第一章緒論

―、研究背景及意義

(一)研究背景

政府職能轉(zhuǎn)變問題是行政管理體制改革的核屯、問題,也是當今世界各國政府其同面臨的課題'。當前,中國社會經(jīng)濟發(fā)展處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期,尤其是經(jīng)濟體制改革逐步深入,對政府職能轉(zhuǎn)變的需求更為迫切。從東亞政府主導型市場經(jīng)濟的實踐來看,一方面,政府對市場的替代,在經(jīng)濟起飛和經(jīng)濟發(fā)展的初期,具有明顯的制度受益;另一方面,也應看到,隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展,政府主導型市場經(jīng)濟的制度收益逐步遞減,并會使經(jīng)濟發(fā)展因缺乏活力和彈性,難應對可持續(xù)發(fā)展難題而陷入困境。因此,面對中國經(jīng)濟發(fā)展步入新階段,黨的第十八屆三中全會明確提出,要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用,深化經(jīng)濟體制改革,同時,提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。毫無疑問,作為國家治理架構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點,政府職能轉(zhuǎn)變的成效直接決定國家治理體系與能力的現(xiàn)代化,進而影響社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。現(xiàn)實中,市場化改革后,提出一個重要要求,就是轉(zhuǎn)變政府職能——從計劃管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁└嗟墓卜⻊蘸凸补芾�。政府治理雖然早己攝棄計劃經(jīng)濟下的全能型政府模式,更加強調(diào)政府退出微觀事務,專注于宏觀的調(diào)控與服務型政府的建設,然而,政府職能的定位依然存在諸多的問題。首先是政府在經(jīng)濟管理活動中的越位,直接侵犯市場邊界的行為依然存在,繁多的政府審批和行政干預,阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展;其次是政府在市場監(jiān)管等社會管理職責上的缺位,創(chuàng)新動力不足,管理手段滯后,己有監(jiān)管模式效能不足,像事中事后監(jiān)管制度涉及的政府信息平臺構(gòu)建、誠信體系完善、社會力量參與監(jiān)管等尚處于起步階段,重審批輕監(jiān)管的情況沒有得到有力的糾正;最后是政府機構(gòu)的瞞腫和行政管理體制效率低下,其結(jié)果是部門職能交叉重疊現(xiàn)象普遍,業(yè)務流程繁瑣,反應滯后。

立足于時代特征與改革實踐,通過相應的學術(shù)研究來闡述、推動我國政府職能的轉(zhuǎn)變既有必要,也有可能,至此,選取上海自貿(mào)區(qū)的典型案例進行剖析與解讀。眾所周知,政府職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)依賴于具體政策的制定與實施成效,本研究透過公共政策評估的視角,力圖描繪上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的圖景,分析上海自貿(mào)區(qū)推動政府職能轉(zhuǎn)變的政策成效。此外,研究依托《上海自貿(mào)試驗區(qū)己推出政策梳理及效果評估》項目,得到上海市人民政府發(fā)展研究中屯、資助,課題調(diào)研成果為本研究提供實證資料。

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二、國內(nèi)外硏究綜述

上海自貿(mào)區(qū)政府推進職能轉(zhuǎn)變政策的評估,包含政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)政策及其政策評估等內(nèi)容,因而,需要分別對政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)政策評估等國內(nèi)外相關(guān)文獻進行綜述回顧。同時,整合、評述、總結(jié)國內(nèi)外已有研究成果,為本文的后續(xù)研究尋找創(chuàng)新點,并提供理論、觀點與研究方法的借鑒。

(一)國內(nèi)外對政府職能轉(zhuǎn)變的研究及評述

國內(nèi)對政府職能轉(zhuǎn)變的研究伴隨著我國改革開放的步伐,理論和研究視角日漸豐富,學術(shù)界的認知也在不斷深化。大致來看,已有研究可以歸為以下幾類;

1.政府職能轉(zhuǎn)變中政府、市場與化會的關(guān)系

政府職能轉(zhuǎn)變的要義在于政府自身合理定位,正確處理與市場、社會的關(guān)系,要求三方各歸其位、各司其職。其一是減少政府對市場的干預,發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用;其二是加強政府與社會的協(xié)同,發(fā)揮社會組織在社會管理中的輔助性作用。

然而,學者張鳳陽認為,現(xiàn)實層面的政府職能轉(zhuǎn)變在三個維度上發(fā)生了程度不等的梗阻,分別是:政府縱向關(guān)系的"上下"維度;政府-市場-社會橫向關(guān)系的"左右"維度;政府履職站臺的方位間的"前后"維度。從中可以發(fā)現(xiàn),"左右"維度的梗阻是問題的核屯、,既然目前政府越界干預市場和社會,科學合理的政府職能轉(zhuǎn)變即是政府的"后退",新的問題是,政府在職能轉(zhuǎn)變中應該向市場和社會轉(zhuǎn)移什石亞軍等學者指出,將政府不該履行的職能從行政主體向市場主體和社會主體轉(zhuǎn)移是共識,但政府向市場和社會轉(zhuǎn)移的絕非行政權(quán)力而是組織功能,呈現(xiàn)為市場主體被賦予擁有市場準入權(quán)、資源配置權(quán)、商品定價權(quán)的組織功能,中介組織擁有所授權(quán)或者委托工作的微觀事務自主管理功能,社會組織依據(jù)依法自治原則擁有社會協(xié)同、單體負責的功能。

就政府與市場的關(guān)系而言。目前的政府職能轉(zhuǎn)變并不代表政府的自由放任,而是強調(diào)政府職責在于彌補和承擔市場的缺陷。張旭就從歷史與理論兩個視角出發(fā),論證了平衡政府與市場職能對科學、合理地轉(zhuǎn)變政府職能的重要性,強調(diào)政府既要放權(quán)也耍避免放棄職責的"懶政"。但我國的現(xiàn)狀是政府過多干預微觀經(jīng)濟活動,其宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能卻存在不足。對此,郭哲在政府干預經(jīng)濟的機制進行研究中,發(fā)現(xiàn)中國政府干預經(jīng)濟的行為發(fā)生變異,并帶來了諸多消極影響,例如:政府行為的低效率;政府干預結(jié)果的不確定性:政府越權(quán)干預市場主體經(jīng)濟活動;地方貿(mào)易壁壘或地方保護;尋租與腐敗的產(chǎn)生'。因此,結(jié)合我國國情,李興山認為,根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的表述,政府的職責和作用可以進一步概括為"宏觀調(diào)控、公共服務、市場監(jiān)管、保障公平",主要任務是搞好公共服務、彌補市場失靈。進一步的研究中,考慮到政府對市場的越權(quán)行為依然較為普遍,孫晉提出政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)力必須遵循市場競爭性、合法性、適度性、中立性、公共性等基本原則,并論述為政府經(jīng)濟權(quán)力劃界的四項舉措:對政府干預市場的政策制定和實施應當進行公共利益的衡量;政府干預市場政策在出臺前及形成過程中與相關(guān)主體進行充分協(xié)商;對政府經(jīng)濟權(quán)力用憲法、法律等實體法進行約束;對政府經(jīng)濟權(quán)力進行審查、矯正及救濟。

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第二章核心概念界定與理論基礎

一、核心概念界定

(一)政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能一般來說,包括政治統(tǒng)治和公共管理兩大職能,隨著我國經(jīng)濟與社會的發(fā)展,政府的政治統(tǒng)治職能相對弱化,公共管理職能念發(fā)突出和重要。在西方,"國家的職能結(jié)構(gòu)中社會服務和社會平衡職能發(fā)展較快,國家的政治維護職能和社會管理職能更為巧妙地隱藏在社會服務和社會平衡職能之后"。

在我國,1985年黨的十二屆四中全會首次提出"轉(zhuǎn)變政府職能"的要求,1987年黨的十三大明確提出轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的關(guān)鍵,此后,"職能轉(zhuǎn)變"始終是20多年來行政管理體制改革的核也內(nèi)容。面對21世紀社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,2002年黨的十六大明確界定了政府的公共管理職能,即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。2013年黨的十八屆=中全會,政府公共管理職能內(nèi)涵進一步擴充,新增"環(huán)境保護"職能。

總的來看,職能范圍合理定位的核屯、是調(diào)整政府與社會(包括市場)的關(guān)系,發(fā)揮社會和市場的力量,提高功能分權(quán)化程度,增強社會自我約束能力和約束政府的能力,職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心是不同類職能在總體巾的比重及相對地位,其內(nèi)容包括強化社會職能,弱化經(jīng)濟職能;強化社會服務職能,弱化管制職能等。

因而,本研究中提及的政府職能轉(zhuǎn)變范疇是指政府公共管理職能的轉(zhuǎn)變以下簡稱"政府職能轉(zhuǎn)變"),指國家行政機關(guān)在以定時期內(nèi)對社會公共事務管理的職責、作用、功能的轉(zhuǎn)換與發(fā)展變化,包括管理職權(quán)、職責的改變(對哪些事務負有行政管理權(quán)責,管什么,管到什么程度),管理角色(主角、配角等)的轉(zhuǎn)換,管理手段、方法及其模式等的轉(zhuǎn)變。

具體而言,依據(jù)上海自貿(mào)區(qū)自身的規(guī)劃方案,其抽象的政府職能轉(zhuǎn)變概念實際體現(xiàn)在如下八個方面:完善負面清單管理模式、加強信息共享與服務平臺應用、推動信息公開制度創(chuàng)新、推動權(quán)益保護制度創(chuàng)新、建立綜合執(zhí)法體系、健全國家安全審查和反壟斷審查協(xié)助工作機制、加強社會信用體系應用、健全社會力量參與市場監(jiān)督制度,八項任務舉措既是政府職能轉(zhuǎn)變總目標的表征,又是衡量政府職能轉(zhuǎn)變效果的標準。

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二、相關(guān)理論基礎

(一)軟系統(tǒng)方法論

軟系統(tǒng)方法論是一套解決系統(tǒng)問題的思想、原則和步驟的知識體系。自貝塔朗菲提出系統(tǒng)論以來,系統(tǒng)方法論就受到社會各界的關(guān)注,并廣泛應用于工程科學領(lǐng)域。然而,當人們將這一起源于工程問題解決領(lǐng)域的系統(tǒng)方法論(一般稱之為"硬系統(tǒng)方法論")應用到社會科學領(lǐng)域時,就發(fā)現(xiàn)這些方法論并不具有適用性。1981年,英國蘭切斯特大學切克蘭德教授在大量實踐研究的基礎上提出了"軟系統(tǒng)方法論"。在軟系統(tǒng)方法論中,切克蘭德教授認為,在社會活動系統(tǒng)中,存在大量邊界模糊、難于定義、結(jié)構(gòu)復雜的"軟問題",軟系統(tǒng)問題與硬系統(tǒng)問題是相對而言的,硬系統(tǒng)問題是指那些結(jié)構(gòu)清晰且能夠通過尋找最優(yōu)解決途徑并能達到具體目標的結(jié)構(gòu)化問題,而軟系統(tǒng)問題則指那些無法尋求具體目標的非結(jié)構(gòu)化問題,對軟系統(tǒng)問題的處理需要應用不同的方法論,即軟系統(tǒng)方法論。與硬系統(tǒng)思想相反,軟系統(tǒng)思想認為對社會系統(tǒng)的認識往往涉及人的主觀因素,社會系統(tǒng)是人主觀構(gòu)造的產(chǎn)物,因而,它是提供一套系統(tǒng)的方法和原則,使得在系統(tǒng)內(nèi)的成員間開展自由、開放的辯論,從而使各種不同世界觀得到表現(xiàn),并在此基礎上達成對系統(tǒng)進行改進的方案。軟系統(tǒng)方法論是一個以"感知一判斷一化較一決策"為一體的學習系統(tǒng),它不直接導致問題的解決,而是導致問題情景的改善與新的學習。為解決社會系統(tǒng)問題提供了一種新的概念和模式,并日益發(fā)展成為一個分析和診斷復雜問題的有效工具,尤其是對復雜社會環(huán)境影響下的組織問題分析、組織機構(gòu)評價、政策評價等"。

本研究借鑒軟系統(tǒng)方法論的分析框架,針對政策制定這類無硬性結(jié)構(gòu)的人類活動系統(tǒng),運用軟系統(tǒng)分析法的系統(tǒng)性思維。首先,認識并表達上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的問題情境;其二,進行整體層面的CATWOE分析,并構(gòu)建最高層的"根定義";其=,由于整體層面的"轉(zhuǎn)換過程"包含八項關(guān)鍵舉措,進一步降級打開"轉(zhuǎn)換妊程",通過政策文本分析、專家咨詢、小組討論等方式構(gòu)建每項舉措的概念模型;最終,比照每項舉措中已發(fā)布的政策文本與概念模型各環(huán)節(jié)的覆蓋程度,評估政策制定環(huán)節(jié)的政策成效,鎖定政策短板。

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第三章上海自貿(mào)區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變的政策現(xiàn)狀分析.............24

―、上海自貿(mào)區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變的政策目標分解...............24

(一)上海自貿(mào)區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變的目標...............24

第四章基于SSM的政策制定環(huán)節(jié)的成效研究.............33

一、上海自貿(mào)區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變的GATW0E分析與根定義的構(gòu)建..............33

(一)整體層面的CATWOE六要素分析...............33

第五章基于利益相關(guān)者理論的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的成效研究.................47

―、上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變中的利益相關(guān)者的辨識、抽樣及信息采集...47

(一)利益相關(guān)者的界定..............47

第五章基于利益相關(guān)者理論的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的成效研究

一、上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變中的利益相關(guān)者的辨識、抽樣及信息采集

(一)利益相關(guān)者的界定

政府職能轉(zhuǎn)變過程中廣義的利益相關(guān)者眾多,有決策者、執(zhí)行者、公民、用戶、中介機構(gòu)、學者等等,其中決策者、執(zhí)行者、公民、用戶在上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的政策實施中居于利益核心圈,其余的利益相關(guān)者處于相對邊緣的位置。結(jié)合研究的可及性與現(xiàn)實需要,本文將利益相關(guān)者界定為三大類,分別是:政府、企業(yè)、公眾(見圖17)。

政府在職能轉(zhuǎn)變中面臨針對自身的改革,涉及制度變遷、機制調(diào)整、人員調(diào)配、流程改造等多個方面,行政管理體制及架構(gòu)的進一步優(yōu)化不可避免會影響政府內(nèi)部各職能部門的利益�，F(xiàn)有政策既導致部門利益的增加,也會有利益的減損,因而,透過政府部門的視角,發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的難點和阻力,有利于評估、分析實施成效。

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第六章上海自貿(mào)區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變的效果與建議

一、上海自貿(mào)區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變的效果

(一)上海自貿(mào)區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變的成效

上海自貿(mào)區(qū)的設立旨在建立以國際高標準投資和國際貿(mào)易體系相適應的行政管理體系,其任務之一就是探索新形勢下改革政府的管理模式及手段。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中,八項舉措的實施對于政府管理方式、角色、職責的轉(zhuǎn)變起到重要的推動作用,有助于政府清晰定位、明確職責,確保市場參與者在公開公平透明的法制環(huán)境下自主參與市場活動。

1.負面清單管理推動政府“簡政放權(quán)”。

服務型政府職能模式的核屯、是"簡政放權(quán)"。實行負面清單管理模式,意味著政府減少行政審批權(quán),在外商投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)由審批制向備案制過渡,政府的角色定位由"管制型政府"走向"服務型政府",政府職能從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。"負面清單"列明的是需要政府進行監(jiān)管和審批的領(lǐng)域,不在清單中的就由市場發(fā)揮對資源配置的決定性作用。從目前上海自貿(mào)區(qū)政策制定環(huán)節(jié)來看,上海人大出臺《自貿(mào)區(qū)條例》、上海人民政府出臺《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》(滬府發(fā)(2013)7號),對"負面清單"的實施都做了相關(guān)規(guī)定。上海市人民政府連續(xù)出臺2013年版、2014年版負面清單,"負面清單"的有效實施需要"權(quán)力清單"和"責任清單"作為配套。目前上海浦東新區(qū)政府出臺了"權(quán)為清單"和"責任清單"。在政策的執(zhí)行環(huán)節(jié),對自貿(mào)區(qū)企業(yè)調(diào)查顯示,27.07%的企業(yè)認為自貿(mào)區(qū)發(fā)布"負面清單"后,職能部門行政服務效率"提高很明顯"。由此可見,這一舉措的實施對于政府提升管理效率有著不可忽視的作用,有利于最大程度的實現(xiàn)簡政放權(quán)。

參考文獻（略）