局。
農(nóng)村信訪是深入了解鄉(xiāng)村社會沖突的獨特視角，本文所關(guān)注的抗爭事件，始于一個地方發(fā)展項目，最終以暴力沖突結(jié)束，反映了鄉(xiāng)村經(jīng)濟治理和社會治理的矛盾與沖突。本文聚焦的個案麻雀雖小，卻集中反映了是國家與社會、中央與地方，官與民、政府與市場的矛盾關(guān)系，這幾種關(guān)系的不平衡，力量不對稱，是導致處于其中的農(nóng)民陷入生存和發(fā)展困境的原因。在已有的農(nóng)村社會穩(wěn)定相關(guān)研究中，以社會中心視角對農(nóng)民抗爭發(fā)生、發(fā)展機制的研究汗牛充棟，但相較之下，以鄉(xiāng)村社會反觀國家，對農(nóng)民抗爭中國家的研究卻不多見。找回國家學派的研究者更關(guān)注被社會中心范式所忽視的政治系統(tǒng)的影響，本研究轉(zhuǎn)向關(guān)注信訪事件過程中政府與農(nóng)民互動的政治背景、強調(diào)國家宏觀結(jié)構(gòu)與制度對農(nóng)民信訪行動的結(jié)構(gòu)性影響，深入鄉(xiāng)村基層的權(quán)力實踐去揭示政府與農(nóng)民信訪事件形成及發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，為改善鄉(xiāng)村社會治理、破解鄉(xiāng)村社會沖突的困局提供理論支撐。
（3）為鄉(xiāng)村社會的依法治理提供理論支撐。

國家和社會事務管理的法治化、制度化、規(guī)范化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本目標，也是實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定而有序的根本路徑。實現(xiàn)依法、依規(guī)治理需要從政府和社會兩方面入手。而一個國家基礎(chǔ)權(quán)力的強弱，就是國家以制度和法規(guī)規(guī)制自身、規(guī)則社會能力的強弱。因此對鄉(xiāng)村社會中國家基礎(chǔ)權(quán)力的研究是為依法治理鄉(xiāng)村社會探尋可能的路徑。

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第 2 章 事件過程—從“利益表達行動”到“群體性事件”

事件起因可以追溯至 1990 年代，國家批準在 E 縣設(shè)立中外合資農(nóng)業(yè)合作農(nóng)場（全文將用 T①項目指代這個合資項目），項目在籌建過程中因征用了農(nóng)民的耕地由此引發(fā)了十幾年難以厘清的利益、法、理的糾葛。在 T 項目夭折后，項目區(qū)籌集的大片土地成為各方利益追逐的焦點，混亂、爭奪、糾紛不可避免地在這塊土地上演。在各種力量的碰撞之下，在土地收益逐年遞增的催化下，矛盾沖突不斷加劇，最終引發(fā)了影響廣泛的暴力沖突事件。整個事件從各行動主體的動機與手段選擇來看，清晰地顯現(xiàn)出性質(zhì)不同的三個階段：

2.1 經(jīng)濟治理階段：一個地方發(fā)展項目產(chǎn)生的利益空間
E 縣地處某平原腹地，因其轄內(nèi)荒原遍野、水源充足，土質(zhì)肥沃而成為全國的重點糧食產(chǎn)區(qū)。距 E 縣西南 45 公里處有一片面積 55 萬畝的土地，一條太古河橫貫東西，在這片土地上坐落有 60 多個村屯，，其中包括后來引發(fā)群體性事件的 C 村。
1984 年 A 省政府通過各種墾荒優(yōu)惠政策鼓勵民間開荒，掀起了墾荒高潮。C村村民回憶：“那個時候國家（在農(nóng)民觀念中省級政府的政策就是國家政策）鼓勵開荒，開地還給補助�！碑敃r不是所有的村民都對開墾荒地抱有熱情，因為荒原大部分處于低洼地帶，種地像是和老天爺打賭，今年開的荒地，明年可能就被水浸泡連續(xù)幾年都無法耕種，并且當時由于農(nóng)產(chǎn)品價格低廉，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益非常低。C 村部分村民購買了拖拉機等大型墾荒機械，開墾地勢較高的荒原，有的甚至到距離村子幾十公里外的地方開荒。一時間在 E 縣的民間儲備了大量權(quán)屬模糊的荒地，正是這些蘊藏巨大財富而又權(quán)屬不清的耕地資源日后在這片土地上引發(fā)了大量的糾紛和沖突。這些新墾殖的荒地按照該省農(nóng)業(yè)部門的有關(guān)規(guī)定，每公頃荒地須向地方政府上繳 1000 元的提留款。1985 年國家頒發(fā)了集體土地使用證，將各村開墾的荒地劃為村集體所有，此后開荒的土地都沒有被頒發(fā)土地使用證。

1988 年在中央“促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模、加強江河治理，改善農(nóng)田水利建設(shè)”的政策語境下，國務院批準將 E 縣所在的平原建設(shè)成為國家重點農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)，對其實行開放性開發(fā)、綜合性開發(fā)，國家給予必要的優(yōu)惠政策。A 省向國內(nèi)外公布了平原開放開發(fā)的方針和政策。某國的農(nóng)業(yè)組織經(jīng)實地考察后與該平原開發(fā)建設(shè)部門簽署了合作開發(fā) E 縣 55 萬畝荒原的意向書。1989 年 A 省政府向國務院呈報了與外國農(nóng)業(yè)組織合作治水、開墾荒地的請示。擬定與外國某農(nóng)業(yè)合作組織在 E 縣合作建設(shè)合資農(nóng)場，“興修水利，開墾荒地，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化農(nóng)場”。外方和中方的省農(nóng)業(yè)開發(fā)部門各出資三千萬元人民幣，E 縣提供 55 萬畝土地成立這個性質(zhì)為中外合資企業(yè)的農(nóng)場。

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2.2 社會治理階段：事件進入信訪框架
點燃這場政府與農(nóng)民曠日持久爭執(zhí)的是該縣轄內(nèi)的C村。C村總戶數(shù)為580戶，擁有 2600 多人口，土地面積 9 萬多畝，大小相當于一個小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。C 村的農(nóng)民實際耕種的土地只有 2 萬多畝，比村集體土地使用證上標明的少 6 萬多畝。1985 年由省政府給該村核發(fā)的土地證上面載明，土地使用總面積 9.03933 萬畝，屬于生產(chǎn)大隊集體所有的土地為 6.42862 萬畝，屬于生產(chǎn)隊集體所有的土地為 2.61071萬畝。細則里標明，耕地的面積是 2.3 萬多畝，荒地面積是近 6.4 萬畝。C 村前村主任說，現(xiàn)在 C 村的土地面積，加上宅基地，只有 2.8 萬多畝，其他土地都歸 E 縣的 NK 公司所有。C 村村民要耕種這部分地必須和 NK 公司一年一簽訂承包合同，按照當年市場價格支付土地承包費。
C 村多次組織上訪對那 6 萬多畝土地提出質(zhì)疑，并為此進行了長達十幾年的奔走，訴求是要求收回 T 項目劃撥走的土地。而農(nóng)民認為手中握著最強有力的維權(quán)武器就是 1985 年省政府頒發(fā)的土地證，“我們是受法律保護的，到哪都有理”，而政府當年征地時并未辦理土地證更迭手續(xù)，因此他們認為是“非法強征”。一些農(nóng)民甚至聯(lián)合起來要強行收回土地被縣政府制止，有的參與者受到了法律的制裁。
E 縣政府則認為，1994 年建立 T 項目時，政府只征用了 C 村的 1 萬畝土地，并給予了補償款。該縣政府承認當時劃撥土地時的確沒有進行更正土地證工作，但 T 項目當年與 C 村簽訂了土地使用界線協(xié)議書，該協(xié)議如下：將下列各類耕地10494 畝，同時權(quán)屬移交。并于 1994 年將土地補償費 523822.5 元劃撥到村。補償標準是：一荒①地以每畝 10 元為標準共計 2502 元，二荒地以每畝 15 元為標準共計 2677.5 元，三荒以每畝 20 元為標準共計 9590 元，耕地以每畝 45 元為標準共計 299592 元，承包田以每畝 70 元標準計 204981 元，以現(xiàn)金形式足額發(fā)放到村。協(xié)議書承認和認可并轉(zhuǎn)移權(quán)屬的土地總面積為 10494 畝，未開發(fā)利用的土地不在補償范圍內(nèi)。②

據(jù)了解，C 村 6 萬多畝爭議的土地，在 1985 年國家確權(quán)時被劃為集體荒地。據(jù)村民回憶，這些新開墾出來的土地在當時是按照誰開荒、誰受益的原則，村民們自行耕種，需要向國家完糧納稅。村民們認為，既然耕種土地給國家繳納糧食和稅款，就等于國家承認了他們對這 6 萬多畝土地的所有權(quán)。據(jù)此我們在雙方的爭辯中，做出這樣的推定：6 萬畝土地的確被征用，目前不在農(nóng)民手中。當年政府征地時征用了 C 村集體土地證上的 10494 畝熟地，而 6 萬畝集體土地證上的荒地被征用時不在補償范圍，因此政府提供的與 C 村當年簽訂的土地使用界線協(xié)議書中沒有提及，而是包含在“未開發(fā)利用的土地”范圍內(nèi)。但從 1985 年頒發(fā)土地證至 1994 年土地被 T 項目征用經(jīng)過 9 年間的耕種，這 6 萬畝已經(jīng)由荒地變?yōu)橐烁N的熟地。

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第 3 章 鄉(xiāng)村社會中的道德化國家的構(gòu)建........................35
3.1 意志表達中的國家觀念塑造................................. 35
3.2 道德化國家觀念：國家與鄉(xiāng)村社會的雙向建構(gòu)................... 41
第 4 章 國家權(quán)力地方化的制度生態(tài)................................45
4.1 壓力型體制——經(jīng)濟治理的剛性激勵......................... 45
4.2 信訪責任制——社會治理的壓力維穩(wěn)....................... 47
第 5 章 國家權(quán)力地方化結(jié)構(gòu)——縣鄉(xiāng)干部關(guān)系網(wǎng)絡.............59
5.1 縣鄉(xiāng)干部戰(zhàn)略性群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)........................... 59
5.2 縣域權(quán)力精英的群體結(jié)構(gòu)優(yōu)勢............................... 60
5.3 戰(zhàn)略性群體中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部.................................... 61
5.4 戰(zhàn)略性群體中的村干部...................................... 62

5.5 縣鄉(xiāng)干部戰(zhàn)略性群體與政策執(zhí)行............................... 63

第 8 章 國家基礎(chǔ)權(quán)力的困境與重構(gòu)

8.1 國家基礎(chǔ)權(quán)力實踐的困境
農(nóng)村改革三十年來，國家以象征性和實體性兩種路徑進入鄉(xiāng)村社會：
一是國家立足于協(xié)調(diào)社會整體利益關(guān)系，回應鄉(xiāng)村社會公共訴求，向農(nóng)村進行了密集的公共政策輸入，通過政策、制度、規(guī)范等國家文本以及國家意識形態(tài)建設(shè)積極主動地表達了“代表群眾的利益”、“為基層服務，為農(nóng)民服務”等政府責任承諾，樹立一個視農(nóng)業(yè)為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)、尊重農(nóng)民主體地位、維護農(nóng)民利益的國家形象，在民眾中構(gòu)建出一個道德化總體國家觀念，并以此形成民眾對實體性國家的價值期望與行為判斷。這種國家觀念的塑造是國家權(quán)力構(gòu)建的途徑之一，道德化的國家觀念成為具有高度超越性的終極價值，獲得了農(nóng)民對國家的高度認同和毋庸置疑的合法性。法律、制度、政策為所有相關(guān)的關(guān)系主體提供了行為準則、責任和權(quán)益。因此無論是作為國家代理人的地方政府，還是不同立場、不同取向的社會行動者都力圖在國家的框架下尋求行動合法性來源和意義。
在本文的個案中，國家權(quán)力地方化實踐導致權(quán)力資本化這一最壞結(jié)果的出現(xiàn)，也是這個土地信訪事件無法制度化解決的根本原因。“權(quán)力與資本”形成的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)成為農(nóng)民用盡全力也難以突破的禁錮。“基層政權(quán)成為離間國家和社會關(guān)系的一個中間變量”①，在鄉(xiāng)村社會這個相對封閉的場域內(nèi)，國家權(quán)力被變形和消解。當農(nóng)民與地方權(quán)力之間產(chǎn)生矛盾與沖突時，繞開地方與基層權(quán)力的阻隔，與國家（中央政府）呼應就成為了鄉(xiāng)村社會捍衛(wèi)自身權(quán)益的最優(yōu)策略。這個土地信訪事件生動地展現(xiàn)了信訪制度的悖論：遵從信訪制度解決不了土地信訪問題，因為信訪制度無法突破官僚體制的積弊，超越法律和“國家”發(fā)動“畢其功于一役”的群體性事件才是有效的途徑。

而現(xiàn)實中原子化的社會狀態(tài)使農(nóng)民依附于國家，這種依附又促使農(nóng)民實現(xiàn)自我利益時為從國家中獲得更多的合法性，積極主動地構(gòu)建出“好中央壞地方”的形象，策略性地再生產(chǎn)出國家二重性。近年來國家通過一系列的惠農(nóng)舉措進一步強化了道德化的、形象化的總體性國家觀念，國家的意識形態(tài)和制度建設(shè)為農(nóng)民維護權(quán)益提供了合法性的機會結(jié)構(gòu)。他們經(jīng)常有意識地強化了國家權(quán)威和道德形象，充分利用中央文件、高層領(lǐng)導講話、相關(guān)法律規(guī)范強調(diào)代表國家的中央政府以民為本的執(zhí)政立場，力陳中央政策對農(nóng)民的體恤，是基層干部的行為違背了國家意志，侵犯了他們的合法權(quán)益。正因為國家的象征系統(tǒng)為民眾提供了道德性想象的符號資源，提供了行動的合法性，因此當社會內(nèi)生性權(quán)力不足時，國家的授權(quán)就成了鄉(xiāng)村社會性權(quán)力的重要來源，農(nóng)民在有意與無意間實現(xiàn)了對國家意識形態(tài)的再生產(chǎn)。國家基礎(chǔ)權(quán)力的弱化的另一個表征是在信訪治理過程中頻繁地使用強制性國家權(quán)力，強制性權(quán)力的濫用，恰恰證明了基礎(chǔ)性權(quán)力的軟弱。國家權(quán)力基礎(chǔ)性權(quán)力弱化和國家專制性權(quán)力濫用是本文對鄉(xiāng)村社會中國家權(quán)力困境的總體描述。

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第 9 章 結(jié)論

本文以一個農(nóng)民土地信訪事件為典型個案，運用了人類學、社會學的實地調(diào)查方法，在對事件過程敘事和“結(jié)構(gòu)—制度”分析中研究農(nóng)民、地方政府與國家三者互動的深層邏輯，探討國家轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理秩序的變遷。農(nóng)村信訪是深入了解鄉(xiāng)村社會治理秩序的獨特視角，本文所關(guān)注的這個失地農(nóng)民抗爭事件，始于一個地方發(fā)展項目，最終以暴力沖突結(jié)束，反映了鄉(xiāng)村經(jīng)濟治理和社會治理的矛盾與沖突。盡管本文是一個微觀的個案，個案這只麻雀雖小，卻集中反映了是國家與社會、中央與地方，官與民、政府與市場的矛盾關(guān)系，農(nóng)民處于多元關(guān)系漩渦之中。這幾種關(guān)系的不平衡，力量的不對稱，使農(nóng)民陷入生存和發(fā)展的困境。

本文的主要結(jié)論是：國家通過國家文本和意識形態(tài)建設(shè)積構(gòu)建出一個以農(nóng)民為根本的“道德化國家觀念”。但在國家權(quán)力下沉的實踐過程中正式行政制度框架及非正式的人際關(guān)系網(wǎng)絡是影響國家權(quán)力的兩個關(guān)鍵性變量。在正式制度與非正式人際關(guān)系網(wǎng)的共同作用之下，縣政府在執(zhí)行國家政策過程中，存在大量的目標替代行為、剛性命令與彈性手段之間存在張力、縣政運行呈現(xiàn)“個人化”色彩，追求短期政績效應和消極信訪治理等行為特征，最終使國家政策在地方化的過程中偏離了政策初衷。國家權(quán)力地方化出現(xiàn)了權(quán)力資本化的實踐后果。農(nóng)民抗爭行動的主要思路是力圖沖破地方權(quán)力的阻隔，與國家呼應，為此采取了機會主義的抗爭策略邏輯，法律、道義、國家、甚至是暴力都是工具性。農(nóng)民在抗爭中逐漸分化成了“國家”與“超越國家”的兩個抗爭框架，在村莊內(nèi)部的兩種框架競爭實質(zhì)是國家主導的規(guī)制與村莊精英主導的地方性規(guī)則的競爭。農(nóng)民的行動顯示了鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)日益分化與重組的現(xiàn)實。村莊場域呈現(xiàn)出“國家(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán))—村莊精英—村民”的三重權(quán)力構(gòu)架，多元的鄉(xiāng)村社會勢力與國家共同構(gòu)建著鄉(xiāng)村社會的秩序。

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參考文獻（略）

本文編號：42750