一、相關(guān)概念的界定及理論基礎(chǔ)

（一）基本概念的界定

1.公共租賃住房的概念及特征

公共租賃住房是指國(guó)家或個(gè)人的住房資源以低于商品房市場(chǎng)的價(jià)格出租給需要保障人群居住的住房①。根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定，公共租賃住房是一種保障性住房，由政府出資興建。相應(yīng)的，所有權(quán)也歸屬于政府。公共租賃住房通常會(huì)以低于市場(chǎng)價(jià)格的租金水平出租給特定人群。公共租賃住房主要是為了解決社會(huì)上那些既無(wú)力負(fù)擔(dān)商品房，同時(shí)也不屬于其他保障性住房保障范圍的“夾心層”人群的“住房難”的問(wèn)題。公共租賃住房與其他保障性住房相比，惠及人群更加廣泛，體現(xiàn)了社會(huì)公平。從整體上看，此類保障性住房主要存在如下特征: 

（1）政府的干預(yù)性

公共租賃住房由政府出資、持有并直接對(duì)其進(jìn)行管理，而且將其納入到公共財(cái)政體系中。同時(shí)，國(guó)家推出了針對(duì)性的優(yōu)惠政策，建造公共租賃住房可以減免部分稅費(fèi)。像如果開發(fā)商在建造住宅時(shí)也能將部分建設(shè)為公共租賃住房的，其該部分各種稅費(fèi)政府可以免征。

（2）申請(qǐng)對(duì)象的限制性

公共租賃住房是保障性住房體系中的一員，它針對(duì)的人群主要是中低收入階層、新就業(yè)的大學(xué)生及城市外來(lái)人員。就目前情況來(lái)看，并沒有形成統(tǒng)一的申請(qǐng)條件，在申請(qǐng)對(duì)象上大多數(shù)都規(guī)定以擁有該地區(qū)戶口為前提，盡管已經(jīng)將剛畢業(yè)的大學(xué)生考慮進(jìn)去，較以往的廉租房申請(qǐng)條件有了適當(dāng)?shù)姆艑�，，但是�?duì)應(yīng)農(nóng)民工群體，有的城市即使把農(nóng)民工囊括進(jìn)來(lái)，也并未讓他們與其他群體享受同等待遇。

 （3）非營(yíng)利性

公共租賃住房本質(zhì)上是一種社會(huì)福利產(chǎn)品，因此投資主體不管是政府還是企業(yè)，均不以營(yíng)利為目的。公共租賃住房應(yīng)以低于市場(chǎng)價(jià)的租金租賃而不售賣，這是我國(guó)相關(guān)政策文件明文規(guī)定了的。各省市之間的公共租賃住房租金問(wèn)題雖然上沒有統(tǒng)一的規(guī)定，而其明顯帶有社會(huì)福利性。為了使這種社會(huì)保障功能真正落實(shí)，政府要對(duì)公共租賃住房進(jìn)行嚴(yán)格管理，包括申請(qǐng)資格的審核、準(zhǔn)入與退出機(jī)制的完善和實(shí)施有效的監(jiān)督管理。

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（二）縣級(jí)政府責(zé)任的理論依據(jù)

縣級(jí)政府是聯(lián)系中央政府、省、自治區(qū)、市級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的橋梁，縣級(jí)政府的責(zé)任履行情況直接關(guān)系到我國(guó)出臺(tái)的一系列住房保障政策能否有效的貫徹和落實(shí)，因此對(duì)我國(guó)公共租賃住房的建設(shè)來(lái)說(shuō)意義重大。因此，縣級(jí)政府要明確自己肩負(fù)的責(zé)任，使相關(guān)政策得到有效落實(shí)。 

1.市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)理論

上個(gè)世紀(jì) 30 年代出現(xiàn)的世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)大蕭條已經(jīng)被各國(guó)寫進(jìn)歷史，這一事件也使人們認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制是有限的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)資源一旦出現(xiàn)配置失衡失調(diào)，便會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，這一問(wèn)題并不能靠市場(chǎng)自身的力量去解決，必須要借助國(guó)家政策進(jìn)行干預(yù)。房地產(chǎn)市場(chǎng)是不完全市場(chǎng)，許多如壟斷、投機(jī)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加之房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)，不具備流動(dòng)商品的特性，導(dǎo)致了在對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)發(fā)生市場(chǎng)失靈的情況，如果僅靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)難以達(dá)到帕累托最優(yōu)，中低收入人群仍要受到住房問(wèn)題的困擾。因此，必須由政府出面對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，通過(guò)興建保障性住房或者提供住房補(bǔ)助等政策來(lái)解決這些問(wèn)題。

政府在建立健全住房保障體系的同時(shí)也要保證房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，即政府可以采取措施來(lái)干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)，但只是適當(dāng)干預(yù)，不能過(guò)分干預(yù)。政府在房屋供給方面應(yīng)遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，供應(yīng)過(guò)少達(dá)不到預(yù)期的政策效果，但供應(yīng)過(guò)多同樣會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)下跌，擾亂市場(chǎng)秩序�？偠灾�，為了解決房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)這種問(wèn)題，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，推進(jìn)住房保障體系建設(shè)與完善、住房資源的合理配置是其必要手段。

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二、吉林省農(nóng)安縣公共租賃住房建設(shè)的基本情況

（一）農(nóng)安縣公共租賃住房的房源供給

吉林省在貫徹實(shí)施中央推出的公共租賃住房相關(guān)政策的同時(shí)，結(jié)合了省內(nèi)居民住房的現(xiàn)實(shí)情況，制定了《長(zhǎng)春市公共租賃住房管理暫行辦法》，農(nóng)安縣公共租賃住房建設(shè)也遵循該文件的相關(guān)規(guī)定。農(nóng)安縣公共租賃住房的房源主要從以下幾個(gè)方面獲得：（1）由政府直接投資進(jìn)行統(tǒng)一建造；（2）各企事業(yè)單位可以利用自有的土地或者通過(guò)劃撥方式取得的國(guó)有土地建造本單位的公共租賃住房；（3）國(guó)家及企事業(yè)單位還可以對(duì)現(xiàn)有的住房進(jìn)行改造，使其達(dá)到公共租賃住房的居住要求；（4）其他。

文件還同時(shí)規(guī)定了公共租賃住房要有廚房、衛(wèi)生間等基本配套設(shè)施。在建設(shè)方式上并不拘泥于集體宿舍的形式，農(nóng)民工、教職工公寓等建設(shè)模式也可以套用。另外要說(shuō)的是，雖然原則上規(guī)定每套公共租賃住房的建筑面積要在 60 平方米以內(nèi)，但是面臨引進(jìn)人才和家庭人口四人以上時(shí)政策可以適當(dāng)放寬到 80 平方米，但這部分公共租賃住房房源的比例要低于總數(shù)的 15%。

根據(jù)國(guó)家保障性住房發(fā)展規(guī)劃，2015 年國(guó)家共投資了 1.7 億元計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè) 1100 萬(wàn)套公共租賃住房，吉林省承建其中的 3.1 萬(wàn)套，雖然分?jǐn)偟睫r(nóng)安縣的指標(biāo)僅為全省的 1.63%，但是對(duì)于一個(gè)剛剛發(fā)展的小縣城來(lái)說(shuō)壓力無(wú)疑是巨大的。對(duì)此，農(nóng)安縣政府一方面加大對(duì)公共租賃住房的財(cái)政支持，另一方面調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，通過(guò)給予補(bǔ)貼的方式來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)公共租賃住房，在土地供應(yīng)上開通綠色通道，并給予一定的稅收優(yōu)惠。農(nóng)安縣政府所做的這些努力目前已取得一定的成效，其中農(nóng)安縣合隆鎮(zhèn)眾一集團(tuán)承建怡河園就提供了 729 套公共租賃住房，建筑面積約 6.12 萬(wàn)平方米，占農(nóng)安縣公共租賃住房建設(shè)總量的 12.9%②。農(nóng)安縣金倉(cāng)糧食有限公司也為新入職的大學(xué)生建設(shè)了160 套公共租賃住房，解決了來(lái)企業(yè)工作的剛畢業(yè)的大學(xué)生的居住問(wèn)題，使他們節(jié)省出精力為企業(yè)和社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富。就統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)安縣的公共租賃住房投資主體不斷趨于多樣化，為農(nóng)安縣住房保障體系的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

 據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，農(nóng)安縣目前共有 5 處公共租賃住房房源，地點(diǎn)覆蓋合隆鎮(zhèn)、高家店鎮(zhèn)等幾個(gè)主要城鎮(zhèn)，建筑總套數(shù)達(dá) 2219 套，建筑面積約為 12.13 萬(wàn)平方米。僅 2015年一年就建造公共租賃住房 503 套，總建筑面積約為 2.42 萬(wàn)平方米。這些公共租賃住房如果全部竣工投入使用，屆時(shí)將切實(shí)解決 2200 余戶家庭的住房難問(wèn)題③。

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（二）農(nóng)安縣公共租賃住房的資金籌集

吉林省農(nóng)安縣的公共租賃住房建設(shè)的投資主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，而且房屋產(chǎn)權(quán)歸投資者所有這一政策在一定程度上激勵(lì)了各企事業(yè)單位自行建造或者改造原有房屋作為公共租賃住房來(lái)解決職工的住房問(wèn)題，這一舉措減輕了農(nóng)安縣政府的財(cái)政壓力。目前，農(nóng)安縣公共租賃住房的建設(shè)資金主要通過(guò)以下幾個(gè)渠道來(lái)籌集:（1）中央財(cái)政補(bǔ)貼；（2）地方財(cái)政年度預(yù)算安排；（3）銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)提供的各種貸款；（4）公共租賃住房的租金收入；（5）其他。

農(nóng)安縣近三年來(lái)共建設(shè)了 2219 套公共租賃住房，耗費(fèi)資金約 5 億元。通過(guò)調(diào)查我們了解到，近幾年中央及省級(jí)政府也加大了對(duì)農(nóng)安縣公共租賃住房的支持力度，共發(fā)放了 2000 多萬(wàn)元的公共租賃住房專項(xiàng)補(bǔ)助，但是這并不能從根本上解決問(wèn)題，資金上依舊存在巨大缺口。長(zhǎng)春市住房保障和房地產(chǎn)管理局經(jīng)過(guò)多方努力爭(zhēng)取到了國(guó)家開發(fā)銀行的信貸支持。農(nóng)安縣政府的財(cái)政壓力在一定程度上得到了緩解，但資金問(wèn)題仍然是住房保障體系發(fā)展和完善過(guò)程中最主要的問(wèn)題。

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三、公共租賃住房建設(shè)中縣級(jí)政府責(zé)任的缺失及原因分析 .............. 13

（一）縣級(jí)政府責(zé)任缺失的表現(xiàn) ............ 13

（二）縣級(jí)政府責(zé)任缺失的原因分析 ........... 17

四、強(qiáng)化公共租賃住房建設(shè)中縣級(jí)政府責(zé)任的對(duì)策.......... 19

（一）完善公共租賃住房建設(shè)制度體系 ....... 19

（二）提升公共租賃住房政策的執(zhí)行力 ............... 20

四、強(qiáng)化公共租賃住房建設(shè)中縣級(jí)政府責(zé)任的對(duì)策

（一）完善公共租賃住房建設(shè)制度體系

1.建立健全地方性制度和法規(guī)

擁有完善的法律法規(guī)是一項(xiàng)制度能夠高效率實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，在我國(guó)的住房保障體系中，早期發(fā)展起來(lái)的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房都有了相對(duì)完善的法律法規(guī)，但是我國(guó)的公共租賃住房還處于起步階段，目前為止還沒有相關(guān)的法律法規(guī)，盡管已經(jīng)出臺(tái)了一些相關(guān)政策和規(guī)章制度，但是在公共租賃住房的準(zhǔn)入、退出和監(jiān)督方面并沒有特別明確的規(guī)定，可以說(shuō)公共租賃住房的相關(guān)立法還處于空白。因此，我國(guó)應(yīng)加快制定公共租賃住房制度相關(guān)法律規(guī)范的步伐，通過(guò)相應(yīng)的立法對(duì)公共租賃住房制度的實(shí)施目的、申請(qǐng)條件、運(yùn)行管理、監(jiān)督審查等方面加以規(guī)范，使公共租賃住房在各實(shí)施環(huán)節(jié)上有法可依。

同時(shí)，各縣級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，制定出適合本地區(qū)的公共租賃住房政策制度和規(guī)范，使公共租賃住房由規(guī)劃到審批，最后開始興建的過(guò)程步驟中從目前的分散化逐步走向法制化、制度化、規(guī)范化�？傊�，要將公共租賃住房建設(shè)上升到法制層面上來(lái)，使公共租賃住房建設(shè)中縣級(jí)政府的職責(zé)更加清晰，通過(guò)制度的完備來(lái)做到公共租賃住房市場(chǎng)的規(guī)范化管理，從法律層面充分保障我國(guó)居民的住房權(quán)益，并逐步把公共租賃住房建設(shè)納入到法制化軌道上來(lái)，這必然會(huì)促進(jìn)我國(guó)住房保障制度的完善和發(fā)展。

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結(jié)論

我國(guó)越來(lái)越重視經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下出現(xiàn)的各種的民生問(wèn)題。而住房作為一項(xiàng)重要民生問(wèn)題，如果僅靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)并不能得到妥善解決，還需要地方政府的積極介入和主動(dòng)作為。故在該情況下，研究我國(guó)政府在建設(shè)公共租賃住房的過(guò)程中的責(zé)任問(wèn)題就具有了很強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義，不僅能使中低收入群體能夠住有所居，而且也有利于良好促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。在此過(guò)程中，縣級(jí)政府如何發(fā)揮其公共職能，將公共租賃住房的相關(guān)政策落實(shí)到位，涉及到多方面的理論和實(shí)踐的探索。

本文嘗試從吉林省農(nóng)安縣公共租賃住房建設(shè)的基本情況入手，結(jié)合國(guó)家在公共租賃住房建設(shè)過(guò)程中的相關(guān)政策，對(duì)如何最優(yōu)發(fā)揮縣級(jí)地方政府公共職能進(jìn)行了分析探討�？h級(jí)政府要擔(dān)起落實(shí)公共租賃住房建設(shè)的主要責(zé)任，強(qiáng)化法定責(zé)任，加大投入和監(jiān)管力度，追求質(zhì)量與效率并重，從而確保公平、公正、公開地落實(shí)公共租賃住房政策。

參考文獻(xiàn)（略）