本文關鍵詞：中國產(chǎn)業(yè)政策的演進、問題及對策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

您當前位置：首頁 > 觀點與實踐 > 經(jīng)濟 > 文章

作者： 劉杜建，上海社會科學院經(jīng)濟研究所研究員 發(fā)布日期：2015-03-08

摘要：產(chǎn)業(yè)政策對推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長具有重要作用。雖然圍繞產(chǎn)業(yè)政策的作用一直存在不同的爭論，但在實踐中許多國家仍制定了產(chǎn)業(yè)政策以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自20世紀90年代后期中國正式制定產(chǎn)業(yè)政策以來，通過積極發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長與經(jīng)濟體制改革進程與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應，產(chǎn)業(yè)政策以2000年為界劃分為兩個階段。2000年后，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入以及宏觀經(jīng)濟運行的復雜化，產(chǎn)業(yè)政策干預微觀經(jīng)濟主體運行的趨勢不斷加劇，行政手段在產(chǎn)業(yè)政策中發(fā)揮著越來越重要的作用，一定程度上阻礙了深入推進經(jīng)濟體制改革為推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，有必要在評估已有產(chǎn)業(yè)政策績效的基礎上，制定確保更充分發(fā)揮市場作用的產(chǎn)業(yè)政策，切實減少產(chǎn)業(yè)政策對微觀經(jīng)濟主體運行的干預，更有效地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策宏觀指導與協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

自20世紀80年代后期中國開始制定產(chǎn)業(yè)政策，2000年以來隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，不斷注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長的作用，但在世紀工作中產(chǎn)業(yè)政策擠壓了市場配置資源作用的空間，過多干預了圍觀經(jīng)濟主體運行，阻礙了深入推進經(jīng)濟體制改革。有必要結(jié)合經(jīng)濟體制改革總體進程，在綜合評估已有產(chǎn)業(yè)政策績效的基礎上，制定更加符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)政策，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長。

產(chǎn)業(yè)政策是政府為實現(xiàn)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長的目標，制定的調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展或某個行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營與交易活動，以及直接或間接干預商品、服務、金融等一系列政策的總稱，具體手段包括財政、金融、土地、進出口、稅收、政府采購、知識產(chǎn)權保護與行政措施等①。產(chǎn)業(yè)政策通過制定產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，以及通過制定投資目錄、稅收減免、投資補助、貸款貼息、財政補貼、關稅保護、核準等多種方式，確保實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標。產(chǎn)業(yè)政策以實現(xiàn)提升產(chǎn)業(yè)能級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長為目的，其本質(zhì)是通過發(fā)揮政府的作用，調(diào)控經(jīng)濟彌補市場失靈糾正市場扭曲，實現(xiàn)某些產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與趕超國外同類行業(yè)，促進資源優(yōu)化配置，推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策主要是通過培育良好的市場環(huán)境，不斷改善宏觀環(huán)境，加強人力資源培養(yǎng)與提升科技水平，在中長期發(fā)揮作用，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府通過制定實施產(chǎn)業(yè)政策干預經(jīng)濟運行，并發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策與財政政策、貨幣政策的合力，共同調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展，這是政府促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要途徑。

市場失靈理論是政府制定產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎之一。在市場經(jīng)濟條件下，由于信息不完全、外部性、搭便車與公共物品供給等因素而難以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，在此背景下政府有必要通過產(chǎn)業(yè)政策干預經(jīng)濟運行以彌補市場失靈。存在兩種類型的市場失靈，即協(xié)調(diào)失靈與信息外溢②。當上下游企業(yè)存在投資互補性時，一家企業(yè)的投資收益將取決于其他企業(yè)是否跟進投資，可能會出現(xiàn)先行投資者成本難以被彌補的情況，即協(xié)調(diào)失靈。針對協(xié)調(diào)失靈政府可通過制定產(chǎn)業(yè)政策引導市場主體投資進而解決這種問題，以防企業(yè)因為不愿承擔創(chuàng)新風險而放棄創(chuàng)新投資。企業(yè)推進創(chuàng)新時，由于信息外溢當出現(xiàn)良好的市場機會時很容易被模仿導致企業(yè)的創(chuàng)新收益低于社會收益，進而難以彌補此前投入的研發(fā)與搜尋成本而創(chuàng)新激勵不足，在此背景下，為鼓勵企業(yè)創(chuàng)新政府也有必要制定政策對創(chuàng)新予以支持和鼓勵，對創(chuàng)新企業(yè)予以補貼支持激勵企業(yè)創(chuàng)新，以不斷提升社會科技水平推動經(jīng)濟發(fā)展。

戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論是支持產(chǎn)業(yè)政策的另一理論。戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論認為，在存在規(guī)模經(jīng)濟和不完全競爭情況下，產(chǎn)業(yè)政策可在一定程度上提升國家的綜合競爭力。由于某些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生重要的外部性，但生產(chǎn)者對社會創(chuàng)造的價值并不能得到應有的報酬，正是存在正向的外部經(jīng)濟效應需要對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)或部門予以支持，就需要政府通過制定產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)推動重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)提升國家綜合競爭力的目的③。

此外，演化經(jīng)濟學與結(jié)構(gòu)主義也為產(chǎn)業(yè)政策提供了理論支持。演化經(jīng)濟學認為，產(chǎn)業(yè)政策的重要作用在于推動創(chuàng)新與構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，政府可以通過制定產(chǎn)業(yè)政策來推動產(chǎn)業(yè)集群并不斷提升科技創(chuàng)新水平，進而提升全社會科技水平。結(jié)構(gòu)主義認為，國家可以通過制定產(chǎn)業(yè)政策有效提升科技創(chuàng)新水平與推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而通過提升產(chǎn)業(yè)能級提升而不斷提高國家綜合競爭力④。

雖然有較多理論支持產(chǎn)業(yè)政策，但也存在對產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)疑。有關質(zhì)疑指出，雖然從理論上而言產(chǎn)業(yè)政策有其發(fā)揮重要作用的空間，但并不能證明政府就比市場更有效率，意在醫(yī)治市場失靈的產(chǎn)業(yè)政策可能導致政府與市場的雙失靈。產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用的隱含前提是，政府具有完全信息與足夠的能力去識別最需要支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)并制定完備的政策，但問題在于政府并不總是能選擇真正具有發(fā)展比較優(yōu)勢以及最需要支持的產(chǎn)業(yè)，更不能保證制定真正符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的健全完善的政策，而在實踐中反倒因為對某些產(chǎn)業(yè)的過度關注與扶持導致產(chǎn)能過剩與影響市場的正常運行。對政府而言，信息不完全、有限理性以及對自身利益最大化的偏好，可能使政府在制定產(chǎn)業(yè)政策的過程中更有動力制定有利于強化自身權力的產(chǎn)業(yè)政策，而并不考慮這種產(chǎn)業(yè)政策所實際發(fā)揮的效果如何，意在醫(yī)治市場失靈的政策并不能排除導致政府與市場雙失靈的情況。產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟增長的作用并非是決定性的，產(chǎn)業(yè)政策的實施過程并不存在確保產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)預期效果的機制。產(chǎn)業(yè)政策的實施重點是依靠經(jīng)濟手段還是行政手段，也將嚴重影響到產(chǎn)業(yè)政策的實施效果，而且政府在制定與實施產(chǎn)業(yè)政策的過程中也易造成設租、尋租及腐敗。如果政府政策不當將導致本是為了彌補市場失靈的政策反倒導致政府與市場雙失靈，既影響到產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，也難以有效提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量與效益，將使意在“糾正市場扭曲，彌補市場失靈”的產(chǎn)業(yè)政策“越糾越扭，越補越不靈”。

雖然圍繞產(chǎn)業(yè)政策存在較多的爭論，但從實際經(jīng)濟運行來看，一些國家在經(jīng)濟發(fā)展的過程中尤其是某些特定階段制定了產(chǎn)業(yè)政策。在制定產(chǎn)業(yè)政策的主要國家中，美國產(chǎn)業(yè)政策更注意發(fā)揮市場主體的作用，日本與韓國的產(chǎn)業(yè)政策對市場的直接干預程度較高，而英國、原聯(lián)邦德國產(chǎn)業(yè)政策對市場的干預程度介于日本與美國之間⑤。這些國家產(chǎn)業(yè)政策的共同之處在于普遍比較重視科技創(chuàng)新政策，美國更傾向于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，日本與韓國等國普遍對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預更強。

20世紀80年代后期，中國正式制定產(chǎn)業(yè)政策⑥。產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施分為兩個階段。第一階段是20世紀80年代末期至20世紀90年代末期，產(chǎn)業(yè)政策的重點是推動總體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，希望通過制定產(chǎn)業(yè)政策全面提升產(chǎn)業(yè)能級促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動經(jīng)濟增長。第二階段是2000年以來至今，產(chǎn)業(yè)政策的重點是促進重點產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，產(chǎn)業(yè)政策不斷細化覆蓋范圍不斷擴大，除了制定針對總體經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策外，針對重點產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策不斷增多。

自1978年推進改革開放以來至20世紀80年代后期，雖然沒有明確的產(chǎn)業(yè)政策，但政府一直致力于調(diào)整計劃經(jīng)濟體制下過于扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。受長期計劃經(jīng)濟體制下過于強調(diào)發(fā)展重工業(yè)的影響，在改革開放之初產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極為失衡，這一時期調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策也是未來產(chǎn)業(yè)政策的雛形。1978年-1988年，隨著逐步實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，形成了1984年至1988年以拉動消費需求和推動消費品供給相結(jié)合為主導的經(jīng)濟高速增長，第二產(chǎn)業(yè)畸重狀況有所改善，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快，三次產(chǎn)業(yè)間的比例關系有所協(xié)調(diào)。

受日本等國家實施產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功經(jīng)驗的影響，1989年提出要通過制定產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同年頒布《國務院關于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》⑦。這一時期雖然國家對基礎產(chǎn)業(yè)實施傾斜政策，但基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)仍然滯后于國民經(jīng)濟發(fā)展，而且產(chǎn)能過剩有所加劇，在20世紀90年代初期，產(chǎn)業(yè)失衡問題仍然嚴重。1992年，確立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標之后，為解決產(chǎn)能過剩與推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，政府不斷強調(diào)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，試圖通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策與有關規(guī)劃的共同作用，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進經(jīng)濟快速增長。

1992年-2000年，是政府逐步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進經(jīng)濟發(fā)展重要作用的時期，這一時期一方面努力體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的總體宏觀指導作用，另一方面針對需要發(fā)展的具體行業(yè)制定產(chǎn)業(yè)政策，努力促進相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這一時期的產(chǎn)業(yè)政策主要是從宏觀方面來引導產(chǎn)業(yè)的運行，雖然產(chǎn)業(yè)政策的作用較為有限，但基本不存在對微觀經(jīng)濟主體的行政干預。1994年頒布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》是確立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標后第一個正式的產(chǎn)業(yè)政策⑧。為進一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，在產(chǎn)業(yè)政策綱要的基礎上，針對部分亟待發(fā)展的行業(yè)制定了針對具體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。這些針對具體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策成為指導具體產(chǎn)業(yè)行為和發(fā)展的專項產(chǎn)業(yè)政策，此后專項產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)政策中發(fā)揮著越來越重要的作用。治理產(chǎn)能過剩一直是產(chǎn)業(yè)政策的主要功能之一，20世紀90年代后半期針對當時經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題，尤其是針對不斷嚴重的產(chǎn)能過剩狀況，1997年后通過頒布《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術目錄》等產(chǎn)業(yè)政策，努力引導和約束企業(yè)行為，調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩與推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2000年以來，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入推進，市場配置資源的空間不斷擴展，為確保經(jīng)濟穩(wěn)定增長需要進一步健全完善宏觀調(diào)控體系，在此過程中產(chǎn)業(yè)政策作為宏觀調(diào)控的重要手段發(fā)揮了作用。2000年后產(chǎn)業(yè)政策作為常態(tài)的宏觀調(diào)控措施，與財政政策、貨幣政策一起成為宏觀調(diào)控的常用手段，政府進一步強調(diào)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能級與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，努力抑制產(chǎn)能過剩，重點支持發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。2005年后頒布《關于發(fā)布實施促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定的決定》等政策，分別對國家鼓勵類、限制類、淘汰類產(chǎn)業(yè)目錄提出明確要求，并確定綜合利用行政、財稅、價格、信貸、環(huán)保審批等多種手段進行宏觀調(diào)控，提出鼓勵、限制和淘汰三類目錄的原則和具體配套政策措施，希望通過產(chǎn)業(yè)政策促進支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并調(diào)控某些行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。“十二五”以來，繼續(xù)發(fā)布一系列的具體產(chǎn)業(yè)政策，總體而言這一時期的產(chǎn)業(yè)政策覆蓋面過寬且規(guī)定得過于具體，在實施過程中不斷擠壓蠶食市場發(fā)揮配置資源的基礎性作用的空間。

自20世紀80年代后期中國正式制定產(chǎn)業(yè)政策以來，政府根據(jù)不同階段經(jīng)濟的發(fā)展情況，制定了總體性的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展綱要以及針對不同產(chǎn)業(yè)的具體產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策對推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟體制改革的深入推進，2000年后隨著產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的更加具體化，尤其是針對某些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策干預微觀經(jīng)濟主體運行，政府之手不斷擠壓市場空間，而且產(chǎn)業(yè)政策本身也受到政府有限理性與不完全信息等因素的影響，本身也有待不斷完善，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮的作用有限，阻礙了市場化體制改革的深入推進。

產(chǎn)業(yè)政策在2000年后發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。2000年前是初步推進社會主義市場經(jīng)濟體制改革的階段，改革的主要任務是努力培育市場體系，積極發(fā)揮市場配置資源的重要作用，市場體系發(fā)育相對滯后，政府也在不斷學習探索用經(jīng)濟手段推進資源配置促進經(jīng)濟發(fā)展的方式。2000年后當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段以投資與外需為主拉動經(jīng)濟增長的方式進一步固化，在推進市場經(jīng)濟體制改革的進程中，政府為了有效調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展，在經(jīng)濟快速增長背景下針對經(jīng)濟過熱與產(chǎn)能過剩時，常規(guī)的以經(jīng)濟手段為主的調(diào)控政策不足以治理經(jīng)濟過熱與產(chǎn)能過剩，這種背景下就采用越來越多的行政手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，而行政手段主要通過制定產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)。存在自身利益最大化的政府在有限理性與不完全信息背景下，傾向于通過擴大自身權力來調(diào)控經(jīng)濟，這也是產(chǎn)業(yè)政策中行政手段不斷強化的重要原因。2000年前的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定較為原則，雖然受經(jīng)濟體制改革進程與經(jīng)濟發(fā)展階段等多種因素影響未能發(fā)揮相應的作用，但基本沒有干預微觀經(jīng)濟主體運行，相對寬松的宏觀環(huán)境也為民營企業(yè)與市場發(fā)育提供了良好的空間。2000年以來的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整對象幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟中全部大類行業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策主要是通過目錄指導、市場準入、項目核準、供地審批、貸款行政核準、強制性清理淘汰落后產(chǎn)能等一系列措施來推進，政府行政性直接干預措施不斷強化。

2000年以來產(chǎn)業(yè)政策存在干預微觀經(jīng)濟運行問題的根本原因，是在于制定的產(chǎn)業(yè)政策過于強調(diào)行政手段的作用，傾向于通過發(fā)揮行政力量來推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且行政控制措施不斷加劇。包括通過名為核準而實為審批、以提高集中度為名歧視中小企業(yè)等措施干預了微觀經(jīng)濟主體運行，既有違市場體系的公平公正，也影響到中小企業(yè)的健康成長。過多過細以及以行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策擠壓了市場發(fā)揮配置資源作用的空間，對微觀經(jīng)濟主體行為的干預不斷增強，在表面上放松管制的同時，行政控制不斷強化、政府權力不斷增強。

2000年以來的產(chǎn)業(yè)政策的主要目的之一，是推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與治理部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，這些產(chǎn)業(yè)政策雖為強調(diào)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但具體規(guī)定不但過寬而且過于具體。產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，但產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整以提高集中度與避免惡性競爭為名，限制中小企業(yè)參與競爭影響到中小企業(yè)發(fā)展，明為產(chǎn)業(yè)政策，實為限制公平競爭、干預微觀經(jīng)濟主體運行。治理部分行業(yè)產(chǎn)能過剩是產(chǎn)業(yè)政策的重要職責之一，2000年后經(jīng)濟總體處于粗放式經(jīng)濟增長方式背景下，政府一直極為重視調(diào)整產(chǎn)能過剩與盲目投資問題。為治理產(chǎn)能過剩政府制定了有關產(chǎn)業(yè)政策，但相關政策并沒有發(fā)揮應有的作用，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題反倒進一步加劇，技術水平也徘徊不前。汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展在國際市場上競爭力仍然不強，研發(fā)水平與國際先進水平仍有較大的差距。鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題不但沒有減緩反倒不斷增劇，鋼鐵行業(yè)虧損嚴重，尤其是受國際金融危機的影響，2012年以來鋼鐵產(chǎn)業(yè)大面積虧損。導致上述問題雖然并非完全是產(chǎn)業(yè)政策的原因，但也充分說明產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮的作用有限⑨。

產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮良好的作用需要一系列的前提條件，包括深入推進市場化的經(jīng)濟體制改革，產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策與有關規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)配合，確保公平公正的市場環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)政策自身的完善等。但中國產(chǎn)業(yè)政策并未能發(fā)揮應有的效果，除了外部環(huán)境因素的影響外，主要與產(chǎn)業(yè)政策本身存在的問題密切相關。首先，產(chǎn)業(yè)政策主要通過目錄指導來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是名義上雖然是指導目錄但實際上成為強制性的行政措施，這種行政性措施極大干預了市場運行并不斷強化政府權力。相關產(chǎn)業(yè)政策在實際執(zhí)行過程中與項目審批核準、信貸、稅收、土地等政策密切相關，表面上是目錄指導但屬于強制性措施，通過利用行政力量干預市場運行，不斷蠶食市場發(fā)揮配置資源作用的空間，政府行政權力不斷強化。

其次，產(chǎn)業(yè)政策主要把投資審批核準與市場準入作為推行產(chǎn)業(yè)政策的主要措施，在不斷擴大政府權力的同時，嚴重干預微觀市場經(jīng)濟主體運行。2004年發(fā)布的《關于投資體制改革的決定》等產(chǎn)業(yè)政策進一步強化政府審核與管理企業(yè)投資的職能，明為核準實為審批的行政控制政策成為推行產(chǎn)業(yè)政策的主要措施。土地在經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越重要，而能否獲得投資核準是獲得土地的唯一標準，這進一步強化了政府的行政控制與審批權力。2009年頒布《關于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》進一步把嚴格行業(yè)準入、項目審批和控制固定資產(chǎn)投資等行政手段作為重要的政策措施，對行業(yè)準入的行政管理不斷加強，并把環(huán)境、設備規(guī)模、工藝、技術經(jīng)濟指標等均納入管理范圍，嚴重影響到公平公正的市場環(huán)境，嚴重干預微觀市場經(jīng)濟主體運行。

2000年以來主要通過行政手段以干預微觀市場經(jīng)濟主體與限制市場公平競爭為特征的產(chǎn)業(yè)政策，不但難以彌補市場失靈與糾正市場扭曲，而且影響到社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進程與前景。由于政府不完全信息、有限理性以及政策制定部門追求自身權力擴張等因素，既難以保證制定健全完善的產(chǎn)業(yè)政策，也難以避免腐敗與設租、尋租問題。產(chǎn)業(yè)政策制定與實施過高估計了政府能力，在一定程度上導致了政府與市場的雙失靈。那種通過市場準入、投資項目審批與選擇性培育特定企業(yè)以試圖提高市場集中度與做大做強企業(yè)的做法，效果適得其反，嚴重影響到市場競爭效率。產(chǎn)業(yè)政策的重點應是培育市場體系以及構(gòu)建公正公平的市場環(huán)境，尤其是重點培養(yǎng)有利于推進企業(yè)創(chuàng)新的市場環(huán)境，努力發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，并有效促進各類企業(yè)的健康發(fā)展。政府在制定與實施產(chǎn)業(yè)政策過程中，最重要的任務應是在推進市場化為主的經(jīng)濟體制改革進程中，有效構(gòu)建推進市場經(jīng)濟體制運行的制度框架與微觀基礎，最大程度地激發(fā)微觀經(jīng)濟主體的活力與主觀能動性，而不是干預市場運行、限制正常市場競爭。

為充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策促進經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的應有作用，需要深入評估改革開放以來產(chǎn)業(yè)政策的績效，順應深入推進市場化經(jīng)濟體制改革的需求，充分發(fā)揮市場化與公平競爭在推進產(chǎn)業(yè)政策中的作用，積極推進政府職能轉(zhuǎn)變，更有效地提升產(chǎn)業(yè)政策針對性。

首先，要深入梳理評估改革開放以來制定的產(chǎn)業(yè)政策所發(fā)揮的績效、存在的問題以及問題產(chǎn)生的原因。自20世紀80年代后期推進產(chǎn)業(yè)政策以來，中國產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了二十余年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策從總體產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策等方面出臺了一系列的產(chǎn)業(yè)政策，有必要對發(fā)布的諸多產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮的作用由第三方予以評估，結(jié)合當時出臺產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟發(fā)展階段與經(jīng)濟實際，深入評估產(chǎn)業(yè)政策的作用以及產(chǎn)業(yè)政策存在的問題，包括產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟發(fā)展的長期影響，具體產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策對促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正向與負面作用，并在后續(xù)的產(chǎn)業(yè)政策制定過程中吸取教訓，盡可能地降低產(chǎn)業(yè)政策的負面效果。

其次，確定市場化與公平競爭作為制定、推進與實施產(chǎn)業(yè)政策的原則。為有效地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，固然需要通過政府補貼與政策傾斜等方式支持需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)，但無論是科學技術的提升還是產(chǎn)業(yè)綜合實力的發(fā)展主要依靠政府的作用并不能發(fā)揮預期的效果，尤其是隨著經(jīng)濟體制改革的深入，推進以政府為主導的發(fā)展方式產(chǎn)生的效果越來越難以替代市場所發(fā)揮的作用。未來一段時期，在進一步制定產(chǎn)業(yè)政策的過程中，需順應以市場化改革為主體的經(jīng)濟體制改革的需要，更有效地發(fā)揮市場化原則與公平競爭在產(chǎn)業(yè)政策中的作用，防止產(chǎn)業(yè)政策對市場化經(jīng)濟體制改革的不當干預，杜絕對微觀經(jīng)濟主體的行政干預，更有效地確保不同主體間的公平競爭，更努力提升產(chǎn)業(yè)政策推進經(jīng)濟發(fā)展的效率。

再次，提高政府在產(chǎn)業(yè)政策制定與運行中的效率。一是要確保產(chǎn)業(yè)政策本身的制定符合經(jīng)濟發(fā)展需求與提高科學技術水平的需要，制定盡可能符合實際需求又具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)政策。二是防止產(chǎn)業(yè)政策中的歧視與對微觀經(jīng)濟活動的干預，盡可能地發(fā)揮市場在推進產(chǎn)業(yè)政策中的作用。三是防止在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中的為政府創(chuàng)設尋租的空間，防止企業(yè)與政府合謀騙取政府支持資金等不法行為。四是政府在推進產(chǎn)業(yè)政策的過程中，加強對產(chǎn)業(yè)政策實施效果的評估，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展與外部形勢的變化及時對產(chǎn)業(yè)政策予以調(diào)整。五是在產(chǎn)業(yè)政策中更深入地發(fā)揮企業(yè)作為微觀經(jīng)濟主體的行為，對不同規(guī)模與不同所有制的企業(yè)一視同仁。

最后，應有效奠定發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策推進經(jīng)濟發(fā)展的良好外部環(huán)境。一是深入推進市場化為主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革，使市場在資源配置中充分發(fā)揮基礎性作用與關鍵性作用，防止產(chǎn)業(yè)政策對市場配置資源的干預。二是努力加強教育投資，持續(xù)提升人力資本水平，努力提升勞動者的總體人力資本水平，不斷提高勞動生產(chǎn)率與全要素生產(chǎn)率。三是努力創(chuàng)造全社會的創(chuàng)新環(huán)境，有效提升創(chuàng)新能力，通過構(gòu)建創(chuàng)新環(huán)境不斷推進管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，不斷提升科學技術水平。此外，深入轉(zhuǎn)變政府管理職能，有效提升政府制定各項政策的水平，加強對政府監(jiān)督，避免設租尋租，提升政策透明度，防止政府失靈。

注釋：

①馬曉河等著：《中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動與產(chǎn)業(yè)政策演變》，北京：中國計劃出版社，2008年。

②Hausman,R.,Rodrik,D.2003:"EconomicDevelopmentasSelf-discovery",JournalofDevelopmentEconomics.Vol.72.

③[美]保羅·克魯格曼：《戰(zhàn)略性貿(mào)易政策與新國際經(jīng)濟學》，北京：中國人民大學出版社，2000年。

④陳瑾玫：《中國產(chǎn)業(yè)政策效應研究》，北京：北京師范大學出版社，2011年。

⑤馬曉河等：《中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動與產(chǎn)業(yè)政策演變》。

⑥1989年頒布的《中國產(chǎn)業(yè)政策大綱》與《關于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》是最早制定的產(chǎn)業(yè)政策。

⑦該文件提出了20世紀90年代政府支持、限制以及禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，制定了投資優(yōu)先順序表和有差別的稅率和利率，，并初步構(gòu)建了包括綜合部門、專業(yè)部門和省級計劃部門的產(chǎn)業(yè)政策工作機構(gòu)。

⑧該綱要指出促進經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強調(diào)要加快農(nóng)業(yè)、基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的建設，確定機械、電子、石油化工、汽車制造和建筑業(yè)等為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，鼓勵具有高附加值和國際競爭力的產(chǎn)品出口，支持高新技術產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

⑨江小涓：《體制轉(zhuǎn)軌時期的增長、績效與產(chǎn)業(yè)組織的變化：對中國若干行業(yè)的實證研究》，上海：上海人民出版社、上海三聯(lián)書店，1999年；劉世錦：《市場開放、競爭與產(chǎn)業(yè)進步--中國汽車產(chǎn)業(yè)30年發(fā)展中的爭論和重要經(jīng)驗》，《管理世界》2008年第12期。

參考文獻:

[1]國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒（2012）》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2012年。

[2]馬曉河等：《中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動與產(chǎn)業(yè)政策演變》，北京：中國計劃出版社，2009年。

[3]陳瑾玫：《中國產(chǎn)業(yè)政策效應研究》，北京：北京師范大學出版社，2011年。

[4]江小涓：《體制轉(zhuǎn)軌時期的增長、績效與產(chǎn)業(yè)組織的變化：對中國若干行業(yè)的實證研究》，上海：上海人民出版社、上海三聯(lián)書店，1999年。

[5]江飛濤、李曉萍：《直接干預市場與限制競爭：中國產(chǎn)業(yè)政策的取向與根本缺陷》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2010年第9期。

[6]劉世錦：《市場開放、競爭與產(chǎn)業(yè)進步--中國汽車產(chǎn)業(yè)30年發(fā)展中的爭論和重要經(jīng)驗》，《管理世界》2008年第12期。

[7]張鵬飛、徐朝陽：《干預抑或不干預？--圍繞政府產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭論》，《經(jīng)濟社會體制比較》2007年第4期。

[8]Wade,R.,2004:GoverningtheMarket:EconomicTheoryandtheRoleofGovernmentinEastAsianIndustrialization,Princeton:PrincetonUniversityPress.

[9]Hausman,R.,Rodrik,D.,2003:"EconomicDevelopmentasSelf-discovery",JournalofDevelopmentEconomics.Vol.72.

來源：《學術月刊》，2014年第2期

文章推薦

國務院發(fā)展研究中心信息中心版權所有

京ICP備15003855號-1

  本文關鍵詞：中國產(chǎn)業(yè)政策的演進、問題及對策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。