第 1章緒論

1.1 研究的背景及意義

由于政府財(cái)政缺位、賬戶設(shè)計(jì)不合理、保障水平低以及基金的保值增值難等問題，20 世紀(jì) 90 年代探索實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（下稱“老農(nóng)保”）及運(yùn)行存在諸多弊端，且并未在更大范圍推廣開來，1999 年國務(wù)院宣布我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入停滯整頓階段。 

2002 年 11 月，黨的十六大明確提出，“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，并且溫家寶等國家領(lǐng)導(dǎo)人多次指出，允許有條件的地方積極探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在這一時(shí)期，各地積極探索并試點(diǎn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（下稱“新農(nóng)�！保�，形成了許多具有典型性的制度模式，如寶雞模式、北京模式、蘇州模式、青島模式等。

2009 年我國政府工作報(bào)告指出，本年度在 10%的縣市區(qū)開展“新農(nóng)保”試點(diǎn)。9 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，我國新農(nóng)保進(jìn)入試點(diǎn)和推廣階段。之后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，2012 年 7 月 1 日，國家正式啟動(dòng)新農(nóng)保全面覆蓋工作，將尚未開展試點(diǎn)的地區(qū)全部納入新農(nóng)保的覆蓋范圍。 

近年來西方政策擴(kuò)散理論傳入中國，興起了政策擴(kuò)散研究的熱潮。但政策擴(kuò)散理論源于西方，根植于西方民主政治的土壤，關(guān)于我國政策擴(kuò)散的本土性研究尚未深入。而我國特有的政策現(xiàn)象——政策試驗(yàn)或試點(diǎn)的推廣便是政策的擴(kuò)散，也有學(xué)者開始關(guān)注政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散的聯(lián)系。

本文認(rèn)為，在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)推進(jìn)的過程中，存在著不同于西方國家政策擴(kuò)散理論的擴(kuò)散現(xiàn)象。因存在政策空檔，國家鼓勵(lì)有條件的地區(qū)根據(jù)地方實(shí)際探索符合自身特點(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)出現(xiàn)幾個(gè)典型模式后，國家會(huì)根據(jù)制度發(fā)展及其運(yùn)行情況，制定出全國性的政策并選擇試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行前期試點(diǎn)，在試點(diǎn)過程中不斷對(duì)政策進(jìn)行完善，隨后推廣到更大范圍。到底存在著怎樣的機(jī)制推動(dòng)著政策從試點(diǎn)走向擴(kuò)散，有哪些因素在擴(kuò)散過程中發(fā)揮作用，本文將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)推進(jìn)為研究對(duì)象，嘗試尋找政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散之間的微妙關(guān)系，并借此提出關(guān)于政策擴(kuò)散機(jī)制的分析框架，希望能對(duì)中國政策擴(kuò)散的研究做一些有益探討。 

.......................

1.2 研究方法及創(chuàng)新點(diǎn)
 1.2.1 研究方法 

本文擬采取文獻(xiàn)研究法、比較研究法、訪談法、案例分析法等方法進(jìn)行分析和闡釋。 

（1）文獻(xiàn)研究法

通過對(duì)報(bào)刊、書籍、文獻(xiàn)、政府法律法規(guī)、網(wǎng)絡(luò)信息等資料的收集、整理與鑒別，歸納關(guān)于政策擴(kuò)散理論和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建構(gòu)的相關(guān)研究成果。具體包括：國內(nèi)外學(xué)界對(duì)于政策擴(kuò)散的研究現(xiàn)狀、我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論研究成果、社會(huì)媒體對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的報(bào)道和評(píng)論等，為后文的研究打下基礎(chǔ)。 

（2）比較研究法 

對(duì)制度進(jìn)行比較性的分析。通過對(duì)國外報(bào)刊、書籍、文獻(xiàn)、政府政策規(guī)定、網(wǎng)絡(luò)信息等資料的收集、整理與鑒別，歸納國外政策擴(kuò)散的模式、研究現(xiàn)狀和相關(guān)資料，并將其運(yùn)用到國內(nèi)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建構(gòu)的分析上，通過分析我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的過程，探討具有中國特色的政策擴(kuò)散模式。 
（3）訪談法 

對(duì)于文章涉及的案例信息，親自到訪案例中的蘇州市及下屬縣市人力資源和社會(huì)保障局調(diào)查新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演進(jìn)過程中的相關(guān)資料，并聯(lián)系對(duì)蘇州市地方新農(nóng)保制度熟悉的工作人員進(jìn)行訪談。作者先后兩次到蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門進(jìn)行調(diào)研，2015 年 8 月底因準(zhǔn)備不足及未能提前聯(lián)系到相關(guān)負(fù)責(zé)人，只了解了蘇州市新農(nóng)保制度的相關(guān)文件。2015 年 12 月再次赴蘇州市調(diào)研，對(duì)蘇州市新農(nóng)保工作具體負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談，對(duì)于該制度的形成過程有了更加深入的了解。 

（4）案例分析法

選取新農(nóng)保的典型模式蘇州模式為個(gè)案，對(duì)蘇州市自主探索新農(nóng)保過程中政策創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制、影響政策試點(diǎn)推廣的因素、政策試點(diǎn)推廣過程中的政策擴(kuò)散現(xiàn)象、獨(dú)特政治環(huán)境下的擴(kuò)散機(jī)制等問題進(jìn)行理論性的分析，以期驗(yàn)證自己提出的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策擴(kuò)散過程中的發(fā)生機(jī)制。

.......................

第 2章擴(kuò)散理論概述及研究基礎(chǔ) 

2.1 擴(kuò)散理論概述

盡管導(dǎo)論中已對(duì)政策擴(kuò)散理論的相關(guān)研究和發(fā)展做了簡要敘述，但政策擴(kuò)散理論仍包含許多因素需要進(jìn)一步闡釋。
2.1.1 政策擴(kuò)散中的主要因素

（1）政策創(chuàng)新
從字面意思來理解，政策創(chuàng)新即為政策主體采納了一項(xiàng)新的政策或使用了新的方法，這種政策創(chuàng)新或新方法是新穎的、有用的，并且對(duì)于政策主體和客體來說都是可以接受的。創(chuàng)新自身所具備的特征會(huì)影響其擴(kuò)散的速度和效果，這些特征包括相對(duì)優(yōu)勢、可試性、可觀察性、相容性。如果一項(xiàng)政策創(chuàng)新相對(duì)優(yōu)勢較大、相容性高、可試性高、并且也不那么復(fù)雜，那這項(xiàng)政策創(chuàng)新的采用速度自然要比其他政策創(chuàng)新快。 此外，在創(chuàng)新政策的擴(kuò)散過程中，采納者還會(huì)根據(jù)自身特點(diǎn)，對(duì)創(chuàng)新政策進(jìn)行再發(fā)明，使其更符合自身的需要。所以，在政策擴(kuò)散的過程中，創(chuàng)新并不是一成不變的，而是一個(gè)接受再創(chuàng)造的過程。

此外，在創(chuàng)新政策的擴(kuò)散過程中，采納者還會(huì)根據(jù)自身特點(diǎn)，對(duì)創(chuàng)新政策進(jìn)行再發(fā)明，使其更符合自身的需要。所以，在政策擴(kuò)散的過程中，創(chuàng)新并不是一成不變的，而是一個(gè)接受再創(chuàng)造的過程。

（2）傳播渠道

政策擴(kuò)散本身就是一種特殊類型的傳播，其實(shí)質(zhì)就是創(chuàng)新性信息的共享，在這一過程中，仍然存在幾個(gè)必須的因素：①創(chuàng)新性的信息，②已采納該創(chuàng)新的個(gè)體或組織，③對(duì)該創(chuàng)新一無所知的個(gè)體或組織，④連接個(gè)體或組織的傳播渠道。 從現(xiàn)代傳播學(xué)的角度講，大眾傳媒是信息傳播最廣、效果最好的手段，能使政策創(chuàng)新的潛在接受者及時(shí)、準(zhǔn)確地得知一項(xiàng)創(chuàng)新，，并且大眾傳媒手段多樣、方式靈活，包括報(bào)紙、雜志、電視、廣播，以及微信、微博等新興媒體。另一方面，人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也是信息傳播的一條重要渠道，如果創(chuàng)新政策的早期采納者交際廣泛，很容易通過人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)創(chuàng)新政策進(jìn)行傳播。

........................

2.2 政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散
政策擴(kuò)散作為政策科學(xué)研究中興起的重要概念，對(duì)于解釋我國獨(dú)具特色的政策試驗(yàn)實(shí)踐具有非常重要的意義，政策擴(kuò)散研究不僅可以對(duì)政策試驗(yàn)從學(xué)理上提供一個(gè)研究方向和框架，而政策試驗(yàn)本身的深入研究對(duì)擴(kuò)散理論的豐富和發(fā)展也頗具意義。通過二者之間的研究，極有可能發(fā)展出我國本土化的政策擴(kuò)散理論。 

2.2.1 政策試驗(yàn)

試驗(yàn)原指自然科學(xué)研究中的科學(xué)試驗(yàn)，將試驗(yàn)以其本來或修正的樣式引入政策科學(xué)，用于政策研究和公共政策領(lǐng)域，于是便有了政策試驗(yàn)的概念。寧騷認(rèn)為，“就中國的情況而言，所謂政策試驗(yàn)指的是凡屬影響持久、深入、廣泛的大型公共政策，在可能的情況下，要選擇若干局部范圍（如單位、部門、地區(qū)）先行先試，然后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再形成整體性政策或者再全面鋪開實(shí)施政策的這樣一套做法”。

韓博天以中國革命傳統(tǒng)為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為土地革命時(shí)期共產(chǎn)黨就開始了政策試點(diǎn)的萌芽，隨后將政策試點(diǎn)提升為領(lǐng)導(dǎo)工作方法，并緊跟時(shí)代步伐自我完善，在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的過程中政策試點(diǎn)起到了關(guān)鍵作用，是理解中國政策過程的關(guān)鍵。

政策試驗(yàn)是中國政策過程中特有的一種現(xiàn)象，大致可分為試驗(yàn)區(qū)、試驗(yàn)法規(guī)及試點(diǎn)這三種類型，這使中國的政策過程不同于西方政策科學(xué)理論奉為經(jīng)典的政策實(shí)踐流程。遵循漸進(jìn)主義的改革邏輯，中國某項(xiàng)重大政策從制定階段到全面實(shí)施階段，一般都要經(jīng)歷一個(gè)政策試驗(yàn)的過程，在試驗(yàn)過程中信息在上下級(jí)之間循環(huán)往復(fù)，不斷對(duì)政策進(jìn)行修正。在高層政策制定者認(rèn)定政策足夠完善后，才會(huì)在全國范圍進(jìn)行推廣。

......................

第 3章新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策試點(diǎn)的發(fā)展與擴(kuò)散 .................. 25 

3.1 老農(nóng)保試點(diǎn)的探索 ................... 25

3.2 新農(nóng)保試點(diǎn)的探索與發(fā)展 ................. 25 

第 4章新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的擴(kuò)散機(jī)制 ............. 33 

4.1 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策試點(diǎn)的背景 ............................ 33 

4.1.1 老農(nóng)保的遺留問題 .................. 33

第 5章政策“試點(diǎn)—擴(kuò)散”邏輯的案例分析——新農(nóng)�！疤K州模式”的透析 ........... 51 

5.1 案例概述 ................ 51 

第 5章政策“試點(diǎn)—擴(kuò)散”邏輯的案例分析——新農(nóng)保“蘇州模式”的透析

5.1 案例概述
5.1.1 新農(nóng)�！疤K州模式”的典型性

蘇州市是最早開始探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)，在老農(nóng)保宣布整頓停滯后，蘇州市并沒有停止對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的探索。在中央政府鼓勵(lì)地方探索之前，蘇州市就開始了探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的步伐。依托較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和較為開放的理念，在地方政府的積極探索下，逐步形成了特點(diǎn)鮮明、運(yùn)行高效的地方新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2008 年年末，全市農(nóng)村勞動(dòng)力參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到 176.4 萬人，參保率 99.5%，超額完成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率 95%的考核目標(biāo)；享受農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇或農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老補(bǔ)貼的人數(shù)達(dá)到 86.54 萬人，享受率為 99.8%，超額完成農(nóng)村老年居民享受待遇覆蓋率 97%的工作目標(biāo)。全市 2008 年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)積累為 24.8 億元。

國家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在 2009 年開始試點(diǎn)實(shí)施，而此時(shí)蘇州市的地方新農(nóng)保參保率已達(dá)到 95%以上。此后，在國家新農(nóng)保政策試點(diǎn)成功并逐年在更大范圍推廣時(shí)，蘇州市又開始了城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合并的探索工
作，又一次走在了國家制度之前。

.........................

第 6章總結(jié)與反思

6.1 總結(jié)

本研究通過分析我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的形成過程，以及新農(nóng)保蘇州模式的案例分析，可以得出以下結(jié)論：

我國的政策試點(diǎn)及其推廣，在實(shí)質(zhì)上就是一種政策擴(kuò)散。中央政府通過地方政府的政策試點(diǎn)，來確定政策的可操作性，以此來降低政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。這種通過地方政府創(chuàng)新政策，進(jìn)行試點(diǎn)成功后被納入上級(jí)政府正式的政策議程，在更大范圍內(nèi)擴(kuò)散的方式，在中國現(xiàn)代化的治理方式中發(fā)揮著越來越重要的作用�；仡櫼酝闹卮笳撸瑹o一不是通過這種方式擴(kuò)散開來的。從改革開放的推進(jìn)到現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)容，試點(diǎn)與擴(kuò)散的思維已經(jīng)融入到如今我國重大政策的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

通過對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的過程梳理，以及新農(nóng)�！疤K州模式”的探討，本文認(rèn)為在創(chuàng)新政策走向更大范圍的過程中，存在著壓力與需求的縱向驅(qū)動(dòng)機(jī)制、學(xué)習(xí)與競爭的橫向驅(qū)動(dòng)機(jī)制。這兩種機(jī)制在政策環(huán)境的裹挾下，對(duì)政策擴(kuò)散發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在政策的推行過程中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)各種機(jī)制的影響極為重要，甚至在牽涉各方利益的情況下，經(jīng)濟(jì)環(huán)境引導(dǎo)著其他機(jī)制的方向。上級(jí)政府的授意在層級(jí)管理的政府中，無疑會(huì)產(chǎn)生政治壓力，這種壓力集合著群眾對(duì)政策的需求，構(gòu)成了壓力與需求的縱向驅(qū)動(dòng)力。同級(jí)政府特別是相鄰政府間存在著競爭關(guān)系，無論是出于官員晉升的競爭還是發(fā)展的競爭，非常巧妙的是在競爭中又存在著相互學(xué)習(xí)的機(jī)制。在學(xué)習(xí)與競爭中，地方政府相互激勵(lì)著推動(dòng)政策向更科學(xué)合理的方向發(fā)展。在橫向與縱向機(jī)制的合力下，創(chuàng)新性的政策不斷出現(xiàn)并趨于合理化，緊接著在更大范圍擴(kuò)散實(shí)施，由此驅(qū)動(dòng)著我國的政策和制度向著更加科學(xué)、更接地氣、也更現(xiàn)代化的方向前進(jìn)。

參考文獻(xiàn)（略）