第一章   行政問責(zé)的相關(guān)基礎(chǔ)理論

行政問責(zé)理論源自西方，從早期的公共行政學(xué)開始責(zé)任就是行政學(xué)的一個核心要素，且隨著公共行政理論的不斷發(fā)展，有關(guān)責(zé)任、責(zé)任制度的理論不斷豐富和完善，梳理這些理論、掌握行政問責(zé)的相關(guān)基本理論對于認清行政問責(zé)、分析我國行政問責(zé)目前所處的困境具有基礎(chǔ)性作用。同時，本文從問責(zé)層級、問責(zé)幅度入手來了解我國行政問責(zé)的客觀實際情況就必然涉及到二者之間的關(guān)系，以及二者與行政問責(zé)要素之間的關(guān)系。

一、相關(guān)概念釋義

（一）行政問責(zé)

從現(xiàn)有的研究成果來看，理論和實踐界對行政問責(zé)尚沒有統(tǒng)一的概念說明，眾說紛壇。在實際的使用過程當(dāng)中，問責(zé)、問責(zé)制、行政問責(zé)、行政問責(zé)制等相關(guān)概念錯綜混雜，錯用、借用、亂用的現(xiàn)象時有發(fā)生。因而，要對行政問責(zé)的相關(guān)概念作出細致的區(qū)分，以明確各自的具體涵義，保證文章研究核心不變。

1、責(zé)任

責(zé)任是問責(zé)、問責(zé)制、行政問責(zé)、行政問責(zé)制乃至責(zé)任政府等相關(guān)概念的核心子概念，是其內(nèi)涵的重要組成部分，要弄清行政問責(zé)等相關(guān)概念的內(nèi)涵與外延首要的是對責(zé)任的內(nèi)涵有清晰的認識。就“責(zé)”而言，對責(zé)最為全面的解釋莫過于《漢語大詞典》與《辭�！贰Ｇ罢邔⒇�(zé)的涵義分為：“①索取，求取。②要求，期望。③責(zé)令，督促。④譴責(zé)，責(zé)備。⑤懲處，處罰。⑥貶低。⑦責(zé)任，職責(zé)”。而后者對責(zé)的解釋相對較少，其涵義包括：“①責(zé)任，如負責(zé)。《宋史·蘇轍傳》：‘茍可否多少在戶部，則傷財害民，戶部無所逃其責(zé)矣’。②責(zé)問，責(zé)備。《漢書·東方朔傳》：‘使先生自責(zé)，乃反自譽!’。責(zé)罰。《新五代史·梁家人傳》：‘?dāng)?shù)加答責(zé)’。④索取，則求。《左傳·桓公十三年》：‘宋多責(zé)賂于鄭’”。①對于“任”而言，其涵義主要有信任、任用、擔(dān)負、擔(dān)任、職責(zé)等，基本上具有負責(zé)、擔(dān)負的意思，與“責(zé)”相統(tǒng)一，二者連用意義變化不大。

《現(xiàn)代漢語詞典》中對責(zé)任的界定分兩層：“?是分內(nèi)應(yīng)做之事，如盡職盡責(zé)。?是沒有做好分內(nèi)之事而應(yīng)該承擔(dān)的過失，如違約責(zé)任”。張文顯教授認為責(zé)任一詞有三種基本含義：“1、分內(nèi)應(yīng)做的事；2、特定人對特定事項的發(fā)生、發(fā)展、變化及其成果負有的積極的助長義務(wù)；3、因沒有做好分內(nèi)的事情或沒有履行助長義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果或強制性義務(wù)�！北疚乃f行政問責(zé)之中的責(zé)即指責(zé)任，其包含了責(zé)任的最基本的兩層含義，一是本身應(yīng)有之責(zé)，即職責(zé)，二是因沒有盡職盡責(zé)而應(yīng)承擔(dān)的懲罰、處分。

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二、行政問責(zé)層級、幅度、要素三者的關(guān)系

行政問責(zé)層級、行政問責(zé)幅度與行政問責(zé)要素三個概念并不是孤立存在的，而是存在著一定的關(guān)聯(lián)性，理清三者之間的關(guān)系有助于認清我國行政問責(zé)實踐的客觀狀況。 

（一）行政問責(zé)層級、幅度二者與要素的關(guān)系

從表面上看，行政問責(zé)層級與行政問責(zé)幅度所展現(xiàn)出來的信息是問責(zé)事故究竟涉及到哪些部門、哪些人，這些部門與人處于什么樣的行政級別，最終受的責(zé)任處罰是什么，也就是說二者都涉及問責(zé)事故最終要處理的責(zé)任主體，包括政府部門及其公務(wù)員的相關(guān)情況。這也就是說二者本身就是行政問責(zé)對象與問責(zé)結(jié)果的展現(xiàn)，只是將其放在兩個維度之中加以進一步剖析罷了。

從深層次來看，行政問責(zé)結(jié)果的確定依賴于行政問責(zé)主體遵循一定的程序，依據(jù)問責(zé)事故本身的嚴重程度、問責(zé)客體本身的職責(zé)、問責(zé)的因由等因素。從這個意義上來說，行政問責(zé)幅度與行政問責(zé)層級雖體現(xiàn)為行政問責(zé)的客體與結(jié)果，但卻與行政問責(zé)的主體、因由、程序緊密聯(lián)系在一起，且行政問責(zé)層級與行政問責(zé)幅度更是暗含了行政問責(zé)要素的具體內(nèi)容，行政問責(zé)要素內(nèi)含于二者之中。同時，可以說，行政問責(zé)要素貫穿于行政問責(zé)活動的始終，從問責(zé)程序開啟到問責(zé)結(jié)果的公開執(zhí)行，以致后續(xù)的責(zé)任主體的救濟和復(fù)出，每一個環(huán)節(jié)都涉及到行政問責(zé)的要素，因而，行政問責(zé)要素也就必然的體現(xiàn)在行政問責(zé)層級與行政問責(zé)幅度之中。

（二）行政問責(zé)層級、幅度的關(guān)系

行政問責(zé)層級與行政問責(zé)幅度是一個問題的兩個方面，二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。

從二者的聯(lián)系上來看，二者之間的聯(lián)系主要表現(xiàn)在這幾個方面：第一，內(nèi)容上的相關(guān)性，二者都是對行政問責(zé)結(jié)果的反應(yīng)，所呈現(xiàn)出來的是更為直觀的問責(zé)處理結(jié)果，反應(yīng)行政問責(zé)的力度和效果。第二，影響因素的相對一致性。二者既然是對行政問責(zé)客體與結(jié)果的客觀描述，就必然涉及到行政問責(zé)結(jié)果的確定，因而，二者都受責(zé)任事故本身的嚴重程度、行政問責(zé)主體、行政問責(zé)事由、行政問責(zé)程序等因素的綜合影響，都要由這些因素來共同決定對行政問責(zé)客體的最終問責(zé)結(jié)果。第三，二者的均衡發(fā)展性。二者是從不同角度對行政問責(zé)的剖析，但其卻存在內(nèi)在的統(tǒng)一性，對最高級別的間接責(zé)任客體的懲處有助于推動對所有涉事責(zé)任主體的認清和責(zé)任界定，反之，依然。單獨注重行政問責(zé)層級的提升有可能會忽視、遺漏橫向上的責(zé)任主體，導(dǎo)致問責(zé)不全面，單獨注重行政問責(zé)幅度的擴展有可能會忽略高層間接責(zé)任人的宏觀指導(dǎo)責(zé)任，導(dǎo)致問責(zé)不徹底，因而，只有雙管齊下，既要提升行政問責(zé)的層級，追究間接責(zé)任主體的責(zé)任，確保問責(zé)的徹底性，又要依據(jù)各部門之間的職責(zé)權(quán)限關(guān)系，不斷拓展行政問責(zé)幅度，涵蓋橫向上的責(zé)任主體，確保問責(zé)的全面性，才能實現(xiàn)二者的均衡發(fā)展，才能推動行政問責(zé)的進一步完善。

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第二章   行政問責(zé)的要素困境

從 2003 年非典開始，我國開始了行政問責(zé)，時至今日，有關(guān)行政問責(zé)的理論研究碩果累累，實踐中，我們行政問責(zé)也經(jīng)歷從行政問責(zé)風(fēng)暴到行政問責(zé)逐步規(guī)范化的建設(shè)過程，但是我國的行政問責(zé)在實踐中仍存在著較大的問題，還存在著很多困境。本章主要是從行政問責(zé)的要素入手，以 2003 年 4 月至 2012年 12 月間我國所發(fā)生的、已有明確問責(zé)結(jié)果的 120 例問責(zé)事故案例為基本材料，對比西方，分析我國行政問責(zé)要素所存在的客觀實際問題。

一、責(zé)任本身的困境

 上文指出行政問責(zé)的要素有問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)因由、問責(zé)程序以及問責(zé)結(jié)果五個方面，并沒有包含責(zé)任，但責(zé)任本身是問責(zé)所蘊含的最基本內(nèi)容，是行政問責(zé)的基礎(chǔ)，拋開責(zé)任來談行政問責(zé)的要素顯然具有一定的片面性。從我國的實際來看，責(zé)任本身的問題還較大，因而，在此文章將責(zé)任本身歸入到行政問責(zé)的要素之中加以分析。責(zé)任體現(xiàn)在行政問責(zé)實踐中主要涉及責(zé)任的構(gòu)成、性質(zhì)、過程等，這也就暗含了問責(zé)的意義。

（一）責(zé)任構(gòu)成單一

從責(zé)任構(gòu)成上來看，西方問責(zé)理論之下的責(zé)任構(gòu)成更具多重性，不僅注重對官員政治責(zé)任的追究，要求官員對公民負責(zé)、對議會負責(zé)，也注重對官員法律責(zé)任、行政責(zé)任、官僚責(zé)任等責(zé)任的追究，注重塑造責(zé)任的系統(tǒng)性，注重責(zé)任構(gòu)成的完整性。而與之相對應(yīng)，我國問責(zé)實踐中，責(zé)任構(gòu)成相對單一，注重對官員政治責(zé)任的追究，以政治責(zé)任代替行政責(zé)任、法律責(zé)任的問責(zé)結(jié)果屢見不鮮。這不僅有損問責(zé)的權(quán)威性，也會使問責(zé)的效力大打折扣，，使問責(zé)失去原有意義。

（二）責(zé)任過程斷裂

從責(zé)任過程上來看，西方問責(zé)理論之下的責(zé)任更具完整性，政府責(zé)任貫穿于從提出競選、獲得政權(quán)上臺執(zhí)政到下一輪的競選為止的整個循環(huán)過程之中，既有執(zhí)政之前的責(zé)任，也有執(zhí)政之中、執(zhí)政之后的責(zé)任，既注重事前的責(zé)任預(yù)防，又重視事后的責(zé)任懲戒，前后呼應(yīng)，確保責(zé)任過程的連貫性與完整性。而我國責(zé)任理論之下，責(zé)任過程存在較為明顯的裂縫，問責(zé)只體現(xiàn)在政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題之后，問題的產(chǎn)生標(biāo)志責(zé)任的出現(xiàn)，以問題的產(chǎn)生帶動問責(zé)程序的啟動，以問題的出現(xiàn)帶動問責(zé)的具體推行，無不良問題的產(chǎn)生則無問責(zé)。

（三）責(zé)任性質(zhì)消極

從責(zé)任性質(zhì)上來看，西方問責(zé)理論之下，所問之責(zé)既體現(xiàn)在責(zé)任的積極性上又體現(xiàn)在責(zé)任的消極性上。積極責(zé)任即注重對政策、綱領(lǐng)的認真付諸實施，官員用好手中的權(quán)力，盡最大可能履行自身所應(yīng)有的職責(zé)。消極責(zé)任即為沒有實現(xiàn)承諾、未履行或未充分履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的否定性后果。西方問責(zé)理論既注重要求官員主動的承擔(dān)責(zé)任，要求官員積極、認真履職，體現(xiàn)責(zé)任的主動性，又注重對官員不履行、未較好履行職責(zé)而應(yīng)有的懲戒，體現(xiàn)責(zé)任的被動性。且在具體的問責(zé)實踐發(fā)展過程中，西方國家已經(jīng)由對官員的被動型問責(zé)過渡到對官員的主動性問責(zé)，愈發(fā)的重視對官員積極性責(zé)任的問責(zé)。而我國問責(zé)實踐中，幾乎不涉及對官員積極責(zé)任的追究，只涉及對官員消極責(zé)任的追究，注重消極的懲處，因而所造成的結(jié)果便是官員“無過即是功”的僥幸逃避責(zé)任心里的產(chǎn)生，官員不積極施政，不積極履職，喪失為官之德與做官之道。如此循環(huán)往復(fù)，不僅不利于官員個人責(zé)任意識的培養(yǎng)，也不利于良性行政生態(tài)文化的建構(gòu)。

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二、行政問責(zé)主體的困境

行政問責(zé)的主體是問責(zé)的發(fā)起人，在整個問責(zé)過程中起基本性的導(dǎo)向作用，引領(lǐng)整個問責(zé)過程，關(guān)乎問責(zé)的結(jié)果與問責(zé)的成效。理論上來說，行政問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部主體與外部主體，也就是我們所說的同體問責(zé)與異體問責(zé)，同體問責(zé)主體即為政府內(nèi)部主體，主要就是上級行政機關(guān)以及專設(shè)的監(jiān)察機關(guān)，異體問責(zé)主體即為政府系統(tǒng)之外的主體，主要有立法機關(guān)、公民、新聞媒體、其他社會公共組織等。在我國，由于我們特殊的國情、政情，中國共產(chǎn)黨以及政協(xié)必然應(yīng)當(dāng)成為問責(zé)主體的一部分。

經(jīng)過統(tǒng)計，我們發(fā)現(xiàn)從 2003 年 4 月至 2012 年 12 月之間的 120 例問責(zé)事故共有 140 個問責(zé)主體，主要涉及政府、政府具體的職能部門、黨委、紀(jì)檢委以及專門的監(jiān)察機關(guān)，且這些主體在各類問責(zé)事故中所占的次數(shù)、比例以及各類問責(zé)主體的級別分布情況各不相同。（見表 2-1）

上表清晰的顯示了近幾年來我國行政問責(zé)實踐中問責(zé)主體的分布情況，120例問責(zé)事故中共有 157 個問責(zé)主體，主要有五類，各自在各類問責(zé)事故中的分布情況存在明顯的區(qū)別。

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第三章  行政問責(zé)的幅度困境 .........75

一、行政問責(zé)幅度整體分布..........75

二、各級政府的部門問責(zé)幅度困境.............77

第四章  行政問責(zé)的層級困境 ....................95

一、行政問責(zé)層級整體分布..............95

第五章 行政問責(zé)困境歸因分析 ...........113

第六章   從行政問責(zé)走向規(guī)范的行政問責(zé)制

黨的十八大報告明確指出堅持走中國特色的社會主義發(fā)展道路，推進政治體制改革，要把制度建設(shè)擺在突出位置。健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，建立健全決策問責(zé)和糾錯制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。由此可見，我國的問責(zé)制度仍沒有徹底建立起來，行政問責(zé)尚缺少必要的制度建設(shè)，因而，以制度建設(shè)為重點，從行政問責(zé)走向規(guī)范的行政問責(zé)制，建立健全行政問責(zé)制就成為走出行政問責(zé)困境的路標(biāo)�？梢哉f完善行政問責(zé)制是當(dāng)前的工作重點，健全政治問責(zé)機制是發(fā)展方向，實現(xiàn)人民問責(zé)是最終目標(biāo)。

一、走向行政問責(zé)制的必然性

建立健全規(guī)范的行政問責(zé)制度是解決我國行政問責(zé)實際問題、走出行政問責(zé)困境的必然選擇和發(fā)展方向，這種必然性不是體現(xiàn)在建設(shè)行政問責(zé)制的意義上，而是體現(xiàn)在其與行政問責(zé)的對比上。

當(dāng)前，我國的行政問責(zé)更多的是“運動式風(fēng)暴”，無硬性的制度約束，其過程必然存在著諸多不規(guī)范之處，而制度是剛性的，規(guī)范性較強，誠如鄧小平所言“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更為重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵�。�?

同時，從行政問責(zé)的整個實踐過程來看，我國的行政問責(zé)是“碎片式”的活動問責(zé)，問責(zé)是由一項項相對獨立的活動組成，各自之間缺乏必要的紐帶聯(lián)系。每一個問責(zé)事故的問責(zé)過程之間也缺乏必要的聯(lián)系，這就使得行政問責(zé)處于一種斷裂的狀態(tài)，無法形成有效的問責(zé)持續(xù)鏈。而行政問責(zé)制度則將整個行政問責(zé)活動鏈接起來，形成規(guī)范的、有效的問責(zé)循環(huán)鏈。同時，將問責(zé)活動上升到制度層面，通過制度沉淀，行政問責(zé)的意識便會逐漸產(chǎn)生，行政問責(zé)的文化氛圍便會逐步形成，這都將為行政問責(zé)的進一步開展提供有效的環(huán)境條件，推動行政問責(zé)走向新的臺階。

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結(jié)語

在民主政治發(fā)展的今天，行政問責(zé)成為限制政府權(quán)力、構(gòu)建責(zé)任政府的一種重要方式和途徑，理論界對行政問責(zé)的研究碩果累累，實踐界更是不斷踐行行政問責(zé)理論，不斷完善行政問責(zé)的制度缺陷。行政問責(zé)在我國已經(jīng)走過十個春秋，其發(fā)展過程呈現(xiàn)出一定的階段性，從盲目隨意到有了相關(guān)的法律依據(jù)，行政問責(zé)的發(fā)展正逐步步入正軌。但毋庸置疑的是，行政問責(zé)的實際運行中還存在諸多問題。本文從行政問責(zé)要素、行政問責(zé)幅度、行政問責(zé)層級三個角度入手，以實證研究為主，通過具體的數(shù)據(jù)案例，客觀再現(xiàn)我國行政問責(zé)的困境，并透析產(chǎn)生這些困境的原因，對癥下藥，以期對現(xiàn)有問題合理有效解決。

行政問責(zé)要素方面，行政問責(zé)的各個要素都存在一定的缺陷。責(zé)任本身方面，責(zé)任構(gòu)成單一、責(zé)任過程斷裂、責(zé)任性質(zhì)消極、問責(zé)的意義單純。主體方面，問責(zé)主體不全面，在各類問責(zé)事故中的分布不均衡；問責(zé)主體類別比重不均衡，集中性強，多元性弱；問責(zé)主體的級別分布不均衡；問責(zé)主體的同時性分布不均衡�？腕w方面，行政問責(zé)客體可以分為組織與人職兩個方面，由于多種原因?qū)е驴腕w混亂、存在法律上的悖論，組織與人職兩種客體都存在不同程度的困境。程序方面，缺乏全面、完整的問責(zé)程序。因由方面，雖實現(xiàn)因由的動態(tài)化發(fā)展，但仍需進一步拓展。結(jié)果方面，責(zé)任方式表現(xiàn)出很強的“集合性”，責(zé)任內(nèi)容呈現(xiàn)明顯的不平衡。

行政問責(zé)幅度，這是本文的中心論題之一，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對行政問責(zé)幅度的研究基本上還是空白。行政問責(zé)幅度是指在行政問責(zé)過程中，在我國現(xiàn)有的政府部門劃分以及公務(wù)員職位分類的前提下，依據(jù)問責(zé)事件的嚴重程度、相關(guān)部門人員的職責(zé)以及對問責(zé)事件的處理情況，對某一級別領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)所涉及的部門類型與數(shù)量、職位數(shù)量以及人數(shù)。行政問責(zé)幅度是從橫向上反應(yīng)行政問責(zé)的最終結(jié)果，其所體現(xiàn)的是相關(guān)部門之間的職責(zé)關(guān)系。經(jīng)過對問責(zé)案例的整理，我們發(fā)現(xiàn)我國行政問責(zé)幅度存在多種不均衡性，各級政府的問責(zé)幅度不均衡、各類問責(zé)事故的問責(zé)幅度不均衡、各行政區(qū)劃下的問責(zé)幅度不均衡等，問責(zé)事故本身、問責(zé)主體的性質(zhì)與級別等諸多因素共同作用，促成了行政問責(zé)幅度的困境。

參考文獻（略）