發(fā)布時間：2017-04-17 15:25

第一章 導(dǎo)論

1.1 研究背景
自中國實行改革開放的經(jīng)濟政策以來，中國的經(jīng)濟連年以 7%的速度增長，國民生產(chǎn)總值位居世界第二，成為世界第二大經(jīng)濟體。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府一直致力于推進城鎮(zhèn)化的實施，大量的傳統(tǒng)農(nóng)村社會正進入現(xiàn)代市場和城市經(jīng)濟的潮流之中。然而，在區(qū)域性的欠發(fā)達地區(qū)，受地理環(huán)境等各種因素限制，一些農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對較慢，或者長期處于停滯之中，部分農(nóng)民甚至還未擺脫貧困，因此，解決農(nóng)村的貧困問題成為政府當(dāng)前的重要任務(wù)之一。從另一個角度看，農(nóng)村貧困的治理是我國新時期社會治理的基礎(chǔ)工作，解決貧困問題是農(nóng)村社會有序發(fā)展的基本要求。改革開放以來，中國農(nóng)村貧困人口從 6 億降至 7000 多萬，中國農(nóng)村減貧工作取得重大成果。現(xiàn)在，要對 7000 多萬的貧困人口進行精準(zhǔn)扶貧，完成新時期的反貧困任務(wù)，，依然具有很大的難度。

導(dǎo)致農(nóng)村貧困的因素是多種多樣的，自然生態(tài)中不利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活環(huán)境是其中很重要的原因之一。要解決這種類型的農(nóng)村貧困問題，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的成本是巨大的，而移民卻是成本相對較低的辦法。移民扶貧即是政府將身處自然環(huán)境惡劣、生存條件艱苦地區(qū)而貧困的居民組織起來遷移至生產(chǎn)生活相對便利的地區(qū)以擺脫貧困的遷移活動（劉舒昕， 2015）。2015 年 6 月 18 日，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研期間明確指出，“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批”，習(xí)主席在貴州的講話確立了在精準(zhǔn)扶貧中移民扶貧的重要地位（何得桂， 2016）。移民扶貧是陜西省扶貧政策的一項重要內(nèi)容。在 2011 年，根據(jù)《陜南移民搬遷安置總體規(guī)劃》（由陜西省政府制定頒發(fā)）的要求，陜南三市計劃在未來十年中完成 60 萬戶 240 萬人的移民扶貧搬遷工作（劉興斌 2015）。自頒布該規(guī)劃以來，陜南的移民搬遷取得了階段性的成果。自 2011 年至 2014 年，漢中市搬遷 11.63 萬戶，安康市累計搬遷9.7 萬戶。2013-2014 年，商洛市累計搬遷 3.2 萬戶。隨著陜南移民工程的繼續(xù)推進，移民將不斷增多。到 2020 年，陜南將擁有 240 萬移民。政府的移民政策是一項大的人口流動工程，隨之而來的問題是，這些移民在搬遷前后的生產(chǎn)、生活水平是否得到了明顯的提升？貧困問題在何種程度上得到了有效的解決？這是本文研究移民扶貧效應(yīng)的重要出發(fā)點。

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1.2 研究目的和意義
實現(xiàn)貧困人口的脫貧致富是我國新時期的政策要求和目標(biāo)，是縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段，是實現(xiàn)陜南農(nóng)村貧困人口“中國夢”的政策支持。移民扶貧是一項大的人口流動工程，這一政策的施行意味著大量農(nóng)村人口離開原來熟悉的生活、生產(chǎn)環(huán)境，重新融入新的環(huán)境當(dāng)中。政府要為移民扶貧投入大量的資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從選址開發(fā)到配套設(shè)施的建設(shè)和完善，都是為了改善貧困農(nóng)村地區(qū)的民生狀況。但是，中國的移民扶貧也面對這一系列的問題，例如政府政策實施的低效率、投資的低回報率等造成國家資金的浪費，以及移民政策制定和實施的不完善可能帶來移民生產(chǎn)生活水平?jīng)]能達到期待的成果。貧困瞄準(zhǔn)政策的表達與實踐，將會影響扶貧的政策效果建設(shè)的初級階段（楊龍，2015）。

本研究調(diào)查秦巴山區(qū)的移民，首先要回答以下幾個基本問題：政府的移民扶貧政策實施效果如何？移民是否實現(xiàn)了它預(yù)期的扶貧效果？移民政策中哪些因素促進或阻礙了扶貧效果的實現(xiàn)？這一系列的問題不僅是對過去的移民扶貧效果的評估，也為下一步政府政策實施提供可以參考的建議。通過對于調(diào)查區(qū)域的研究，發(fā)現(xiàn)自 2011 年以來移民搬遷促進了人口聚集，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供了人口數(shù)量的基礎(chǔ)。政府的扶貧移民政策也在一步步的實施，能夠很好的實現(xiàn)當(dāng)年移民扶貧的設(shè)定目標(biāo)。政策導(dǎo)向下的移民工作，對于扶貧效果的實現(xiàn)提供了前期的有力支持。隨著我國精準(zhǔn)扶貧的大政策提出，移民扶貧的內(nèi)容變得更加精細化，對于調(diào)查區(qū)域的移民扶貧工作也提出新的要求和更多的內(nèi)容。以前的移民扶貧是一項大型的地方民生工程，現(xiàn)在在全國的精準(zhǔn)扶貧要求下，移民扶貧既要符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃發(fā)展的要求，更要按照國家的扶貧要求進行貧困識別和動態(tài)化貧困管理，確保地域貧困政策按照國家貧困方針來幫助山區(qū)貧困戶實現(xiàn)脫貧致富。

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第二章 移民扶貧的基本情況

2.1 陜南移民扶貧的背景
2.1.1 陜南貧困狀況
秦嶺以南的陜西區(qū)域界定為陜南，該區(qū)域?qū)儆谇貛X和巴山之間，是陜西省山區(qū)面積較大，農(nóng)民貧困面較高的地區(qū)，也是國家稱為秦巴山集中連片特殊困難地區(qū)。也是集革命老區(qū)、水庫庫區(qū)和自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)于一體，內(nèi)部差異大，致貧因素負責(zé)，是國家扶貧開發(fā)的主要區(qū)域。經(jīng)過長期的發(fā)展，獲得一定的脫貧效果，按照最新的扶貧政策要求進行貧困識別。通過2014年貧困識別，陜南三市還有貧困人口303.5萬人（付少平 2014），其中因災(zāi)致貧和生存條件差致貧的人口為 288 萬人。自 2011 年開始用十年的時間，從陜南的漢中、安康、商洛三市移民搬遷 240 萬人。將移民扶貧和生態(tài)移民集中安置，并且建立安置型社區(qū)。2017-2020 年，實現(xiàn)移民搬遷安置。在這十年中，積極實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，逐步建設(shè)和完善安置型社區(qū)，促進社區(qū)內(nèi)部的發(fā)展。推進產(chǎn)業(yè)化城鎮(zhèn)建設(shè)來帶動社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)的工業(yè)化和農(nóng)民就業(yè)的便利化，保障就業(yè)和促進移民的發(fā)展。為陜南移民扶貧的再就業(yè)創(chuàng)造機會，促進其融入搬遷社區(qū)，成為社區(qū)的一份子。
從早期的三峽移民到近年的汶川災(zāi)害移民，再到陜南 2011 年開始的搬遷移民，中國區(qū)域性搬遷的代表性區(qū)域在不斷變化。從最早的三峽區(qū)域，到之后的汶川區(qū)域，以及目前仍在搬遷的秦巴山區(qū)，可見中國搬遷區(qū)域是隨著政策導(dǎo)向而變化的。從歷史的角度看，陜西是具有區(qū)域搬遷代表性的。
2.1.2 移民扶貧方案

經(jīng)過對于 X 縣的全面界定和實地調(diào)查，了解到陜南移民扶貧是一項優(yōu)惠的民生工程，是幫助廣大山區(qū)農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的重要途徑，更是確保未成年人教育權(quán)的重大項目。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些山區(qū)的成年人由于當(dāng)年處在山區(qū)而錯過了教育機會，文盲的存在既是歷史的原因，也有外部環(huán)境的原因。而享受到教育的山區(qū)農(nóng)民，也因為教育資源的匱乏而小學(xué)外出打工，因而對山區(qū)農(nóng)民進行移民扶貧，是促進其發(fā)展的重要途徑。X 縣位于陜南山區(qū)，是國家貧困縣。2010 年按照國定標(biāo)準(zhǔn) 1196 元和省定標(biāo)準(zhǔn) 1500元和按照兩項制度銜接識別貧困戶 32219 戶 95107 人，當(dāng)年脫貧 10000 人。2011 年脫貧10000 人。2012 年，按國定標(biāo)準(zhǔn) 2300 元和省定標(biāo)準(zhǔn) 2500 元，共識別貧困戶 41908 戶 125331人，當(dāng)年脫貧 10000 人。2013 年脫貧 1341 戶 13628 人。2014 年脫貧 4607 戶 14507 人。2010 年到 2014 年，五年共脫貧 58135 人。

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2.2 陜南移民扶貧的安置類型
2.2.1 統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建
X 縣大部分移民點實行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，如拱橋移民點，統(tǒng)一規(guī)劃了 60 余戶。統(tǒng)一征用土地，將每畝征收成本確定到 4.8 萬元/畝；對項目前期規(guī)劃評估，工程監(jiān)督等需要支付服務(wù)各項工作。采取公開報價，公平競爭，擇優(yōu)選項，合理低價的辦法。每項確定 2-3家技術(shù)服務(wù)單位，分片區(qū)包干，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。既保證了進度，又降低了成本。在保證質(zhì)量安全的前提下實行限價設(shè)計，將建安成本控制在 1190 元/平米。同時按縣移民辦確定鋼筋、水泥等主材價格，進入最高限價編制，降低造價。全面落實稅費優(yōu)惠政策，對應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)的城市建設(shè)配套費、勞保統(tǒng)籌費、墻改基金和易地幼兒園建設(shè)費、人防建設(shè)費全面減免。實行限價審核，對建安費用中的勞保統(tǒng)籌費予以核減，規(guī)費只保留安全文明施工措施費和工傷保險費、危險作業(yè)意外傷害保險費，其他項目予以核減。采用 2013 年 8 月陜西省人工費上調(diào)前的標(biāo)準(zhǔn)進行核算，人工費標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)后的預(yù)算價差作為承建商讓利資助移民搬遷安置工程。經(jīng)核算，X 縣 2014 年 15 個規(guī)劃統(tǒng)建項目共核減造價 2200 萬元，平均每平米核減 150 元左右，降幅達 12%。
2.2.2 統(tǒng)規(guī)自建
由各組規(guī)劃后，移民戶們選出代表。通過協(xié)作合約形式確立建設(shè)單位，縣質(zhì)監(jiān)站質(zhì)量監(jiān)督，群眾代表進行日常監(jiān)督。如五間房移民點，規(guī)劃建設(shè) 32 戶，分兩年建設(shè)。第一期 2014 年建 17 戶，采取包工包料方式，由村委會征收土地 11 畝。每畝成本 4 萬元/畝。對地基平整、勘驗檢收、協(xié)商建筑成本 1020 元/平米，由搬遷戶們選出 10 人作為代表，對工程建設(shè)全程監(jiān)控。即保證了質(zhì)量，降低了成本，又達到群眾滿意。
2.2.3 特困戶安置
由政府全額建好房，如灣對坡移民點，建 30 戶集中安置點，為三層水泥結(jié)構(gòu)，每套房 58 平米。由 X 縣政府招標(biāo)，村提供土地，建設(shè)成本由政府全額提供。房屋建設(shè)完，將房子的鑰匙直接交給特困戶，并辦理房產(chǎn)證，讓他們有了資產(chǎn)。
2.2.4 進城上樓安置
由移民戶申請，村、社區(qū)評議，鎮(zhèn)政府審核，縣移民辦審定。在白壩社區(qū)，征地 160畝，建 80-120 平米的套房。按移民戶需求，核定后每戶接受補助 7 萬元，同時享受各種統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建優(yōu)惠政策。調(diào)查灣對坡移民社區(qū)的一名搬遷戶，他說我在城務(wù)工，買一套商品房需 25 萬余元，根本買不起。現(xiàn)在我這套搬遷房 85 平方，政府給每戶補貼 7 萬元，我自己才出 10 萬元。我出的起，還能住上好房，真是趕上好政策。
2.2.5 分散安置

接受分散安置戶控制在移民點搬遷戶總戶數(shù)的 10%以內(nèi)。對居住條件較好，本人不愿搬遷的，符合搬遷的農(nóng)戶，采取原址自建，每戶補助三萬元辦理。如許家巷村的一名搬遷戶，田地都在房邊，交通便利，本人新建兩間兩層，花費十一萬元，政府補助了三萬元。調(diào)查中，她高興說：“政府滿足我們要求，使我們就地建房，給予了補助，滿足養(yǎng)豬、種菜等條件，去年就這兩項的收入就達到兩萬多元。這種政策真是好。”陜南移民扶貧搬遷是從省委政府實施的一項大型民生工程，是居住在山區(qū)農(nóng)民改善生活條件，轉(zhuǎn)變生活方式和實現(xiàn)社會流動的歷史性機遇。本章對陜南移民扶貧的背景、政策方案、扶貧對象、扶貧方式和扶貧安置做了詳細的介紹，這些介紹足以窺見移民扶貧政策在制度層面的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性。要了解移民方案在何種程度上達到了扶貧的預(yù)期，需要進一步對陜南移民搬遷做現(xiàn)實研究。這也突顯了本次調(diào)查通過群眾生活狀況來說明移民搬遷對于農(nóng)民生活條件改善的必要性。通過對 X 縣深入調(diào)查以及對 X 縣移民情況的宏觀分析和說明，可以為我國農(nóng)村移民的后續(xù)工作提供可參考且可操作的政策建議，促進我國農(nóng)村移民工作的順利發(fā)展，早日實現(xiàn)共同富裕的民生目標(biāo)。

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第三章 陜南移民扶貧的效應(yīng)分析.........................20
3.1 陜南移民扶貧的政策背景.................................. 20
3.1.1 移民扶貧的一般性政策.............................. 20
第四章 陜南移民扶貧存在問題的原因分析.......................30
4.1 移民扶貧資金支持不足................................. 30
4.2 移民扶貧政策執(zhí)行力................................. 30
第五章 改進陜南移民扶貧的建議...........................35
5.1 移民扶貧的政策執(zhí)行..................................... 35

5.2 移民扶貧的生計發(fā)展規(guī)劃................................. 36

第四章 陜南移民扶貧存在問題的原因分析

4.1 移民扶貧資金支持不足

2012 年里，陜南漢中、安康、商洛三市分別計劃搬遷 10．3 萬、11．4 萬、7．8萬人口。三個市搬遷人口總和達到 29．5 萬人，搬遷的戶數(shù)總計有 7．5 萬戶。根據(jù)這三個市的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，搬遷所獲得的財政支持只有全省的 2．38%，這是非常小的比重。這樣以來，三個市縣都面臨著難以落實配套資金的困難，進而會拖累搬遷的進度。有關(guān)調(diào)查報告指出，陜南移民搬遷的資金投放在建筑移民房屋上面的比較多，而很少的資金會花費非基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面。加之通貨膨脹的趨勢一直在延續(xù)，十年之內(nèi)所需的投資總額 1100 億是遠遠不夠的。

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4.2 移民扶貧政策執(zhí)行力
4.2.1 政府制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)一高一低
在政府執(zhí)行移民扶貧的過程中，存在的一個主要問題是貧困標(biāo)準(zhǔn)的一高一低。這主要是指貧困戶的認定標(biāo)準(zhǔn)偏高，而貧困的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。按陜西省認定的貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，2015 年人均年純收入 2500 元以下，國定是 2300 元。分別人均日收入 7 元，6.3 元。按聯(lián)合國對絕對貧困人口的界定是每天 1.9 美元（按照 6.3 人民幣兌 1 美元來換算），那么貧困戶一年的純收入為 4369 元。一方面每天的界定過低，在兩河口社區(qū)，社區(qū)村支書介紹：他們社區(qū)每戶一般人情世故送禮支出達萬元，家里再貧困，正常禮儀還是必須支出的。在加上孩子上學(xué)、醫(yī)療、生活、生產(chǎn)支出，每人一年純收入不達 5000 元就無法在山區(qū)生活居住下去。

當(dāng)移民搬遷是一項政府工作考核時，農(nóng)民的修房成本得到降低，一些搬遷戶會要求政府滿足自己的搬遷條件，否則拒絕搬遷。當(dāng)移民搬遷只是一項政府普通工作時，農(nóng)民搬遷需要自己跑手續(xù)，買地基等增加自己的搬遷成本。而不愿意搬遷的農(nóng)戶也不會提出條件。當(dāng)搬遷是政府的考核內(nèi)容且農(nóng)民希望搬遷時，由于政府補貼，移民搬遷的花費主要是房屋的建設(shè)。當(dāng)移民搬遷是政府考核內(nèi)容但是農(nóng)民沒有搬遷意愿時，由于政府需要完成搬遷任務(wù)，搬遷戶會以不搬遷作為條件，要求政府滿足自己的需求。只有當(dāng)政府提供相應(yīng)的補償，搬遷戶才搬遷。當(dāng)搬遷不是政府考核內(nèi)容但是農(nóng)民希望搬遷時，移民搬遷只是一項普通工作，那么移民搬遷不僅僅需要籌集建房資金，還需要負擔(dān)地基成本和各種正經(jīng)的行政成本。當(dāng)搬遷不是政府考核內(nèi)容且農(nóng)民沒有搬遷意愿時，沒有搬遷行為的農(nóng)民就在舊地居住。如果處在地質(zhì)災(zāi)害或者洪澇災(zāi)害區(qū)域，個人生命安全得不到保障。

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第五章 改進陜南移民扶貧的建議

根據(jù)本次調(diào)查的分析結(jié)果可以看到，政府針對當(dāng)?shù)刎毨е醋杂诓焕纳a(chǎn)和生活環(huán)境采取的移民措施是精準(zhǔn)扶貧的有效措施。從實現(xiàn)貧困人口的生存空間轉(zhuǎn)移、提升貧困人口的生計空間、改善貧困人口的基本生存條件、改變貧困文化等幾個方面來看，移民扶貧在一定程度上都帶來了預(yù)期的效果。但是，現(xiàn)階段的移民扶貧工作還有許多不足之處。根據(jù)上一章對已有問題的分析，本文擬從移民扶貧的政策執(zhí)行、貧困移民的生計發(fā)展規(guī)劃、貧困文化的改造和扶貧的基本保障四個方面對陜南的移民扶貧做出進一步的討論，以實現(xiàn)移民的扶貧效應(yīng)的提升和改善。

5.1 移民扶貧的政策執(zhí)行
移民的扶貧預(yù)期能否實現(xiàn)，首要的是政府制定的政策是否符合當(dāng)?shù)刎毨丝诘默F(xiàn)實需求，以及政策能否按照預(yù)先的設(shè)計貫徹執(zhí)行。在陜南的移民扶貧政策當(dāng)中，扶貧的標(biāo)準(zhǔn)是按照國家統(tǒng)一制定的 3000 元作為享受搬遷不糊的。但是，這在當(dāng)?shù)厝丝磥硎鞘植缓侠淼模踔琳J為存在造假現(xiàn)象。這是因為，隨著社會的不斷發(fā)展和經(jīng)濟形式的變化，貧困人口的收入水平或有所提升，但是他們的貧困體驗可能并沒有減少，甚至有可能相對剝奪感有所增加。即便是貧困人口的生活水平相較于以前有所改善，但是相對貧困卻更加嚴重了。他們對改善生活的期待并不僅僅是滿足基本的生活水平和生產(chǎn)需要，而是在生產(chǎn)和生活中提高自主性，因此一定的生計資本是他們急需的支持。參考國家制定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和西部地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，陜南的扶貧應(yīng)該設(shè)定為合適的地方標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)本次調(diào)查，筆者提出的參考標(biāo)準(zhǔn)是年收入為 5500 元，并且根據(jù)每年的物價等經(jīng)濟因素的變動做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這僅是移民扶貧政策地方化的一個非常重要的方面，其他的標(biāo)準(zhǔn)也要做出調(diào)整。

在政策執(zhí)行過程中，由于官僚體制本身的弊端，常常會出現(xiàn)各級政府權(quán)責(zé)不明的情況。這給移民扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)帶來了非預(yù)期的障礙。針對這一情況，陜西省政府應(yīng)該統(tǒng)一設(shè)定各級政府的責(zé)任權(quán)限，嚴格責(zé)任追究機制。對縣政府、鎮(zhèn)政府、村委會等相關(guān)工作人員，明確各級政府對于扶貧開發(fā)的責(zé)任。對失職、瀆職、扶貧不明確、不到位者實施嚴厲責(zé)任追究。真正達到把扶貧政策落實到實處，使民心順，社會和諧，國家發(fā)展。為了更好促進政府貫徹執(zhí)行移民扶貧政策，建議從省政府層面，制定工作流程，公開辦法，并且通過公告欄、電視、網(wǎng)絡(luò)和報紙等傳媒進行較長時間的公開，接受社會各界的評議、監(jiān)督。

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參考文獻（略）

本文編號：313595