1 引言

1.1 選題背景

欠發(fā)達(dá)地區(qū)追求工業(yè)化，以實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，而工業(yè)化的發(fā)展以工業(yè)園區(qū)為載體，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平與工業(yè)園區(qū)的發(fā)展水平存在實(shí)質(zhì)性的相關(guān)關(guān)系，因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展離不開工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。從 1980 年起，我國各式各樣的工業(yè)園區(qū)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，當(dāng)今中國的發(fā)展出現(xiàn)了“工業(yè)園區(qū)熱”，種類很多——有國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率逐年增加。但是，從現(xiàn)實(shí)角度上看，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)園區(qū)發(fā)展普遍存在較多問題：第一，工業(yè)園區(qū)發(fā)展水平低，產(chǎn)值不高。工業(yè)園區(qū)處于工業(yè)發(fā)展初期，發(fā)展力量薄弱，規(guī)模效益低。如新疆工業(yè)園區(qū)，2011 年、2012 年一至五月份，全疆園區(qū)工業(yè)增加值分別為 530.8 億元、682.7 億元和 229.5億元，在全部工業(yè)中所占比重分別為 25.2%、25.6%和 21.6%，即僅占 1/4 左右。而發(fā)達(dá)地區(qū)如海口、上海、四川等地區(qū)的工業(yè)園區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值占全部工業(yè)比重都在 50%以上，廣西、貴州、湖南等超過了 30%，相比之下，新疆園區(qū)發(fā)展水平很低；第二，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低，產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)能力差。如江西省工業(yè)園區(qū)，共有 94 個(gè)工業(yè)園區(qū)，包含了 40 個(gè)行業(yè)種類，但是，彼此間關(guān)系松散，關(guān)聯(lián)度低，協(xié)調(diào)水平差；第三，產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)率高，工業(yè)園區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，集聚效應(yīng)差。如重慶工業(yè)園區(qū)，大多園區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)特色，園區(qū)之間產(chǎn)業(yè)差異化不明顯而相似度較高，園區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)十分激烈；第四，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，尚未形成發(fā)展成熟的產(chǎn)業(yè)鏈。如貴州省工業(yè)園區(qū)，存在多樣化的工業(yè)門類，但主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)數(shù)量少，而中小企業(yè)數(shù)量龐大，難以形成在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)下各配套的中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展的局面。

因此，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)亟需整合，充分發(fā)揮地方政府的主體作用，綜合運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，以構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制為核心，正確處理好工業(yè)園區(qū)整合中各個(gè)利益主體之間的關(guān)系，并出臺(tái)一系列切實(shí)可行的投資政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策等來推進(jìn)整合，最終建成發(fā)展優(yōu)勢(shì)突出、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、協(xié)同帶動(dòng)作用明顯的工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。臨汾市汾河經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)作為我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的案例之一和代表之一，存在與我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)發(fā)展的共性問題，可以通過研究臨汾市汾河經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)的整合，探索出一套整合路徑，對(duì)于我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展形成良好的示范效應(yīng)。

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1.2 選題目的

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行的是政府管制，即在地方政府的高壓政策命令下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)只可被動(dòng)地服從，這不利于我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)組織、工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展愈發(fā)完善，他們與地方政府進(jìn)行對(duì)話的欲望越加強(qiáng)烈，而且隨著其實(shí)力的增強(qiáng)，能夠有力地影響地方政府的公共決策，“管治”表明地方政府不再是工業(yè)園區(qū)整合發(fā)展的唯一主體，要兼顧整合中利益相關(guān)者的利益，重視發(fā)揮地方政府的協(xié)調(diào)作用，以期在政府有效整合下欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)能夠健康有序地發(fā)展。郭志儀、鄭周勝認(rèn)為完善政府在管理上的相關(guān)體制、打破行政分割的限制和有效防止地方保護(hù)主義的發(fā)生，從而促進(jìn)各生產(chǎn)要素自由流動(dòng)在區(qū)域發(fā)展的體系中，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的方式叫區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合。其目的是通過各個(gè)地區(qū)根據(jù)其所擁有的比較優(yōu)勢(shì)展開分工合作，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間互利共贏的最終目標(biāo)。因此，促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)整合的動(dòng)力。

臨汾市經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然在山西排名靠前，但是其經(jīng)濟(jì)總量、人居環(huán)境、交通、教育等方面在全國來講，仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。本文從管治的視角出發(fā)，運(yùn)用多中心治理理論、利益相關(guān)者理論以及府際關(guān)系理論分析在臨汾市工業(yè)園區(qū)的整合中存在著哪些問題、政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用以及如何發(fā)揮作用，探索臨汾經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)整合中存在的問題，進(jìn)而有針對(duì)性地提出相關(guān)的發(fā)展對(duì)策，為我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域研究的學(xué)者進(jìn)一步開展關(guān)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)的整合中政府作用研究提供借鑒。

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2 相關(guān)概念界定和理論基礎(chǔ)

2.1 相關(guān)概念界定

2.1.1 政府管制

“政府管制”最早出現(xiàn)于美國，美國政府為了應(yīng)對(duì) 1929—1933 年大危機(jī)，實(shí)行羅斯福新政，加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，開啟了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國家干預(yù)相結(jié)合。自從出現(xiàn)了政府管制問題，學(xué)者們對(duì)其進(jìn)行了大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，說法不一。Viscusi W.K.等認(rèn)為，用懲處的方法，對(duì)組織或?qū)�(gè)人的決策所進(jìn)行的強(qiáng)制性規(guī)制為政府管制。其要素需把握兩點(diǎn)：一個(gè)是政府所依靠的主要是其強(qiáng)制力作用的發(fā)揮；另一個(gè)是其目的是有力地影響政府的經(jīng)濟(jì)決策。丹尼爾·史普博認(rèn)為，管制是一種規(guī)則或一種行為，行政機(jī)構(gòu)是其制定主體，同時(shí)也是其執(zhí)行主體，管制的目的在于政府用其權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)發(fā)揮作用，或能夠影響企業(yè)和消費(fèi)者做出經(jīng)濟(jì)決策。植草益認(rèn)為，政府管制的主體是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)，政府要進(jìn)行規(guī)則限定，有效制約企業(yè)活動(dòng)。

綜上所述，本文認(rèn)為政府管制應(yīng)該包含以下特征：主體是政府，是一種政府行為；客體是各類經(jīng)濟(jì)主體，一般為企業(yè)；是在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的情況下產(chǎn)生的，可以糾正市場(chǎng)失靈的弊端，但是管制本身需要成本，也會(huì)失靈，也就是說管制不一定有效，也可能無效；管制離不開政府的權(quán)力，突出權(quán)力的強(qiáng)制性和干預(yù)性，是對(duì)經(jīng)濟(jì)的硬性約束，要求其管制的對(duì)象必須服從，一旦被管制對(duì)象違法違約，政府通過法律制度等手段進(jìn)行處罰。

2.1.2 管治

“管治”一詞最初是世界銀行研究探討治理非洲環(huán)境問題提出來的，一經(jīng)提出便引發(fā)了全球范圍內(nèi)的深刻思考，后被應(yīng)用于解決國家、區(qū)域、城市等協(xié)調(diào)的問題。眾多學(xué)者給出了自己對(duì)“管治”的定義：把管治定義為一種社會(huì)治理方式，通過多重利益主體的談判、協(xié)商、合作以達(dá)到盡可能多地調(diào)動(dòng)各種資源來彌補(bǔ)市場(chǎng)作用與政府宏觀調(diào)控的缺陷，最終實(shí)現(xiàn)各利益主體的多贏；管治是一種與制度相關(guān)的治理理念，將市場(chǎng)利益和政府利益進(jìn)行平衡，也就是利益再分配的過程，從而達(dá)到管理的最理想的狀態(tài)；管治是全社會(huì)共同參與的過程，進(jìn)行相互關(guān)系的協(xié)調(diào)而不是為了控制，其中包含政府之間和政府內(nèi)部間的協(xié)調(diào)。任何一種說法都有其一個(gè)共同的特點(diǎn)，，即管理主體與被管理者之間都需要互動(dòng)。

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2.2 相關(guān)理論基礎(chǔ)

2.2.1 府際關(guān)系理論

林尚立認(rèn)為，各級(jí)政府間關(guān)系的內(nèi)容十分復(fù)雜，但主要可分為以下三種關(guān)系：財(cái)政關(guān)系、行政關(guān)系和權(quán)力關(guān)系。謝慶奎指出，府際關(guān)系，在方向上表現(xiàn)為垂直方向和水平方向的關(guān)系，在地區(qū)上，表現(xiàn)為不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。張志紅提出從全局角度出發(fā)，堅(jiān)持職責(zé)權(quán)統(tǒng)一、公平效率兼顧、民主與法治共進(jìn)的原則，用于調(diào)整府際縱向關(guān)系。張緊跟以珠江三角洲為例，分析了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下橫向地方政府間的競(jìng)合關(guān)系，提出了如何協(xié)調(diào)府際橫向關(guān)系的路徑。府際關(guān)系理論認(rèn)為，各級(jí)各類政府不僅具有利他動(dòng)機(jī)，還有自利動(dòng)機(jī)。

府際關(guān)系理論主要包括：研究政府體制，如中央政府存在單一制、聯(lián)邦制等體制，地方政府存在一般地方政府和特殊地方政府等體制，地方政府的設(shè)置幅度和層級(jí)等；府際關(guān)系以及府際關(guān)系模式，包括中央——地方政府、地方政府之間關(guān)系和主權(quán)國家之間的關(guān)系�；诟H關(guān)系模式分析其綜合性效應(yīng)，從而提出有效處理府際關(guān)系模式的針對(duì)性措施[。

2.2.2 多中心治理理論

邁克爾·波蘭尼最早提出了“多中心”一詞作為多中心理淪的核心概念。奧斯特洛姆教授對(duì)“多中心”與“單中心”進(jìn)行比較，認(rèn)為政府不能在社會(huì)治理中有絕對(duì)的壟斷權(quán)，對(duì)社會(huì)不能實(shí)施絕對(duì)的統(tǒng)治，而是應(yīng)該在合法的框架下，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能。在多中心治理理論中，政府不再是治理的唯一主體，從頭到尾處理各種事務(wù)，而是政府“退居二線”，慢慢退出對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)等的直接控制，轉(zhuǎn)變政府職能。

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3 文獻(xiàn)綜述..........................9

3.1 政府在利益協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建中的作用研究............ 9

3.2 區(qū)域管治研究............................9

4 汾河經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)整合發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題.......................13

4.1 經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀......................13

4.2 經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)存在的問題.................14

5 經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)整合存在問題的原因分析...............17

5.1 地方保護(hù)主義下的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失.............17

5.1.1 缺乏統(tǒng)一的具有專門性、獨(dú)立性和權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)........17

7 經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)整合的對(duì)策

7.1 土地政策

對(duì)于臨汾市汾河經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)來說，原則上首先要做好土地利用總體規(guī)劃，將臨汾市土地進(jìn)行科學(xué)的土地開發(fā)能力評(píng)估，明確用地指標(biāo)，堅(jiān)持節(jié)約利用土地，要注重土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互匹配，防止盲目占地和圈地現(xiàn)象的發(fā)生[58]。首先，要加強(qiáng)對(duì)各縣政府的土地利用方面的監(jiān)管力度，發(fā)現(xiàn)有違法占地、圈地的行為，要及時(shí)地查究。要督促各縣政府將本地工業(yè)園區(qū)用地需求以及工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃報(bào)送至臨汾市政府，臨汾市政府在做可開發(fā)土地分配時(shí)要兼顧各地區(qū)的利益；其次，要完善土地審批制度，對(duì)于示范工業(yè)園區(qū)、效益良好且項(xiàng)目發(fā)展能力強(qiáng)的企業(yè)，給予相關(guān)的土地政策優(yōu)惠和補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)通過土地政策激勵(lì)工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)發(fā)展的越發(fā)強(qiáng)大，對(duì)于工業(yè)園區(qū)效益差、發(fā)展前景堪憂且與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)度低的企業(yè)，要責(zé)令其進(jìn)行整改，降低優(yōu)惠力度，在土地方面要增加其土地成本，直至其完成產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)；再次，居民是整合監(jiān)督不可或缺的一股力量，能夠起到政府不能起到的作用，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。臨汾市政府要鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)的居民參與整合，對(duì)于浪費(fèi)土地的現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督與舉報(bào)，市政府要給予居民以相應(yīng)的物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，市政府要注意開通與居民直接聯(lián)系的溝通渠道，政府才能第一時(shí)間獲取土地方面的信息，然后進(jìn)行整合；最后，臨汾市政府要鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)域土地協(xié)會(huì)，使其能夠?yàn)檎龀鱿嚓P(guān)土地決議提供多方面的信息，還可以發(fā)揮監(jiān)督作用，有效減少土地浪費(fèi)的現(xiàn)象。

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8 結(jié)論與展望

本文以臨汾市經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)為例，介紹了其工業(yè)園區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題，并利用行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論理論，由淺入深，分析臨汾市經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)整合困境的內(nèi)在原因，得出以下結(jié)論：

首先，工業(yè)園區(qū)整合不只是工業(yè)園區(qū)之間企業(yè)的轉(zhuǎn)移和人口的流動(dòng)的問題，更是上級(jí)政府對(duì)整合中的利益相關(guān)者進(jìn)行利益關(guān)系協(xié)調(diào)的問題。經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)整合之所以效率低下、收效甚微，探究其本質(zhì)原因在于地方保護(hù)主義下地方之間利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，由此得出利益是處理整合關(guān)系的關(guān)鍵所在。因此，臨汾市政府要構(gòu)建完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，來促成工業(yè)園區(qū)的整合，讓每個(gè)地方發(fā)展都從區(qū)域整體角度出發(fā)，從而促進(jìn)整體的進(jìn)步。

其次，臨汾市政府在工業(yè)園區(qū)整合中要基于管治視角發(fā)揮引導(dǎo)與服務(wù)功能。本文將在“管制”與“管治”進(jìn)行了區(qū)分，并分析管治在建設(shè)服務(wù)型政府中的地位和作用。臨汾市政府要基于管治的視角，發(fā)揮引導(dǎo)作用，做好為工業(yè)園區(qū)整合的服務(wù)性工作，要構(gòu)建有序的參與機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的作用，還要積極與居民進(jìn)行溝通，地方政府要及時(shí)予以反饋，體現(xiàn)整合工作中的民主化與科學(xué)化。

最后，工業(yè)園區(qū)整合除了要構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，還要制定配套的政策來完成。要從以下方面著手：加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，增加對(duì)工業(yè)園區(qū)整合的投入；構(gòu)建有效的投資融資體制；完善勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度，提高勞動(dòng)力素質(zhì)，制定優(yōu)惠政策吸引人才；從區(qū)域角度科學(xué)規(guī)劃與整合工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和資源的優(yōu)化配置。

參考文獻(xiàn)（略）