本文關(guān)鍵詞：中國產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)、問題及對策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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作者： 劉杜建，上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員 發(fā)布日期：2015-03-08

摘要：產(chǎn)業(yè)政策對推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長具有重要作用。雖然圍繞產(chǎn)業(yè)政策的作用一直存在不同的爭論，但在實踐中許多國家仍制定了產(chǎn)業(yè)政策以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自20世紀(jì)90年代后期中國正式制定產(chǎn)業(yè)政策以來，通過積極發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長與經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，產(chǎn)業(yè)政策以2000年為界劃分為兩個階段。2000年后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入以及宏觀經(jīng)濟(jì)運行的復(fù)雜化，產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體運行的趨勢不斷加劇，行政手段在產(chǎn)業(yè)政策中發(fā)揮著越來越重要的作用，一定程度上阻礙了深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，有必要在評估已有產(chǎn)業(yè)政策績效的基礎(chǔ)上，制定確保更充分發(fā)揮市場作用的產(chǎn)業(yè)政策，切實減少產(chǎn)業(yè)政策對微觀經(jīng)濟(jì)主體運行的干預(yù)，更有效地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策宏觀指導(dǎo)與協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

自20世紀(jì)80年代后期中國開始制定產(chǎn)業(yè)政策，2000年以來隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，不斷注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的作用，但在世紀(jì)工作中產(chǎn)業(yè)政策擠壓了市場配置資源作用的空間，過多干預(yù)了圍觀經(jīng)濟(jì)主體運行，阻礙了深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。有必要結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制改革總體進(jìn)程，在綜合評估已有產(chǎn)業(yè)政策績效的基礎(chǔ)上，制定更加符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)政策，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長。

產(chǎn)業(yè)政策是政府為實現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，制定的調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展或某個行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營與交易活動，以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、金融等一系列政策的總稱，具體手段包括財政、金融、土地、進(jìn)出口、稅收、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與行政措施等①。產(chǎn)業(yè)政策通過制定產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，以及通過制定投資目錄、稅收減免、投資補(bǔ)助、貸款貼息、財政補(bǔ)貼、關(guān)稅保護(hù)、核準(zhǔn)等多種方式，確保實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)政策以實現(xiàn)提升產(chǎn)業(yè)能級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長為目的，其本質(zhì)是通過發(fā)揮政府的作用，調(diào)控經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)市場失靈糾正市場扭曲，實現(xiàn)某些產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與趕超國外同類行業(yè)，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策主要是通過培育良好的市場環(huán)境，不斷改善宏觀環(huán)境，加強(qiáng)人力資源培養(yǎng)與提升科技水平，在中長期發(fā)揮作用，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府通過制定實施產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)運行，并發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策與財政政策、貨幣政策的合力，共同調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要途徑。

市場失靈理論是政府制定產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)之一。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于信息不完全、外部性、搭便車與公共物品供給等因素而難以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，在此背景下政府有必要通過產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)運行以彌補(bǔ)市場失靈。存在兩種類型的市場失靈，即協(xié)調(diào)失靈與信息外溢②。當(dāng)上下游企業(yè)存在投資互補(bǔ)性時，一家企業(yè)的投資收益將取決于其他企業(yè)是否跟進(jìn)投資，可能會出現(xiàn)先行投資者成本難以被彌補(bǔ)的情況，即協(xié)調(diào)失靈。針對協(xié)調(diào)失靈政府可通過制定產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)市場主體投資進(jìn)而解決這種問題，以防企業(yè)因為不愿承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險而放棄創(chuàng)新投資。企業(yè)推進(jìn)創(chuàng)新時，由于信息外溢當(dāng)出現(xiàn)良好的市場機(jī)會時很容易被模仿導(dǎo)致企業(yè)的創(chuàng)新收益低于社會收益，進(jìn)而難以彌補(bǔ)此前投入的研發(fā)與搜尋成本而創(chuàng)新激勵不足，在此背景下，為鼓勵企業(yè)創(chuàng)新政府也有必要制定政策對創(chuàng)新予以支持和鼓勵，對創(chuàng)新企業(yè)予以補(bǔ)貼支持激勵企業(yè)創(chuàng)新，以不斷提升社會科技水平推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論是支持產(chǎn)業(yè)政策的另一理論。戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論認(rèn)為，在存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和不完全競爭情況下，產(chǎn)業(yè)政策可在一定程度上提升國家的綜合競爭力。由于某些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生重要的外部性，但生產(chǎn)者對社會創(chuàng)造的價值并不能得到應(yīng)有的報酬，正是存在正向的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)需要對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)或部門予以支持，就需要政府通過制定產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)推動重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)提升國家綜合競爭力的目的③。

此外，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)與結(jié)構(gòu)主義也為產(chǎn)業(yè)政策提供了理論支持。演化經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的重要作用在于推動創(chuàng)新與構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，政府可以通過制定產(chǎn)業(yè)政策來推動產(chǎn)業(yè)集群并不斷提升科技創(chuàng)新水平，進(jìn)而提升全社會科技水平。結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為，國家可以通過制定產(chǎn)業(yè)政策有效提升科技創(chuàng)新水平與推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而通過提升產(chǎn)業(yè)能級提升而不斷提高國家綜合競爭力④。

雖然有較多理論支持產(chǎn)業(yè)政策，但也存在對產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)疑。有關(guān)質(zhì)疑指出，雖然從理論上而言產(chǎn)業(yè)政策有其發(fā)揮重要作用的空間，但并不能證明政府就比市場更有效率，意在醫(yī)治市場失靈的產(chǎn)業(yè)政策可能導(dǎo)致政府與市場的雙失靈。產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用的隱含前提是，政府具有完全信息與足夠的能力去識別最需要支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)并制定完備的政策，但問題在于政府并不總是能選擇真正具有發(fā)展比較優(yōu)勢以及最需要支持的產(chǎn)業(yè)，更不能保證制定真正符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的健全完善的政策，而在實踐中反倒因為對某些產(chǎn)業(yè)的過度關(guān)注與扶持導(dǎo)致產(chǎn)能過剩與影響市場的正常運行。對政府而言，信息不完全、有限理性以及對自身利益最大化的偏好，可能使政府在制定產(chǎn)業(yè)政策的過程中更有動力制定有利于強(qiáng)化自身權(quán)力的產(chǎn)業(yè)政策，而并不考慮這種產(chǎn)業(yè)政策所實際發(fā)揮的效果如何，意在醫(yī)治市場失靈的政策并不能排除導(dǎo)致政府與市場雙失靈的情況。產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟(jì)增長的作用并非是決定性的，產(chǎn)業(yè)政策的實施過程并不存在確保產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)預(yù)期效果的機(jī)制。產(chǎn)業(yè)政策的實施重點是依靠經(jīng)濟(jì)手段還是行政手段，也將嚴(yán)重影響到產(chǎn)業(yè)政策的實施效果，而且政府在制定與實施產(chǎn)業(yè)政策的過程中也易造成設(shè)租、尋租及腐敗。如果政府政策不當(dāng)將導(dǎo)致本是為了彌補(bǔ)市場失靈的政策反倒導(dǎo)致政府與市場雙失靈，既影響到產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，也難以有效提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效益，將使意在“糾正市場扭曲，彌補(bǔ)市場失靈”的產(chǎn)業(yè)政策“越糾越扭，越補(bǔ)越不靈”。

雖然圍繞產(chǎn)業(yè)政策存在較多的爭論，但從實際經(jīng)濟(jì)運行來看，一些國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中尤其是某些特定階段制定了產(chǎn)業(yè)政策。在制定產(chǎn)業(yè)政策的主要國家中，美國產(chǎn)業(yè)政策更注意發(fā)揮市場主體的作用，日本與韓國的產(chǎn)業(yè)政策對市場的直接干預(yù)程度較高，而英國、原聯(lián)邦德國產(chǎn)業(yè)政策對市場的干預(yù)程度介于日本與美國之間⑤。這些國家產(chǎn)業(yè)政策的共同之處在于普遍比較重視科技創(chuàng)新政策，美國更傾向于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，日本與韓國等國普遍對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)更強(qiáng)。

20世紀(jì)80年代后期，中國正式制定產(chǎn)業(yè)政策⑥。產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施分為兩個階段。第一階段是20世紀(jì)80年代末期至20世紀(jì)90年代末期，產(chǎn)業(yè)政策的重點是推動總體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，希望通過制定產(chǎn)業(yè)政策全面提升產(chǎn)業(yè)能級促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)增長。第二階段是2000年以來至今，產(chǎn)業(yè)政策的重點是促進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，產(chǎn)業(yè)政策不斷細(xì)化覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，除了制定針對總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策外，針對重點產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策不斷增多。

自1978年推進(jìn)改革開放以來至20世紀(jì)80年代后期，雖然沒有明確的產(chǎn)業(yè)政策，但政府一直致力于調(diào)整計劃經(jīng)濟(jì)體制下過于扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。受長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下過于強(qiáng)調(diào)發(fā)展重工業(yè)的影響，在改革開放之初產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極為失衡，這一時期調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策也是未來產(chǎn)業(yè)政策的雛形。1978年-1988年，隨著逐步實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，形成了1984年至1988年以拉動消費需求和推動消費品供給相結(jié)合為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)高速增長，第二產(chǎn)業(yè)畸重狀況有所改善，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快，三次產(chǎn)業(yè)間的比例關(guān)系有所協(xié)調(diào)。

受日本等國家實施產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功經(jīng)驗的影響，1989年提出要通過制定產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同年頒布《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》⑦。這一時期雖然國家對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)實施傾斜政策，但基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)仍然滯后于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且產(chǎn)能過剩有所加劇，在20世紀(jì)90年代初期，產(chǎn)業(yè)失衡問題仍然嚴(yán)重。1992年，確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，為解決產(chǎn)能過剩與推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，政府不斷強(qiáng)調(diào)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，試圖通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策與有關(guān)規(guī)劃的共同作用，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長。

1992年-2000年，是政府逐步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要作用的時期，這一時期一方面努力體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的總體宏觀指導(dǎo)作用，另一方面針對需要發(fā)展的具體行業(yè)制定產(chǎn)業(yè)政策，努力促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這一時期的產(chǎn)業(yè)政策主要是從宏觀方面來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的運行，雖然產(chǎn)業(yè)政策的作用較為有限，但基本不存在對微觀經(jīng)濟(jì)主體的行政干預(yù)。1994年頒布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》是確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后第一個正式的產(chǎn)業(yè)政策⑧。為進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，在產(chǎn)業(yè)政策綱要的基礎(chǔ)上，針對部分亟待發(fā)展的行業(yè)制定了針對具體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。這些針對具體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策成為指導(dǎo)具體產(chǎn)業(yè)行為和發(fā)展的專項產(chǎn)業(yè)政策，此后專項產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)政策中發(fā)揮著越來越重要的作用。治理產(chǎn)能過剩一直是產(chǎn)業(yè)政策的主要功能之一，20世紀(jì)90年代后半期針對當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，尤其是針對不斷嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩狀況，1997年后通過頒布《當(dāng)前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》等產(chǎn)業(yè)政策，努力引導(dǎo)和約束企業(yè)行為，調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩與推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2000年以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入推進(jìn)，市場配置資源的空間不斷擴(kuò)展，為確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長需要進(jìn)一步健全完善宏觀調(diào)控體系，在此過程中產(chǎn)業(yè)政策作為宏觀調(diào)控的重要手段發(fā)揮了作用。2000年后產(chǎn)業(yè)政策作為常態(tài)的宏觀調(diào)控措施，與財政政策、貨幣政策一起成為宏觀調(diào)控的常用手段，政府進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能級與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，努力抑制產(chǎn)能過剩，重點支持發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。2005年后頒布《關(guān)于發(fā)布實施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定的決定》等政策，分別對國家鼓勵類、限制類、淘汰類產(chǎn)業(yè)目錄提出明確要求，并確定綜合利用行政、財稅、價格、信貸、環(huán)保審批等多種手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，提出鼓勵、限制和淘汰三類目錄的原則和具體配套政策措施，希望通過產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并調(diào)控某些行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題�！笆濉币詠�，繼續(xù)發(fā)布一系列的具體產(chǎn)業(yè)政策，總體而言這一時期的產(chǎn)業(yè)政策覆蓋面過寬且規(guī)定得過于具體，在實施過程中不斷擠壓蠶食市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用的空間。

自20世紀(jì)80年代后期中國正式制定產(chǎn)業(yè)政策以來，政府根據(jù)不同階段經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，制定了總體性的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展綱要以及針對不同產(chǎn)業(yè)的具體產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策對推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，2000年后隨著產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的更加具體化，尤其是針對某些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體運行，政府之手不斷擠壓市場空間，而且產(chǎn)業(yè)政策本身也受到政府有限理性與不完全信息等因素的影響，本身也有待不斷完善，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮的作用有限，阻礙了市場化體制改革的深入推進(jìn)。

產(chǎn)業(yè)政策在2000年后發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。2000年前是初步推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的階段，改革的主要任務(wù)是努力培育市場體系，積極發(fā)揮市場配置資源的重要作用，市場體系發(fā)育相對滯后，政府也在不斷學(xué)習(xí)探索用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)資源配置促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。2000年后當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段以投資與外需為主拉動經(jīng)濟(jì)增長的方式進(jìn)一步固化，在推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，政府為了有效調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)快速增長背景下針對經(jīng)濟(jì)過熱與產(chǎn)能過剩時，常規(guī)的以經(jīng)濟(jì)手段為主的調(diào)控政策不足以治理經(jīng)濟(jì)過熱與產(chǎn)能過剩，這種背景下就采用越來越多的行政手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行，而行政手段主要通過制定產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)。存在自身利益最大化的政府在有限理性與不完全信息背景下，傾向于通過擴(kuò)大自身權(quán)力來調(diào)控經(jīng)濟(jì)，這也是產(chǎn)業(yè)政策中行政手段不斷強(qiáng)化的重要原因。2000年前的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定較為原則，雖然受經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等多種因素影響未能發(fā)揮相應(yīng)的作用，但基本沒有干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體運行，相對寬松的宏觀環(huán)境也為民營企業(yè)與市場發(fā)育提供了良好的空間。2000年以來的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整對象幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)中全部大類行業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策主要是通過目錄指導(dǎo)、市場準(zhǔn)入、項目核準(zhǔn)、供地審批、貸款行政核準(zhǔn)、強(qiáng)制性清理淘汰落后產(chǎn)能等一系列措施來推進(jìn)，政府行政性直接干預(yù)措施不斷強(qiáng)化。

2000年以來產(chǎn)業(yè)政策存在干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運行問題的根本原因，是在于制定的產(chǎn)業(yè)政策過于強(qiáng)調(diào)行政手段的作用，傾向于通過發(fā)揮行政力量來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且行政控制措施不斷加劇。包括通過名為核準(zhǔn)而實為審批、以提高集中度為名歧視中小企業(yè)等措施干預(yù)了微觀經(jīng)濟(jì)主體運行，既有違市場體系的公平公正，也影響到中小企業(yè)的健康成長。過多過細(xì)以及以行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策擠壓了市場發(fā)揮配置資源作用的空間，對微觀經(jīng)濟(jì)主體行為的干預(yù)不斷增強(qiáng)，在表面上放松管制的同時，行政控制不斷強(qiáng)化、政府權(quán)力不斷增強(qiáng)。

2000年以來的產(chǎn)業(yè)政策的主要目的之一，是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與治理部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，這些產(chǎn)業(yè)政策雖為強(qiáng)調(diào)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但具體規(guī)定不但過寬而且過于具體。產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，但產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整以提高集中度與避免惡性競爭為名，限制中小企業(yè)參與競爭影響到中小企業(yè)發(fā)展，明為產(chǎn)業(yè)政策，實為限制公平競爭、干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體運行。治理部分行業(yè)產(chǎn)能過剩是產(chǎn)業(yè)政策的重要職責(zé)之一，2000年后經(jīng)濟(jì)總體處于粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式背景下，政府一直極為重視調(diào)整產(chǎn)能過剩與盲目投資問題。為治理產(chǎn)能過剩政府制定了有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，但相關(guān)政策并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題反倒進(jìn)一步加劇，技術(shù)水平也徘徊不前。汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展在國際市場上競爭力仍然不強(qiáng)，研發(fā)水平與國際先進(jìn)水平仍有較大的差距。鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題不但沒有減緩反倒不斷增劇，鋼鐵行業(yè)虧損嚴(yán)重，尤其是受國際金融危機(jī)的影響，2012年以來鋼鐵產(chǎn)業(yè)大面積虧損。導(dǎo)致上述問題雖然并非完全是產(chǎn)業(yè)政策的原因，但也充分說明產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮的作用有限⑨。

產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮良好的作用需要一系列的前提條件，包括深入推進(jìn)市場化的經(jīng)濟(jì)體制改革，產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策與有關(guān)規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)配合，確保公平公正的市場環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)政策自身的完善等。但中國產(chǎn)業(yè)政策并未能發(fā)揮應(yīng)有的效果，除了外部環(huán)境因素的影響外，主要與產(chǎn)業(yè)政策本身存在的問題密切相關(guān)。首先，產(chǎn)業(yè)政策主要通過目錄指導(dǎo)來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是名義上雖然是指導(dǎo)目錄但實際上成為強(qiáng)制性的行政措施，這種行政性措施極大干預(yù)了市場運行并不斷強(qiáng)化政府權(quán)力。相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策在實際執(zhí)行過程中與項目審批核準(zhǔn)、信貸、稅收、土地等政策密切相關(guān)，表面上是目錄指導(dǎo)但屬于強(qiáng)制性措施，通過利用行政力量干預(yù)市場運行，不斷蠶食市場發(fā)揮配置資源作用的空間，政府行政權(quán)力不斷強(qiáng)化。

其次，產(chǎn)業(yè)政策主要把投資審批核準(zhǔn)與市場準(zhǔn)入作為推行產(chǎn)業(yè)政策的主要措施，在不斷擴(kuò)大政府權(quán)力的同時，嚴(yán)重干預(yù)微觀市場經(jīng)濟(jì)主體運行。2004年發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》等產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)一步強(qiáng)化政府審核與管理企業(yè)投資的職能，明為核準(zhǔn)實為審批的行政控制政策成為推行產(chǎn)業(yè)政策的主要措施。土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越重要，而能否獲得投資核準(zhǔn)是獲得土地的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的行政控制與審批權(quán)力。2009年頒布《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》進(jìn)一步把嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入、項目審批和控制固定資產(chǎn)投資等行政手段作為重要的政策措施，對行業(yè)準(zhǔn)入的行政管理不斷加強(qiáng)，并把環(huán)境、設(shè)備規(guī)模、工藝、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等均納入管理范圍，嚴(yán)重影響到公平公正的市場環(huán)境，嚴(yán)重干預(yù)微觀市場經(jīng)濟(jì)主體運行。

2000年以來主要通過行政手段以干預(yù)微觀市場經(jīng)濟(jì)主體與限制市場公平競爭為特征的產(chǎn)業(yè)政策，不但難以彌補(bǔ)市場失靈與糾正市場扭曲，而且影響到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程與前景。由于政府不完全信息、有限理性以及政策制定部門追求自身權(quán)力擴(kuò)張等因素，既難以保證制定健全完善的產(chǎn)業(yè)政策，也難以避免腐敗與設(shè)租、尋租問題。產(chǎn)業(yè)政策制定與實施過高估計了政府能力，在一定程度上導(dǎo)致了政府與市場的雙失靈。那種通過市場準(zhǔn)入、投資項目審批與選擇性培育特定企業(yè)以試圖提高市場集中度與做大做強(qiáng)企業(yè)的做法，效果適得其反，嚴(yán)重影響到市場競爭效率。產(chǎn)業(yè)政策的重點應(yīng)是培育市場體系以及構(gòu)建公正公平的市場環(huán)境，尤其是重點培養(yǎng)有利于推進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的市場環(huán)境，努力發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，并有效促進(jìn)各類企業(yè)的健康發(fā)展。政府在制定與實施產(chǎn)業(yè)政策過程中，最重要的任務(wù)應(yīng)是在推進(jìn)市場化為主的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，有效構(gòu)建推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制運行的制度框架與微觀基礎(chǔ)，最大程度地激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力與主觀能動性，而不是干預(yù)市場運行、限制正常市場競爭。

為充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的應(yīng)有作用，需要深入評估改革開放以來產(chǎn)業(yè)政策的績效，順應(yīng)深入推進(jìn)市場化經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，充分發(fā)揮市場化與公平競爭在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策中的作用，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更有效地提升產(chǎn)業(yè)政策針對性。

首先，要深入梳理評估改革開放以來制定的產(chǎn)業(yè)政策所發(fā)揮的績效、存在的問題以及問題產(chǎn)生的原因。自20世紀(jì)80年代后期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策以來，中國產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了二十余年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策從總體產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策等方面出臺了一系列的產(chǎn)業(yè)政策，有必要對發(fā)布的諸多產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮的作用由第三方予以評估，結(jié)合當(dāng)時出臺產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)實際，深入評估產(chǎn)業(yè)政策的作用以及產(chǎn)業(yè)政策存在的問題，包括產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期影響，具體產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策對促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正向與負(fù)面作用，并在后續(xù)的產(chǎn)業(yè)政策制定過程中吸取教訓(xùn)，盡可能地降低產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)面效果。

其次，確定市場化與公平競爭作為制定、推進(jìn)與實施產(chǎn)業(yè)政策的原則。為有效地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，固然需要通過政府補(bǔ)貼與政策傾斜等方式支持需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)，但無論是科學(xué)技術(shù)的提升還是產(chǎn)業(yè)綜合實力的發(fā)展主要依靠政府的作用并不能發(fā)揮預(yù)期的效果，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，推進(jìn)以政府為主導(dǎo)的發(fā)展方式產(chǎn)生的效果越來越難以替代市場所發(fā)揮的作用。未來一段時期，在進(jìn)一步制定產(chǎn)業(yè)政策的過程中，需順應(yīng)以市場化改革為主體的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，更有效地發(fā)揮市場化原則與公平競爭在產(chǎn)業(yè)政策中的作用，防止產(chǎn)業(yè)政策對市場化經(jīng)濟(jì)體制改革的不當(dāng)干預(yù)，杜絕對微觀經(jīng)濟(jì)主體的行政干預(yù)，更有效地確保不同主體間的公平競爭，更努力提升產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。

再次，提高政府在產(chǎn)業(yè)政策制定與運行中的效率。一是要確保產(chǎn)業(yè)政策本身的制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與提高科學(xué)技術(shù)水平的需要，制定盡可能符合實際需求又具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)政策。二是防止產(chǎn)業(yè)政策中的歧視與對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，盡可能地發(fā)揮市場在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策中的作用。三是防止在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中的為政府創(chuàng)設(shè)尋租的空間，防止企業(yè)與政府合謀騙取政府支持資金等不法行為。四是政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的過程中，加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)政策實施效果的評估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與外部形勢的變化及時對產(chǎn)業(yè)政策予以調(diào)整。五是在產(chǎn)業(yè)政策中更深入地發(fā)揮企業(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，對不同規(guī)模與不同所有制的企業(yè)一視同仁。

最后，應(yīng)有效奠定發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好外部環(huán)境。一是深入推進(jìn)市場化為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，使市場在資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用與關(guān)鍵性作用，防止產(chǎn)業(yè)政策對市場配置資源的干預(yù)。二是努力加強(qiáng)教育投資，持續(xù)提升人力資本水平，努力提升勞動者的總體人力資本水平，不斷提高勞動生產(chǎn)率與全要素生產(chǎn)率。三是努力創(chuàng)造全社會的創(chuàng)新環(huán)境，有效提升創(chuàng)新能力，通過構(gòu)建創(chuàng)新環(huán)境不斷推進(jìn)管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，不斷提升科學(xué)技術(shù)水平。此外，深入轉(zhuǎn)變政府管理職能，有效提升政府制定各項政策的水平，加強(qiáng)對政府監(jiān)督，避免設(shè)租尋租，提升政策透明度，防止政府失靈。

注釋：

①馬曉河等著：《中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動與產(chǎn)業(yè)政策演變》，北京：中國計劃出版社，2008年。

②Hausman,R.,Rodrik,D.2003:"EconomicDevelopmentasSelf-discovery",JournalofDevelopmentEconomics.Vol.72.

③[美]保羅·克魯格曼：《戰(zhàn)略性貿(mào)易政策與新國際經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2000年。

④陳瑾玫：《中國產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)研究》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2011年。

⑤馬曉河等：《中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動與產(chǎn)業(yè)政策演變》。

⑥1989年頒布的《中國產(chǎn)業(yè)政策大綱》與《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》是最早制定的產(chǎn)業(yè)政策。

⑦該文件提出了20世紀(jì)90年代政府支持、限制以及禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，制定了投資優(yōu)先順序表和有差別的稅率和利率，，并初步構(gòu)建了包括綜合部門、專業(yè)部門和省級計劃部門的產(chǎn)業(yè)政策工作機(jī)構(gòu)。

⑧該綱要指出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)要加快農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，確定機(jī)械、電子、石油化工、汽車制造和建筑業(yè)等為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，鼓勵具有高附加值和國際競爭力的產(chǎn)品出口，支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

⑨江小涓：《體制轉(zhuǎn)軌時期的增長、績效與產(chǎn)業(yè)組織的變化：對中國若干行業(yè)的實證研究》，上海：上海人民出版社、上海三聯(lián)書店，1999年；劉世錦：《市場開放、競爭與產(chǎn)業(yè)進(jìn)步--中國汽車產(chǎn)業(yè)30年發(fā)展中的爭論和重要經(jīng)驗》，《管理世界》2008年第12期。

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[4]江小涓：《體制轉(zhuǎn)軌時期的增長、績效與產(chǎn)業(yè)組織的變化：對中國若干行業(yè)的實證研究》，上海：上海人民出版社、上海三聯(lián)書店，1999年。

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[9]Hausman,R.,Rodrik,D.,2003:"EconomicDevelopmentasSelf-discovery",JournalofDevelopmentEconomics.Vol.72.

來源：《學(xué)術(shù)月刊》，2014年第2期

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