第一章緒論

―、研究背景及意義

(一)研究背景

政府職能轉(zhuǎn)變問題是行政管理體制改革的核屯、問題,也是當(dāng)今世界各國(guó)政府其同面臨的課題'。當(dāng)前,中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期,尤其是經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入,對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的需求更為迫切。從東亞政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐來看,一方面,政府對(duì)市場(chǎng)的替代,在經(jīng)濟(jì)起飛和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期,具有明顯的制度受益;另一方面,也應(yīng)看到,隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度收益逐步遞減,并會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展因缺乏活力和彈性,難應(yīng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展難題而陷入困境。因此,面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段,黨的第十八屆三中全會(huì)明確提出,要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,深化經(jīng)濟(jì)體制改革,同時(shí),提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。毫無疑問,作為國(guó)家治理架構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),政府職能轉(zhuǎn)變的成效直接決定國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化,進(jìn)而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。現(xiàn)實(shí)中,市場(chǎng)化改革后,提出一個(gè)重要要求,就是轉(zhuǎn)變政府職能——從計(jì)劃管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁└嗟墓卜⻊?wù)和公共管理。政府治理雖然早己攝棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能型政府模式,更加強(qiáng)調(diào)政府退出微觀事務(wù),專注于宏觀的調(diào)控與服務(wù)型政府的建設(shè),然而,政府職能的定位依然存在諸多的問題。首先是政府在經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的越位,直接侵犯市場(chǎng)邊界的行為依然存在,繁多的政府審批和行政干預(yù),阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;其次是政府在市場(chǎng)監(jiān)管等社會(huì)管理職責(zé)上的缺位,創(chuàng)新動(dòng)力不足,管理手段滯后,己有監(jiān)管模式效能不足,像事中事后監(jiān)管制度涉及的政府信息平臺(tái)構(gòu)建、誠(chéng)信體系完善、社會(huì)力量參與監(jiān)管等尚處于起步階段,重審批輕監(jiān)管的情況沒有得到有力的糾正;最后是政府機(jī)構(gòu)的瞞腫和行政管理體制效率低下,其結(jié)果是部門職能交叉重疊現(xiàn)象普遍,業(yè)務(wù)流程繁瑣,反應(yīng)滯后。

立足于時(shí)代特征與改革實(shí)踐,通過相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究來闡述、推動(dòng)我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變既有必要,也有可能,至此,選取上海自貿(mào)區(qū)的典型案例進(jìn)行剖析與解讀。眾所周知,政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)依賴于具體政策的制定與實(shí)施成效,本研究透過公共政策評(píng)估的視角,力圖描繪上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的圖景,分析上海自貿(mào)區(qū)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的政策成效。此外,研究依托《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)己推出政策梳理及效果評(píng)估》項(xiàng)目,得到上海市人民政府發(fā)展研究中屯、資助,課題調(diào)研成果為本研究提供實(shí)證資料。

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二、國(guó)內(nèi)外硏究綜述

上海自貿(mào)區(qū)政府推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變政策的評(píng)估,包含政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)政策及其政策評(píng)估等內(nèi)容,因而,需要分別對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)政策評(píng)估等國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述回顧。同時(shí),整合、評(píng)述、總結(jié)國(guó)內(nèi)外已有研究成果,為本文的后續(xù)研究尋找創(chuàng)新點(diǎn),并提供理論、觀點(diǎn)與研究方法的借鑒。

(一)國(guó)內(nèi)外對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的研究及評(píng)述

國(guó)內(nèi)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的研究伴隨著我國(guó)改革開放的步伐,理論和研究視角日漸豐富,學(xué)術(shù)界的認(rèn)知也在不斷深化。大致來看,已有研究可以歸為以下幾類;

1.政府職能轉(zhuǎn)變中政府、市場(chǎng)與化會(huì)的關(guān)系

政府職能轉(zhuǎn)變的要義在于政府自身合理定位,正確處理與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,要求三方各歸其位、各司其職。其一是減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù),發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用;其二是加強(qiáng)政府與社會(huì)的協(xié)同,發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理中的輔助性作用。

然而,學(xué)者張鳳陽認(rèn)為,現(xiàn)實(shí)層面的政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谌齻�(gè)維度上發(fā)生了程度不等的梗阻,分別是:政府縱向關(guān)系的"上下"維度;政府-市場(chǎng)-社會(huì)橫向關(guān)系的"左右"維度;政府履職站臺(tái)的方位間的"前后"維度。從中可以發(fā)現(xiàn),"左右"維度的梗阻是問題的核屯、,既然目前政府越界干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì),科學(xué)合理的政府職能轉(zhuǎn)變即是政府的"后退",新的問題是,政府在職能轉(zhuǎn)變中應(yīng)該向市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)移什石亞軍等學(xué)者指出,將政府不該履行的職能從行政主體向市場(chǎng)主體和社會(huì)主體轉(zhuǎn)移是共識(shí),但政府向市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)移的絕非行政權(quán)力而是組織功能,呈現(xiàn)為市場(chǎng)主體被賦予擁有市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)、資源配置權(quán)、商品定價(jià)權(quán)的組織功能,中介組織擁有所授權(quán)或者委托工作的微觀事務(wù)自主管理功能,社會(huì)組織依據(jù)依法自治原則擁有社會(huì)協(xié)同、單體負(fù)責(zé)的功能。

就政府與市場(chǎng)的關(guān)系而言。目前的政府職能轉(zhuǎn)變并不代表政府的自由放任,而是強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)在于彌補(bǔ)和承擔(dān)市場(chǎng)的缺陷。張旭就從歷史與理論兩個(gè)視角出發(fā),論證了平衡政府與市場(chǎng)職能對(duì)科學(xué)、合理地轉(zhuǎn)變政府職能的重要性,強(qiáng)調(diào)政府既要放權(quán)也耍避免放棄職責(zé)的"懶政"。但我國(guó)的現(xiàn)狀是政府過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),其宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能卻存在不足。對(duì)此,郭哲在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制進(jìn)行研究中,發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為發(fā)生變異,并帶來了諸多消極影響,例如:政府行為的低效率;政府干預(yù)結(jié)果的不確定性:政府越權(quán)干預(yù)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng);地方貿(mào)易壁壘或地方保護(hù);尋租與腐敗的產(chǎn)生'。因此,結(jié)合我國(guó)國(guó)情,李興山認(rèn)為,根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的表述,政府的職責(zé)和作用可以進(jìn)一步概括為"宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、保障公平",主要任務(wù)是搞好公共服務(wù)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。進(jìn)一步的研究中,考慮到政府對(duì)市場(chǎng)的越權(quán)行為依然較為普遍,孫晉提出政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)力必須遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性、合法性、適度性、中立性、公共性等基本原則,并論述為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力劃界的四項(xiàng)舉措:對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)的政策制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公共利益的衡量;政府干預(yù)市場(chǎng)政策在出臺(tái)前及形成過程中與相關(guān)主體進(jìn)行充分協(xié)商;對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力用憲法、法律等實(shí)體法進(jìn)行約束;對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行審查、矯正及救濟(jì)。

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第二章核心概念界定與理論基礎(chǔ)

一、核心概念界定

(一)政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能一般來說,包括政治統(tǒng)治和公共管理兩大職能,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展,政府的政治統(tǒng)治職能相對(duì)弱化,公共管理職能念發(fā)突出和重要。在西方,"國(guó)家的職能結(jié)構(gòu)中社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡職能發(fā)展較快,國(guó)家的政治維護(hù)職能和社會(huì)管理職能更為巧妙地隱藏在社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡職能之后"。

在我國(guó),1985年黨的十二屆四中全會(huì)首次提出"轉(zhuǎn)變政府職能"的要求,1987年黨的十三大明確提出轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的關(guān)鍵,此后,"職能轉(zhuǎn)變"始終是20多年來行政管理體制改革的核也內(nèi)容。面對(duì)21世紀(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,2002年黨的十六大明確界定了政府的公共管理職能,即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。2013年黨的十八屆=中全會(huì),政府公共管理職能內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)充,新增"環(huán)境保護(hù)"職能。

總的來看,職能范圍合理定位的核屯、是調(diào)整政府與社會(huì)(包括市場(chǎng))的關(guān)系,發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的力量,提高功能分權(quán)化程度,增強(qiáng)社會(huì)自我約束能力和約束政府的能力,職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心是不同類職能在總體巾的比重及相對(duì)地位,其內(nèi)容包括強(qiáng)化社會(huì)職能,弱化經(jīng)濟(jì)職能;強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)職能,弱化管制職能等。

因而,本研究中提及的政府職能轉(zhuǎn)變范疇是指政府公共管理職能的轉(zhuǎn)變以下簡(jiǎn)稱"政府職能轉(zhuǎn)變"),指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在以定時(shí)期內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的職責(zé)、作用、功能的轉(zhuǎn)換與發(fā)展變化,包括管理職權(quán)、職責(zé)的改變(對(duì)哪些事務(wù)負(fù)有行政管理權(quán)責(zé),管什么,管到什么程度),管理角色(主角、配角等)的轉(zhuǎn)換,管理手段、方法及其模式等的轉(zhuǎn)變。

具體而言,依據(jù)上海自貿(mào)區(qū)自身的規(guī)劃方案,其抽象的政府職能轉(zhuǎn)變概念實(shí)際體現(xiàn)在如下八個(gè)方面:完善負(fù)面清單管理模式、加強(qiáng)信息共享與服務(wù)平臺(tái)應(yīng)用、推動(dòng)信息公開制度創(chuàng)新、推動(dòng)權(quán)益保護(hù)制度創(chuàng)新、建立綜合執(zhí)法體系、健全國(guó)家安全審查和反壟斷審查協(xié)助工作機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)信用體系應(yīng)用、健全社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督制度,八項(xiàng)任務(wù)舉措既是政府職能轉(zhuǎn)變總目標(biāo)的表征,又是衡量政府職能轉(zhuǎn)變效果的標(biāo)準(zhǔn)。

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二、相關(guān)理論基礎(chǔ)

(一)軟系統(tǒng)方法論

軟系統(tǒng)方法論是一套解決系統(tǒng)問題的思想、原則和步驟的知識(shí)體系。自貝塔朗菲提出系統(tǒng)論以來,系統(tǒng)方法論就受到社會(huì)各界的關(guān)注,并廣泛應(yīng)用于工程科學(xué)領(lǐng)域。然而,當(dāng)人們將這一起源于工程問題解決領(lǐng)域的系統(tǒng)方法論(一般稱之為"硬系統(tǒng)方法論")應(yīng)用到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域時(shí),就發(fā)現(xiàn)這些方法論并不具有適用性。1981年,英國(guó)蘭切斯特大學(xué)切克蘭德教授在大量實(shí)踐研究的基礎(chǔ)上提出了"軟系統(tǒng)方法論"。在軟系統(tǒng)方法論中,切克蘭德教授認(rèn)為,在社會(huì)活動(dòng)系統(tǒng)中,存在大量邊界模糊、難于定義、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的"軟問題",軟系統(tǒng)問題與硬系統(tǒng)問題是相對(duì)而言的,硬系統(tǒng)問題是指那些結(jié)構(gòu)清晰且能夠通過尋找最優(yōu)解決途徑并能達(dá)到具體目標(biāo)的結(jié)構(gòu)化問題,而軟系統(tǒng)問題則指那些無法尋求具體目標(biāo)的非結(jié)構(gòu)化問題,對(duì)軟系統(tǒng)問題的處理需要應(yīng)用不同的方法論,即軟系統(tǒng)方法論。與硬系統(tǒng)思想相反,軟系統(tǒng)思想認(rèn)為對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)往往涉及人的主觀因素,社會(huì)系統(tǒng)是人主觀構(gòu)造的產(chǎn)物,因而,它是提供一套系統(tǒng)的方法和原則,使得在系統(tǒng)內(nèi)的成員間開展自由、開放的辯論,從而使各種不同世界觀得到表現(xiàn),并在此基礎(chǔ)上達(dá)成對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)的方案。軟系統(tǒng)方法論是一個(gè)以"感知一判斷一化較一決策"為一體的學(xué)習(xí)系統(tǒng),它不直接導(dǎo)致問題的解決,而是導(dǎo)致問題情景的改善與新的學(xué)習(xí)。為解決社會(huì)系統(tǒng)問題提供了一種新的概念和模式,并日益發(fā)展成為一個(gè)分析和診斷復(fù)雜問題的有效工具,尤其是對(duì)復(fù)雜社會(huì)環(huán)境影響下的組織問題分析、組織機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)、政策評(píng)價(jià)等"。

本研究借鑒軟系統(tǒng)方法論的分析框架,針對(duì)政策制定這類無硬性結(jié)構(gòu)的人類活動(dòng)系統(tǒng),運(yùn)用軟系統(tǒng)分析法的系統(tǒng)性思維。首先,認(rèn)識(shí)并表達(dá)上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的問題情境;其二,進(jìn)行整體層面的CATWOE分析,并構(gòu)建最高層的"根定義";其=,由于整體層面的"轉(zhuǎn)換過程"包含八項(xiàng)關(guān)鍵舉措,進(jìn)一步降級(jí)打開"轉(zhuǎn)換妊程",通過政策文本分析、專家咨詢、小組討論等方式構(gòu)建每項(xiàng)舉措的概念模型;最終,比照每項(xiàng)舉措中已發(fā)布的政策文本與概念模型各環(huán)節(jié)的覆蓋程度,評(píng)估政策制定環(huán)節(jié)的政策成效,鎖定政策短板。

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第三章上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的政策現(xiàn)狀分析.............24

―、上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的政策目標(biāo)分解...............24

(一)上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)...............24

第四章基于SSM的政策制定環(huán)節(jié)的成效研究.............33

一、上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的GATW0E分析與根定義的構(gòu)建..............33

(一)整體層面的CATWOE六要素分析...............33

第五章基于利益相關(guān)者理論的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的成效研究.................47

―、上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變中的利益相關(guān)者的辨識(shí)、抽樣及信息采集...47

(一)利益相關(guān)者的界定..............47

第五章基于利益相關(guān)者理論的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的成效研究

一、上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變中的利益相關(guān)者的辨識(shí)、抽樣及信息采集

(一)利益相關(guān)者的界定

政府職能轉(zhuǎn)變過程中廣義的利益相關(guān)者眾多,有決策者、執(zhí)行者、公民、用戶、中介機(jī)構(gòu)、學(xué)者等等,其中決策者、執(zhí)行者、公民、用戶在上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的政策實(shí)施中居于利益核心圈,其余的利益相關(guān)者處于相對(duì)邊緣的位置。結(jié)合研究的可及性與現(xiàn)實(shí)需要,本文將利益相關(guān)者界定為三大類,分別是:政府、企業(yè)、公眾(見圖17)。

政府在職能轉(zhuǎn)變中面臨針對(duì)自身的改革,涉及制度變遷、機(jī)制調(diào)整、人員調(diào)配、流程改造等多個(gè)方面,行政管理體制及架構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化不可避免會(huì)影響政府內(nèi)部各職能部門的利益。現(xiàn)有政策既導(dǎo)致部門利益的增加,也會(huì)有利益的減損,因而,透過政府部門的視角,發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的難點(diǎn)和阻力,有利于評(píng)估、分析實(shí)施成效。

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第六章上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的效果與建議

一、上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的效果

(一)上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的成效

上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立旨在建立以國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和國(guó)際貿(mào)易體系相適應(yīng)的行政管理體系,其任務(wù)之一就是探索新形勢(shì)下改革政府的管理模式及手段。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中,八項(xiàng)舉措的實(shí)施對(duì)于政府管理方式、角色、職責(zé)的轉(zhuǎn)變起到重要的推動(dòng)作用,有助于政府清晰定位、明確職責(zé),確保市場(chǎng)參與者在公開公平透明的法制環(huán)境下自主參與市場(chǎng)活動(dòng)。

1.負(fù)面清單管理推動(dòng)政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”。

服務(wù)型政府職能模式的核屯、是"簡(jiǎn)政放權(quán)"。實(shí)行負(fù)面清單管理模式,意味著政府減少行政審批權(quán),在外商投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)由審批制向備案制過渡,政府的角色定位由"管制型政府"走向"服務(wù)型政府",政府職能從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。"負(fù)面清單"列明的是需要政府進(jìn)行監(jiān)管和審批的領(lǐng)域,不在清單中的就由市場(chǎng)發(fā)揮對(duì)資源配置的決定性作用。從目前上海自貿(mào)區(qū)政策制定環(huán)節(jié)來看,上海人大出臺(tái)《自貿(mào)區(qū)條例》、上海人民政府出臺(tái)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》(滬府發(fā)(2013)7號(hào)),對(duì)"負(fù)面清單"的實(shí)施都做了相關(guān)規(guī)定。上海市人民政府連續(xù)出臺(tái)2013年版、2014年版負(fù)面清單,"負(fù)面清單"的有效實(shí)施需要"權(quán)力清單"和"責(zé)任清單"作為配套。目前上海浦東新區(qū)政府出臺(tái)了"權(quán)為清單"和"責(zé)任清單"。在政策的執(zhí)行環(huán)節(jié),對(duì)自貿(mào)區(qū)企業(yè)調(diào)查顯示,27.07%的企業(yè)認(rèn)為自貿(mào)區(qū)發(fā)布"負(fù)面清單"后,職能部門行政服務(wù)效率"提高很明顯"。由此可見,這一舉措的實(shí)施對(duì)于政府提升管理效率有著不可忽視的作用,有利于最大程度的實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。

參考文獻(xiàn)（略）