第一節(jié)農(nóng)地權(quán)利分類及其變動的制度要求

一、農(nóng)地權(quán)利的分類

國家是由土地、人口、主權(quán)和政府組成的。土地作為一種稀缺的自然資源,在社會生產(chǎn)、生活中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。任何一個國家,無論其性質(zhì)如何,為了定紛止?fàn)?穩(wěn)定社會秩序,一般都通過立法等途徑將土地賦予一定的主體來支配。農(nóng)地權(quán)利就是國家通過立法賦予或確認(rèn)的,由一定主體對農(nóng)村七地所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)地權(quán)利是一個集合性概念,本文所涉及的農(nóng)地權(quán)利主要指的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán),還包括在以上土地權(quán)利基礎(chǔ)上衍生出來的農(nóng)地征收征用補(bǔ)償權(quán)、農(nóng)民的社會保障權(quán)和成員權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等保障農(nóng)地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一系列權(quán)利。在現(xiàn)代國家中,土地等自然資源的分配都是由國家通過立法確認(rèn)為權(quán)利的形式加以保障的,因此,從實(shí)質(zhì)上看,中國當(dāng)前的“土地問題”就是農(nóng)地權(quán)利在變動中產(chǎn)生的問題。依據(jù)權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容的不同,可以將農(nóng)地權(quán)利分為農(nóng)地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地所有權(quán)、在以上地權(quán)基礎(chǔ)上衍生的各種權(quán)利等。

（一）農(nóng)地所有權(quán)

根據(jù)《憲法》、《土地管理法》等法律的規(guī)定,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除了按照法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,自留地、自留山、宅基地等也都屬于集體所有。因此,在中國,農(nóng)地所有權(quán)指的是村集體對本村土地依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在這里,村集體同樣也是一個集合性概念,其具體指的是本村的全體村民,即擁有本村戶籍的農(nóng)民。所以,農(nóng)地所有權(quán)亦可表述為全體村民對農(nóng)地依法所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。鑒于這種基于農(nóng)地基礎(chǔ)上產(chǎn)生的集體所有制,每個村民不可能親自行使其權(quán)利,因此,《物權(quán)法》在明確了農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上,通過第條規(guī)定:“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等,依照下列規(guī)定行使所有權(quán):（1）屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán);（2）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的,山村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”就實(shí)際情況看,中國的農(nóng)地所有權(quán)一般都是由其所在的村民委員會代表全體村民來行使。

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第二節(jié)基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)行為的主要類型

農(nóng)民問題無論是在中國革命中,還是在中國的現(xiàn)代化建設(shè)中都占有極其重要的地位。而土地問題又是所有農(nóng)民問題的核心。在巾國當(dāng)前城市化快速推進(jìn)的背景下,土地問題史是引起了各方的關(guān)注。正如社會學(xué)學(xué)者李培林所言,“近幾年的失地農(nóng)民突然激增到數(shù)千萬,各種不斷擴(kuò)張的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、大學(xué)園區(qū)的圈地,使這部分農(nóng)民的數(shù)量快速增長,地權(quán)的重組、變更、利益分配以及其中很多農(nóng)民的數(shù)量快速增長,帶來一系列新的社會問題”。①為了保障農(nóng)地在總體數(shù)量上的穩(wěn)定,確保國家的糧食安全和農(nóng)民生存,國家對各類建設(shè)用地的數(shù)量進(jìn)行了嚴(yán)格控制,為此制定了一系列的法律制度,甚至建立了專門的土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)。但即使是這樣,也難以遏制各個地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的對農(nóng)地的大量需求,各種違法征收、使用農(nóng)地的案例仍然不斷發(fā)生,基層政府違法征地、使用農(nóng)地等侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的種種行為導(dǎo)致農(nóng)民失去了對土地的實(shí)際支配權(quán),也是誘發(fā)農(nóng)村各種群體性事件以及各種極端化的農(nóng)民維權(quán)行動的直接動因。就前的情況看,基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)的行為主要有以下幾種類型:

一、強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地

為了與中國的相關(guān)土地管現(xiàn)制度一致,作為農(nóng)地權(quán)利變動的一種形式,本文所探討的土地流轉(zhuǎn)主要指的是《土地承包經(jīng)營法》中所確定的,在不改變土地用途的前提下,對耕地、草地、林地等農(nóng)業(yè)用地在不同主體間的流轉(zhuǎn)。隨著年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國的普遍實(shí)行,農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象很早就已在一些地方出現(xiàn)。早在年中共中央政治局通過的關(guān)于三農(nóng)問題的重要文件《把農(nóng)村改革引向深入》屮就指出,“從長遠(yuǎn)看,過小的經(jīng)營規(guī)模會影響農(nóng)業(yè)進(jìn)一步提高積累水平和技術(shù)水平。目前,在多數(shù)地方尚不具備擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的條件,應(yīng)大力組織機(jī)耕、灌概、植保、籽種等共同服務(wù),以實(shí)現(xiàn)一定規(guī)模效益。在京、津、護(hù)郊區(qū)、蘇南地區(qū)和珠江三角洲,可分別選擇一、兩個縣,有計(jì)劃地興辦具有適度規(guī)模的家庭農(nóng)場或合作農(nóng)場,也可以組織其它形式的專業(yè)承包,以便探索土地集約經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)”。此后中共中央及國務(wù)院在其制定的一系列文件中,比如《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》、《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》、《關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》等都對土地流轉(zhuǎn)問題做出了初步規(guī)定。2002年的《土地承包經(jīng)營法》第5節(jié),2005年農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)一步對農(nóng)地流轉(zhuǎn)做出了專門的規(guī)定。

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第二章基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)的動因

第一節(jié)基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)的政治制度背景

一、官員考核與晉升制度:自上而下、注重經(jīng)濟(jì)

在西方國家,按照政府公務(wù)員產(chǎn)生的方式,可以將其分為政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員。一般情況下,前者都是通過選舉方式產(chǎn)生,與執(zhí)政黨共進(jìn)退,而且對政府事務(wù)依法享有一定的決策權(quán);而后者則主要是通過公開的公務(wù)員考試產(chǎn)生,對政府事務(wù)一般不享有決策權(quán)。與西方的稱謂有所不同,按照是否享有政府決策權(quán),可以將中國政府官員分為領(lǐng)導(dǎo)職公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職公務(wù)員兩大類。領(lǐng)導(dǎo)職公務(wù)員又可分為主要領(lǐng)導(dǎo)和非主要領(lǐng)導(dǎo),主要領(lǐng)導(dǎo)指的是各級政府的正職,由于中國政府系統(tǒng)實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制,按照法律規(guī)定,這些主要領(lǐng)導(dǎo)對政府的一些重大決策享有最終決定權(quán),而且其他的政府組成人員都是由其向相應(yīng)的人民代表大會提名選舉產(chǎn)生的,因此,他們對同級政府的運(yùn)轉(zhuǎn)有著根本性的影響。與西方有所不同的是,根據(jù)《憲法》的規(guī)定,中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。鑒于“黨政合一、以黨代政”的弊端,從20世紀(jì)80年代中期,特別是中國共產(chǎn)黨黨的十三大之后,開始實(shí)行“黨政分開”的原則,中國共產(chǎn)黨和各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能開始分幵,各司其職。根據(jù)這一原則,雖然中國共產(chǎn)黨不再具體參與國家事務(wù)的處理,但由于其對國家權(quán)力的運(yùn)行實(shí)行“組織和思想”上的領(lǐng)導(dǎo),因此,從政府過程的角度,中國共產(chǎn)黨在國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)中居于實(shí)際上的核心地位。根據(jù)中國共產(chǎn)黨的有關(guān)組織原則和其作為執(zhí)政黨的實(shí)際運(yùn)作狀況看,在對有關(guān)重大事務(wù)的處理中,中國共產(chǎn)黨各級組織的主要領(lǐng)導(dǎo)特別是正職負(fù)責(zé)人往往掌握著決定性的權(quán)力。所以,根據(jù)《憲法》所確定的政治制度和中國政府運(yùn)行過程所展現(xiàn)的實(shí)際情況,中國的政府官員,不僅包括各級政府機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo),而且還包括與之相應(yīng)的中國共產(chǎn)黨各級黨組織的主要領(lǐng)導(dǎo)。

改革開放前,與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向?qū)?yīng),為了推動國家制定的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的實(shí)現(xiàn),有關(guān)部門在領(lǐng)導(dǎo)干部的考核中特別注靈各級政府尤其是基層政府對中央政府政策的執(zhí)行,因此,這一時(shí)期對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的核心是政治忠誠,強(qiáng)調(diào)地方政府對中央的路線、政策的執(zhí)行,具體到考核標(biāo)準(zhǔn)中就是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行動是否與中央保持高度一致,即政治忠誠。改革開放后,隨著國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略的確立,在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行選拔任用的考核中,政績隨之成為考核的最為重要的標(biāo)準(zhǔn)。在領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔中,鄧小平就曾特別指出“我們現(xiàn)在就是要選人民公認(rèn)是堅(jiān)持改革幵放路線并有政績的人”。改革開放后中共中央制定的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度中大都將政績作為選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的首要標(biāo)準(zhǔn)

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第二節(jié)基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)的財(cái)政制度背景

一、分稅制與基層政府追求地方財(cái)政增長

正如熊彼特所認(rèn)為的,對政府而言,“財(cái)政上的變化往往是一切變化的重要原因”。財(cái)力是政府向公眾提供公共服務(wù)以及履行其其它職能的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一,其在政府系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮著“血液”的作用,一旦貧血,政府的效能及其實(shí)現(xiàn)法律賦予其職責(zé)的能力必將會大大降低。任何政治行為都可從其所處的制度環(huán)境中找到其根源,才政制度決定著一個國家的財(cái)政收入在中央和地方政府之間的分配,其對中央和地方政府的行為有著重大的影響。因此,考察財(cái)政制度是理解基層政府行為必不“可少的一個重要基點(diǎn)。

（一）中國財(cái)稅制度改革概述

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,國家通過計(jì)劃全面支配著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,在財(cái)政上實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支制度,中央政府幾乎壟斷了所有資源。在這種體制下,地方政府更多的是“中央政府的代理人”,沒有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的自主權(quán),嚴(yán)重缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。改革開放后,國家為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,開始對過去“一灶吃飯”的財(cái)政體制進(jìn)行改革,分階段制定了一系列的政策,實(shí)行所謂“分灶吃飯”的財(cái)政制度。

根據(jù)1993年國務(wù)院通過的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》對地方政府與中央政府事權(quán)的劃分,中央財(cái)政主要承擔(dān)中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)、外交、國家安全,調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出以及實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出。地方財(cái)政則主要承擔(dān)地方國家機(jī)關(guān)運(yùn)行所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)發(fā)展等所需支出。具體包括:地方政權(quán)機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的支出,地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資,地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi),城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)等。該規(guī)定的初衷是確保中央政府與地方政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)上的平衡,但這一劃分卻因?yàn)槿狈σ?guī)范性和合理性,容易產(chǎn)生事實(shí)上的“事權(quán)下移”,最終導(dǎo)致了基層政府在事權(quán)與財(cái)權(quán)上的不平衡。中共中央十八大報(bào)告提出要“推動稅制完善和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制�！本褪侵醒胝畬鶎诱倪\(yùn)行在當(dāng)前財(cái)稅制度下所面臨遞她境地的回應(yīng)。

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第三章基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)的達(dá)成機(jī)理........91

第一節(jié)基層政府濫用土地管理權(quán)......91

一、中國政府間土地管理權(quán)的配置........91

第四章基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)的治理思路........137

第一節(jié)治理基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)應(yīng)遵循的基本原則......137

第五章基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)現(xiàn)象的治理對策........148

第五章基層政府侵犯農(nóng)民地權(quán)現(xiàn)象的治理對策

第一節(jié)完善官員考核制度,調(diào)整財(cái)稅與事責(zé)制度

與其他個人或社會組織一樣,作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的基層政府官員,在其職業(yè)生涯中,一般都是以利益最大化作為其執(zhí)政的目標(biāo)。在中國當(dāng)前的制度環(huán)境下,基層政府及其官員為了謀求自身經(jīng)濟(jì)、政治利益的最大化,不惜違反國家的土地法律制度,濫用公兒權(quán)力,侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利。所以,要治理基層政府濫用公共權(quán)力侵犯農(nóng)民地權(quán)的現(xiàn)象,必須直面基層黨政官員的利益訴求,消減基層政府及其官員的“以地謀財(cái)”、“以地升職”的動機(jī)。為重要的即是加快當(dāng)前的財(cái)稅制度改革,完善官員政績考核制度和機(jī)制,使堪層黨政官員在追求其政治利益的過程中,能夠有制度上的動力或壓力去尊迅、保障農(nóng)民的土地權(quán)利。

一、改革官員政績考核制度與機(jī)制

政績考核是對政府及其宮員從政行為績效的評判。在中國當(dāng)前的政治生態(tài)環(huán)境下,政績考核在政治設(shè)用過程中發(fā)揮著重大的影響,是政府官員考核和晉升的重要依據(jù)。從地方政府特別是基層政府的實(shí)際運(yùn)行過程看,政績考核對于官員履職行為的規(guī)范性和效率等方面都有著重大的影響。為了發(fā)揮政績考核對基層政府官員執(zhí)政行為的‘;丨導(dǎo)作用,有必要進(jìn)一步改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度與體制。

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結(jié)語

“土地問題是復(fù)雜的,其實(shí)質(zhì)和核心是土地產(chǎn)權(quán)問題”。年來,學(xué)界對于土地問題的研究熱度一直不減,足以表明其在有關(guān)中國三農(nóng)問題研究中的核心和焦點(diǎn)地位,此種獨(dú)特研究現(xiàn)狀的出現(xiàn)主要有兩個原因:第一,在中國現(xiàn)代歷史時(shí)空場景中,土地問題確實(shí)深深地承載著很多超越土地本身的價(jià)值意蘊(yùn);第二,也是最為重要的一點(diǎn),農(nóng)村土地利益的調(diào)整關(guān)涉中國億萬農(nóng)民的切身利益。

社會科學(xué)研究包括政治學(xué)研究中,“價(jià)值中立”是確保研究結(jié)論和對策能夠反映客觀規(guī)律的一個重要基點(diǎn)。也正是因此,本文選擇了以“當(dāng)代中國基層政府對農(nóng)民地權(quán)的侵犯”這一客觀現(xiàn)象來研究土地問題。這一現(xiàn)象涉及到的兩個主體中,由于基層政府是侵權(quán)行為的施動者,所以,基于此,本文對基層政府實(shí)施侵犯農(nóng)民地權(quán)行為的動因以及如何實(shí)現(xiàn)的機(jī)理做了重點(diǎn)探討。對此,通過研究本文發(fā)現(xiàn),基層政府濫用公共權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的根本制度原因主要有兩個:第一,“自上而下”、“注重經(jīng)濟(jì)”的單軌制官員考核與晉升制度;第二,導(dǎo)致基層政府的“財(cái)權(quán)與事權(quán)”失衡的財(cái)政制度。村委會濫用公權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的動因主要有三個:即村民自治“行政化”、“村官權(quán)力尋租”以及“村級財(cái)政危機(jī)”,這三個原因中的第一個即村民自治“行政化”表明村委會濫用公權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生與基層政府有著密切的關(guān)聯(lián)。

通過中央政府與地方政府特別是基層政府在對待農(nóng)民土地權(quán)利問題上較為明顯的態(tài)度差異以及基層政府實(shí)現(xiàn)其侵犯農(nóng)民地權(quán)行為的達(dá)成機(jī)理,本文進(jìn)一步驗(yàn)證了:中國雖然是一個實(shí)施中央集權(quán)的單一制國家,但整個政府體系實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了一定程度的“解制”,即地方政府特別是基層政府的“獨(dú)立性”和“自利性”越來越強(qiáng),中央政府的行政命令甚至是國家的法律制度在基層政府的政府過程中常常被忽略或公然違反,基層政府成為具有自身特定利益主體的傾向性越來越明顯。

參考文獻(xiàn)（略）