一、相關(guān)概念的界定及理論基礎(chǔ)

（一）基本概念的界定

1.公共租賃住房的概念及特征

公共租賃住房是指國家或個人的住房資源以低于商品房市場的價格出租給需要保障人群居住的住房①。根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定，公共租賃住房是一種保障性住房，由政府出資興建。相應(yīng)的，所有權(quán)也歸屬于政府。公共租賃住房通常會以低于市場價格的租金水平出租給特定人群。公共租賃住房主要是為了解決社會上那些既無力負(fù)擔(dān)商品房，同時也不屬于其他保障性住房保障范圍的“夾心層”人群的“住房難”的問題。公共租賃住房與其他保障性住房相比，惠及人群更加廣泛，體現(xiàn)了社會公平。從整體上看，此類保障性住房主要存在如下特征: 

（1）政府的干預(yù)性

公共租賃住房由政府出資、持有并直接對其進(jìn)行管理，而且將其納入到公共財政體系中。同時，國家推出了針對性的優(yōu)惠政策，建造公共租賃住房可以減免部分稅費。像如果開發(fā)商在建造住宅時也能將部分建設(shè)為公共租賃住房的，其該部分各種稅費政府可以免征。

（2）申請對象的限制性

公共租賃住房是保障性住房體系中的一員，它針對的人群主要是中低收入階層、新就業(yè)的大學(xué)生及城市外來人員。就目前情況來看，并沒有形成統(tǒng)一的申請條件，在申請對象上大多數(shù)都規(guī)定以擁有該地區(qū)戶口為前提，盡管已經(jīng)將剛畢業(yè)的大學(xué)生考慮進(jìn)去，較以往的廉租房申請條件有了適當(dāng)?shù)姆艑�，，但是對�?yīng)農(nóng)民工群體，有的城市即使把農(nóng)民工囊括進(jìn)來，也并未讓他們與其他群體享受同等待遇。

 （3）非營利性

公共租賃住房本質(zhì)上是一種社會福利產(chǎn)品，因此投資主體不管是政府還是企業(yè)，均不以營利為目的。公共租賃住房應(yīng)以低于市場價的租金租賃而不售賣，這是我國相關(guān)政策文件明文規(guī)定了的。各省市之間的公共租賃住房租金問題雖然上沒有統(tǒng)一的規(guī)定，而其明顯帶有社會福利性。為了使這種社會保障功能真正落實，政府要對公共租賃住房進(jìn)行嚴(yán)格管理，包括申請資格的審核、準(zhǔn)入與退出機制的完善和實施有效的監(jiān)督管理。

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（二）縣級政府責(zé)任的理論依據(jù)

縣級政府是聯(lián)系中央政府、省、自治區(qū)、市級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的橋梁，縣級政府的責(zé)任履行情況直接關(guān)系到我國出臺的一系列住房保障政策能否有效的貫徹和落實，因此對我國公共租賃住房的建設(shè)來說意義重大。因此，縣級政府要明確自己肩負(fù)的責(zé)任，使相關(guān)政策得到有效落實。 

1.市場失靈與政府干預(yù)理論

上個世紀(jì) 30 年代出現(xiàn)的世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟大蕭條已經(jīng)被各國寫進(jìn)歷史，這一事件也使人們認(rèn)識到市場的調(diào)節(jié)機制是有限的。市場經(jīng)濟體制下的市場資源一旦出現(xiàn)配置失衡失調(diào)，便會出現(xiàn)“市場失靈”，這一問題并不能靠市場自身的力量去解決，必須要借助國家政策進(jìn)行干預(yù)。房地產(chǎn)市場是不完全市場，許多如壟斷、投機等現(xiàn)象時有發(fā)生，加之房屋屬于不動產(chǎn)，不具備流動商品的特性，導(dǎo)致了在對房地產(chǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控時發(fā)生市場失靈的情況，如果僅靠市場進(jìn)行調(diào)節(jié)難以達(dá)到帕累托最優(yōu)，中低收入人群仍要受到住房問題的困擾。因此，必須由政府出面對其進(jìn)行干預(yù)，通過興建保障性住房或者提供住房補助等政策來解決這些問題。

政府在建立健全住房保障體系的同時也要保證房地產(chǎn)市場的正常運行，即政府可以采取措施來干預(yù)房地產(chǎn)市場，但只是適當(dāng)干預(yù)，不能過分干預(yù)。政府在房屋供給方面應(yīng)遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，供應(yīng)過少達(dá)不到預(yù)期的政策效果，但供應(yīng)過多同樣會導(dǎo)致房價下跌，擾亂市場秩序�？偠灾瑸榱私鉀Q房地產(chǎn)市場出現(xiàn)這種問題，政府對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，推進(jìn)住房保障體系建設(shè)與完善、住房資源的合理配置是其必要手段。

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二、吉林省農(nóng)安縣公共租賃住房建設(shè)的基本情況

（一）農(nóng)安縣公共租賃住房的房源供給

吉林省在貫徹實施中央推出的公共租賃住房相關(guān)政策的同時，結(jié)合了省內(nèi)居民住房的現(xiàn)實情況，制定了《長春市公共租賃住房管理暫行辦法》，農(nóng)安縣公共租賃住房建設(shè)也遵循該文件的相關(guān)規(guī)定。農(nóng)安縣公共租賃住房的房源主要從以下幾個方面獲得：（1）由政府直接投資進(jìn)行統(tǒng)一建造；（2）各企事業(yè)單位可以利用自有的土地或者通過劃撥方式取得的國有土地建造本單位的公共租賃住房；（3）國家及企事業(yè)單位還可以對現(xiàn)有的住房進(jìn)行改造，使其達(dá)到公共租賃住房的居住要求；（4）其他。

文件還同時規(guī)定了公共租賃住房要有廚房、衛(wèi)生間等基本配套設(shè)施。在建設(shè)方式上并不拘泥于集體宿舍的形式，農(nóng)民工、教職工公寓等建設(shè)模式也可以套用。另外要說的是，雖然原則上規(guī)定每套公共租賃住房的建筑面積要在 60 平方米以內(nèi)，但是面臨引進(jìn)人才和家庭人口四人以上時政策可以適當(dāng)放寬到 80 平方米，但這部分公共租賃住房房源的比例要低于總數(shù)的 15%。

根據(jù)國家保障性住房發(fā)展規(guī)劃，2015 年國家共投資了 1.7 億元計劃在全國范圍內(nèi)建設(shè) 1100 萬套公共租賃住房，吉林省承建其中的 3.1 萬套，雖然分?jǐn)偟睫r(nóng)安縣的指標(biāo)僅為全省的 1.63%，但是對于一個剛剛發(fā)展的小縣城來說壓力無疑是巨大的。對此，農(nóng)安縣政府一方面加大對公共租賃住房的財政支持，另一方面調(diào)動全社會的力量，通過給予補貼的方式來鼓勵企業(yè)建設(shè)公共租賃住房，在土地供應(yīng)上開通綠色通道，并給予一定的稅收優(yōu)惠。農(nóng)安縣政府所做的這些努力目前已取得一定的成效，其中農(nóng)安縣合隆鎮(zhèn)眾一集團承建怡河園就提供了 729 套公共租賃住房，建筑面積約 6.12 萬平方米，占農(nóng)安縣公共租賃住房建設(shè)總量的 12.9%②。農(nóng)安縣金倉糧食有限公司也為新入職的大學(xué)生建設(shè)了160 套公共租賃住房，解決了來企業(yè)工作的剛畢業(yè)的大學(xué)生的居住問題，使他們節(jié)省出精力為企業(yè)和社會創(chuàng)造財富。就統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，農(nóng)安縣的公共租賃住房投資主體不斷趨于多樣化，為農(nóng)安縣住房保障體系的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

 據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，農(nóng)安縣目前共有 5 處公共租賃住房房源，地點覆蓋合隆鎮(zhèn)、高家店鎮(zhèn)等幾個主要城鎮(zhèn)，建筑總套數(shù)達(dá) 2219 套，建筑面積約為 12.13 萬平方米。僅 2015年一年就建造公共租賃住房 503 套，總建筑面積約為 2.42 萬平方米。這些公共租賃住房如果全部竣工投入使用，屆時將切實解決 2200 余戶家庭的住房難問題③。

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（二）農(nóng)安縣公共租賃住房的資金籌集

吉林省農(nóng)安縣的公共租賃住房建設(shè)的投資主體呈現(xiàn)多元化趨勢，而且房屋產(chǎn)權(quán)歸投資者所有這一政策在一定程度上激勵了各企事業(yè)單位自行建造或者改造原有房屋作為公共租賃住房來解決職工的住房問題，這一舉措減輕了農(nóng)安縣政府的財政壓力。目前，農(nóng)安縣公共租賃住房的建設(shè)資金主要通過以下幾個渠道來籌集:（1）中央財政補貼；（2）地方財政年度預(yù)算安排；（3）銀行及非銀行金融機構(gòu)提供的各種貸款；（4）公共租賃住房的租金收入；（5）其他。

農(nóng)安縣近三年來共建設(shè)了 2219 套公共租賃住房，耗費資金約 5 億元。通過調(diào)查我們了解到，近幾年中央及省級政府也加大了對農(nóng)安縣公共租賃住房的支持力度，共發(fā)放了 2000 多萬元的公共租賃住房專項補助，但是這并不能從根本上解決問題，資金上依舊存在巨大缺口。長春市住房保障和房地產(chǎn)管理局經(jīng)過多方努力爭取到了國家開發(fā)銀行的信貸支持。農(nóng)安縣政府的財政壓力在一定程度上得到了緩解，但資金問題仍然是住房保障體系發(fā)展和完善過程中最主要的問題。

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三、公共租賃住房建設(shè)中縣級政府責(zé)任的缺失及原因分析 .............. 13

（一）縣級政府責(zé)任缺失的表現(xiàn) ............ 13

（二）縣級政府責(zé)任缺失的原因分析 ........... 17

四、強化公共租賃住房建設(shè)中縣級政府責(zé)任的對策.......... 19

（一）完善公共租賃住房建設(shè)制度體系 ....... 19

（二）提升公共租賃住房政策的執(zhí)行力 ............... 20

四、強化公共租賃住房建設(shè)中縣級政府責(zé)任的對策

（一）完善公共租賃住房建設(shè)制度體系

1.建立健全地方性制度和法規(guī)

擁有完善的法律法規(guī)是一項制度能夠高效率實施的基礎(chǔ)和前提，在我國的住房保障體系中，早期發(fā)展起來的廉租房和經(jīng)濟適用房都有了相對完善的法律法規(guī)，但是我國的公共租賃住房還處于起步階段，目前為止還沒有相關(guān)的法律法規(guī)，盡管已經(jīng)出臺了一些相關(guān)政策和規(guī)章制度，但是在公共租賃住房的準(zhǔn)入、退出和監(jiān)督方面并沒有特別明確的規(guī)定，可以說公共租賃住房的相關(guān)立法還處于空白。因此，我國應(yīng)加快制定公共租賃住房制度相關(guān)法律規(guī)范的步伐，通過相應(yīng)的立法對公共租賃住房制度的實施目的、申請條件、運行管理、監(jiān)督審查等方面加以規(guī)范，使公共租賃住房在各實施環(huán)節(jié)上有法可依。

同時，各縣級政府也應(yīng)當(dāng)結(jié)合國家相關(guān)政策規(guī)定和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況，制定出適合本地區(qū)的公共租賃住房政策制度和規(guī)范，使公共租賃住房由規(guī)劃到審批，最后開始興建的過程步驟中從目前的分散化逐步走向法制化、制度化、規(guī)范化�？傊獙⒐沧赓U住房建設(shè)上升到法制層面上來，使公共租賃住房建設(shè)中縣級政府的職責(zé)更加清晰，通過制度的完備來做到公共租賃住房市場的規(guī)范化管理，從法律層面充分保障我國居民的住房權(quán)益，并逐步把公共租賃住房建設(shè)納入到法制化軌道上來，這必然會促進(jìn)我國住房保障制度的完善和發(fā)展。

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結(jié)論

我國越來越重視經(jīng)濟快速發(fā)展下出現(xiàn)的各種的民生問題。而住房作為一項重要民生問題，如果僅靠市場調(diào)節(jié)并不能得到妥善解決，還需要地方政府的積極介入和主動作為。故在該情況下，研究我國政府在建設(shè)公共租賃住房的過程中的責(zé)任問題就具有了很強的理論和實踐意義，不僅能使中低收入群體能夠住有所居，而且也有利于良好促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場發(fā)展。在此過程中，縣級政府如何發(fā)揮其公共職能，將公共租賃住房的相關(guān)政策落實到位，涉及到多方面的理論和實踐的探索。

本文嘗試從吉林省農(nóng)安縣公共租賃住房建設(shè)的基本情況入手，結(jié)合國家在公共租賃住房建設(shè)過程中的相關(guān)政策，對如何最優(yōu)發(fā)揮縣級地方政府公共職能進(jìn)行了分析探討�？h級政府要擔(dān)起落實公共租賃住房建設(shè)的主要責(zé)任，強化法定責(zé)任，加大投入和監(jiān)管力度，追求質(zhì)量與效率并重，從而確保公平、公正、公開地落實公共租賃住房政策。

參考文獻(xiàn)（略）