一、公務(wù)員考核指標(biāo)體系的一般理論分析

（一）公務(wù)員考核指標(biāo)體系相關(guān)概念闡釋

1.公務(wù)員概念

“公務(wù)員”是外來英譯詞，原意是“文職服務(wù)員”、“文職仆人”，意譯為“文官”等，通常是指依法行使公共權(quán)力、從事社會公共事務(wù)管理的人員。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定：公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員。

2.公務(wù)員考核指標(biāo)體系的概念

指標(biāo)一般是指衡量客觀對象的現(xiàn)實狀況及其發(fā)展方向的指數(shù)、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)或方法，用來說明客觀對象某一方面的總體特征；指標(biāo)體系，是由若干相互聯(lián)系的指標(biāo)要素構(gòu)成的有機整體，是一個指標(biāo)集合體，統(tǒng)一服務(wù)于某個衡量標(biāo)準(zhǔn)；考核指標(biāo)體系是指由衡量考核對象某方面特征及其發(fā)展方向的、相互聯(lián)系的多項指標(biāo)所構(gòu)成的具有內(nèi)在聯(lián)系的有機整體。公務(wù)員考核指標(biāo)體系，是指著眼全面客觀地反映公務(wù)員德、能、勤、績、廉，經(jīng)過科學(xué)的程序和方法，確定具體、量化的有一定權(quán)重比例的互相聯(lián)系的指標(biāo)系統(tǒng)，它是對公務(wù)員考核內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重比例的科學(xué)化、系統(tǒng)化，是公務(wù)員考核的主體框架。一言蔽之，公務(wù)員考核指標(biāo)體系是由反映公務(wù)員實際表現(xiàn)的若干指標(biāo)及權(quán)重比例構(gòu)成的相互聯(lián)系的有機統(tǒng)一體�？茖W(xué)設(shè)置公務(wù)員考核指標(biāo)體系，是提高公務(wù)員考核質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)，是科學(xué)有效地考核公務(wù)員的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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（二）公務(wù)員考核指標(biāo)體系的內(nèi)容構(gòu)成

根據(jù)公務(wù)員考核指標(biāo)體系的概念，作為一個完整系統(tǒng)，它建立在量化的基礎(chǔ)上，其內(nèi)容構(gòu)成是否科學(xué)合理，對于考核效果至關(guān)重要。

一般而言，公務(wù)員考核指標(biāo)體系的內(nèi)容由兩部分構(gòu)成：即共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。共性指標(biāo)是公務(wù)員通用考核指標(biāo)，主要包括政治品質(zhì)、工作作風(fēng)、廉潔自律等方面的指標(biāo)，對同一層級的公務(wù)員，其考核指標(biāo)不因考核對象的不同而不同；個性指標(biāo)是指體現(xiàn)崗位特點的指標(biāo)，主要包括完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、效率以及成效和業(yè)務(wù)能力等方面，崗位不同考核指標(biāo)也有所區(qū)別，具有獨特性。西方發(fā)達國家一般將考核指標(biāo)體系分為考勤指標(biāo)和考績指標(biāo)：考勤指標(biāo)，主要圍繞公務(wù)員的出勤問題和日常工作表現(xiàn)的考評而設(shè)置的具體標(biāo)準(zhǔn)；考績指標(biāo)，主要是對公務(wù)員工作成績和綜合能力的考評而設(shè)置的數(shù)量、質(zhì)量、效率、效益等具體標(biāo)準(zhǔn)。這些考核內(nèi)容與我國公務(wù)員考核內(nèi)容有很大的不同。

本文認為，作為一個完整系統(tǒng)，公務(wù)員考核指標(biāo)體系的內(nèi)容應(yīng)從考核工作所涉及的方方面面來考量，具體而言，應(yīng)包括考核要素指標(biāo)、權(quán)重指標(biāo)、評價指標(biāo)、優(yōu)秀指標(biāo)、等次指標(biāo)等方面內(nèi)容。

1.考核要素指標(biāo)

重點解決“考核什么”的問題，是整個考核工作的核心。根據(jù)《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》（中組發(fā) [2007] 2 號）第四條，“對公務(wù)員的考核，以公務(wù)員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為基本依據(jù)，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績�！钡�，是指思想政治素質(zhì)及個人品德、職業(yè)道德、社會公德等方面的表現(xiàn)；能，是指履行職責(zé)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力；勤，是指責(zé)任心、工作態(tài)度、工作作風(fēng)等方面的表現(xiàn)；績，是指完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、效率和所產(chǎn)生的效益；廉，是指廉潔自律等方面的表現(xiàn)。這些規(guī)定雖然對德、能、勤、績、廉作出了概念上的界定，但過于原則，在實踐中缺乏可操作性。因此，要根據(jù)每項考核內(nèi)容的內(nèi)涵及重點，對各項考核項目進行進一步細化具體化，形成二級要素指標(biāo)、三級要素指標(biāo)，對三級要素指標(biāo)要進行相應(yīng)的實體性描述，將其作為評價標(biāo)準(zhǔn)和尺度，這樣才能增強考核的客觀性、可操作性。

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 二、我國公務(wù)員考核指標(biāo)體系的現(xiàn)狀分析

（一）我國公務(wù)員考核指標(biāo)體系的發(fā)展歷程

我國公務(wù)員考核指標(biāo)體系是在干部考核制度的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，其發(fā)展歷程大體上可以劃分為四個階段：

第一階段是公務(wù)員考核指標(biāo)體系的萌芽階段（1921—1978 年）。即從 1921 年中國共產(chǎn)黨成立以后不久，中國共產(chǎn)黨就開展了干部考核工作。當(dāng)時的干部考核還不是完全意義上的考核，實質(zhì)上是對干部的審查，其主要目的，一是為了防止和清除奸細；二是為了了解干部的長處和弱點，以便更好地使用干部。新中國成立后，還沒有正式提出考核的概念，代之以干部鑒定和干部考察，1949 年 11 月，中組部印發(fā)《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，提出對干部的思想政治表現(xiàn)、工作表現(xiàn)、生活作風(fēng)等作出實事求是的評價。這一時期的考核工作主要是對干部進行描述性結(jié)論性評價，完全是上級組織對下級的定性考核，還沒有明確提出考核指標(biāo)，但為公務(wù)員考核指標(biāo)體系的探索與發(fā)展積累了實踐經(jīng)驗�！拔幕蟾锩逼陂g，干部鑒定工作遭到嚴(yán)重破壞，考核工作也一度停止或不能正常開展。

第二階段是公務(wù)員考核指標(biāo)體系的探索階段（1978-1993 年）。黨的十一屆三中全會后，黨和國家頒布了一系列干部考核方面的政策文件。1979 年 11 月，中組部印發(fā)《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，對干部考核的內(nèi)容及指標(biāo)體系作了原則性規(guī)定。1982年修改的憲法第二十七條明確規(guī)定：“實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度”。自此，考核工作有了根本大法作依據(jù)。1988 年 6 月，中組部印發(fā)《關(guān)于試行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核制度的通知》，1989 年 2 月，中組部、人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于試行中央、國家機關(guān)司處級領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度的通知》，這兩個通知對年度考核都作了具體詳細的規(guī)定，這些規(guī)定是各地各部門干部考核實踐經(jīng)驗的總結(jié)，為建立公務(wù)員的考核制度和考核指標(biāo)體系奠定了基礎(chǔ)。

第三階段是公務(wù)員考核指標(biāo)體系逐步確立階段（1993—2005 年）。1993 年，國務(wù)院正式頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，對公務(wù)員考核列專章作出規(guī)定，這是首部涉及公務(wù)員考核的法規(guī)文件。根據(jù)這個上位法，1994 年，人事部制定印發(fā)了《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》（人核發(fā)[1994]4 號）,首次提出德、能、勤、績的考核內(nèi)容，并對公務(wù)員考核的標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、結(jié)果的使用等作出規(guī)定，標(biāo)志著公務(wù)員考核制度在全國開始建立，也標(biāo)志著公務(wù)員考核指標(biāo)體系開始建立。

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（二）我國公務(wù)員考核指標(biāo)體系取得的成效與特征

1. 我國公務(wù)員考核指標(biāo)體系取得的成效 多年來，隨著國家對公務(wù)員考核工作的高度重視和不斷推進，考核工作取得了長足的發(fā)展，在考核指標(biāo)體系建設(shè)方面也頗有建樹。

一是考核指標(biāo)趨于精細化。2003 年，人事部頒布了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，規(guī)定了政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力等公務(wù)員的通用能力標(biāo)準(zhǔn)。《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》對德、能、勤、績、廉分別作出了概念界定和詳細闡述，這些基礎(chǔ)性工作為各地各部門研究和實施考核指標(biāo)體系提供了具體依據(jù)。從實踐情況看，各地各部門結(jié)合實際，紛紛探索制定了相關(guān)考核指標(biāo)體系，有的還形成了一級指標(biāo)、二級指標(biāo)，甚至三級考核指標(biāo)的考核內(nèi)容，實施量化考核的考核方式，取得了積極效果。

二是考核指標(biāo)應(yīng)用方法更加多樣化。圍繞提高公務(wù)員績效考核水平，目標(biāo)管理、績效考核方法得到較為廣泛的應(yīng)用，通行的做法是將組織目標(biāo)分解到相關(guān)工作崗位，任務(wù)到崗、責(zé)任到人，保證目標(biāo)任務(wù)的落實。同時，隨著一些相對成熟的績效考核通用模型的引入，各地各部門競相運用細化的考核指標(biāo)體系對公務(wù)員績效進行量化考核，比如目標(biāo)管理法、360 度考核法、平衡計分卡、關(guān)鍵績效指標(biāo)法、層次分析法、平行比較法、關(guān)聯(lián)矩陣法、等級評價法等等，公務(wù)員量化考核的方法逐漸成為考核的一大特點。

三是考核指標(biāo)體系模型逐漸趨于完備。公務(wù)員量化考核體系的制定過程一般按制定考核指標(biāo)體系、確定指標(biāo)權(quán)重、建立考核標(biāo)準(zhǔn)體系、確定考核指標(biāo)的等級分值進行。目前各地在構(gòu)建體系模型中，已經(jīng)探索出適合本地區(qū)本部門的量化考核經(jīng)驗，并根據(jù)績效考核的理論和自身實際情況建立了一套考核指標(biāo)體系，增強了考核的針對性和實效性，效果比較好。

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三、國外公務(wù)員考核指標(biāo)體系及其啟示 .................. 17

（一）國外主要國家公務(wù)員考核指標(biāo)體系基本內(nèi)容 ......... 17

（二）國外公務(wù)員考核指標(biāo)體系實踐對我國的啟示 .............. 18

四、完善公務(wù)員考核指標(biāo)體系的對策建議 ............ 20

（一）完善公務(wù)員考核指標(biāo)體系應(yīng)遵循的基本原則 ........... 20

（二）完善公務(wù)員考核指標(biāo)體系的主要措施 .............. 20

四、完善公務(wù)員考核指標(biāo)體系的對策建議

（一）完善公務(wù)員考核指標(biāo)體系應(yīng)遵循的基本原則

公務(wù)員考核是一項系統(tǒng)性實踐性很強的工作，考核指標(biāo)體系既要體現(xiàn)科學(xué)性、合理性，也要突出實效性、可操作性。從理論和實踐綜合分析來看，應(yīng)把握以下原則：

——分類設(shè)置原則。依據(jù)公務(wù)員所從事不同領(lǐng)域、不同職務(wù)層級和不同崗位特點，有針對性地設(shè)置考核指標(biāo)體系。

——客觀準(zhǔn)確原則�？己酥笜�(biāo)要緊貼工作職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)和對公務(wù)員的一般性要求，權(quán)重設(shè)置、評價主體要科學(xué)合理，公務(wù)員表現(xiàn)如何，基本上能夠通過考核指標(biāo)體系體現(xiàn)出來，確保考準(zhǔn)評實、令人信服。

——量化評價原則。考核指標(biāo)原則上能夠量化的盡可能量化，不能量化的采用賦分量化的方式進行，增強考核結(jié)果的可測定性和可評估性，降低主觀性和隨意性。

——突出實績原則。重點考核工作任務(wù)完成情況，平時考核要以實績?yōu)橹鳎ぷ魅蝿?wù)完成情況以數(shù)量、質(zhì)量、效率等績效考核指標(biāo)來衡量，定期考核要體現(xiàn)重在考績。

——簡便易行原則。無論是對考核主體還是對考核客體，都應(yīng)易于接受、便于操作，化繁就簡、切實可行，不能復(fù)雜化，防止流于形式。

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結(jié)語

建立科學(xué)有效的考核指標(biāo)體系是完善公務(wù)員考核的根本前提。由于公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)千差萬別，其特殊性就決定了公務(wù)員考核指標(biāo)體系的設(shè)計不可能采用同一套辦法，“一把尺子量到底”。同時，公務(wù)員作為國家公職人員，又有許多共性的特征和普遍性要求，這又為相對固定地設(shè)置一些考核指標(biāo)體系提供了可能。正是基于以上考慮，本研究試圖跳出目前研究中存在的過度類別化、過度指標(biāo)化和過度精確化帶來的難以操作的誤區(qū)，從考核內(nèi)容的中觀層面入手，緊緊圍繞“考什么、怎么考、誰來考”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計的普遍性和特殊性中尋求最佳均衡點，探索把共性指標(biāo)和個性指標(biāo)結(jié)合起來，把通用性指標(biāo)和開放性指標(biāo)結(jié)合起來，突出績效因素，兼顧綜合考核，合理量化、注重實效，既不一味追求簡單化，也不刻意復(fù)雜化，在保證考核結(jié)果相對客觀準(zhǔn)確的同時，力求提供分別適合不同層級公務(wù)員的有較強通用性的考核指標(biāo)體系模板。公務(wù)員考核蘊含著有效比較不同公務(wù)員的表現(xiàn)、績效和產(chǎn)生的社會效益的差異，因此指標(biāo)設(shè)計必須注重可比性。從西方發(fā)達國家公務(wù)員考核通行做法和我國公務(wù)員考核發(fā)展趨勢來看，我國公務(wù)員考核指標(biāo)越來越趨于“求同存異”，，做到行為規(guī)范相當(dāng)、基本口徑一致、標(biāo)準(zhǔn)要求相同，以在同一考核單位有效比較不同崗位公務(wù)員，這也是未來完善公務(wù)員考核指標(biāo)體系的研究方向。

由于受思想認識水平和實踐經(jīng)驗所限，本人對考核指標(biāo)體系的研究無論是深度和廣度都還很不夠，錯誤和疏漏之處在所難免，懇請各位老師批評指正，以幫助我在今后的研究和實踐中不斷加以改進完善。

參考文獻（略）