【摘要】 財政科技支出,是政府為了國家科技活動的發(fā)展所給予的資金支持,是保障國家重大科技計劃實施,實現(xiàn)建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標(biāo)的主要手段。財政科技支出項目績效評價是依據(jù)經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)的理論和方法,考慮財政科技支出項目的經(jīng)濟性、社會性、可計量性等特點,構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)體系和計算體系,采用定量與定性的對比分析,按照一定的程序?qū)ω斦萍贾С鲰椖康目冃ё龀隹陀^、公正和準(zhǔn)確的評價。政府對科技項目進行績效評價,有利于提高科技項目經(jīng)費的使用效益,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),改進我國的公共財政支出管理體制,促進創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。與科研發(fā)達(dá)國家相比,我國的財政科技支出項目績效評價起步較晚。1986年國家自然科學(xué)基金委員會成立后,同行評議機制才被正式引入到國內(nèi)。直到2003年《科學(xué)技術(shù)評價辦法》的頒布,我國的科技項目評價工作才開始向規(guī)范化和法制化的方向發(fā)展。至今,我國一直處于對財政科技支出項目評價工作的摸索狀態(tài)中,通過十幾年的實踐,在科技項目的申請、年度檢查、中期評估和項目驗收等環(huán)節(jié)的管理方面取得了一定的成就,并且初步建立了科技項目評價工作規(guī)范,但是尚未形成一套完整的科技項目績效評價體系。本文以內(nèi)生增長理論、新公共管理理論、公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論和平衡計分卡理論為基礎(chǔ),運用定性分析與定量分析、理論分析與實證分析相結(jié)合的方法對財政科技支出項目績效評價進行了多層次、多角度的綜合分析�？偨Y(jié)了我國財政科技支出項目績效評價工作的發(fā)展過程和現(xiàn)狀,分析了我國財政科技支出項目績效評價存在的問題,在借鑒國外財政科技支出績效評價的研究成果和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,構(gòu)建適合我國應(yīng)用的科學(xué)可行的評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn),并通過案例對我國財政科技支出項目績效評價體系進行實證分析。最后,對如何改進我國的財政科技支出項目績效評價工作提了幾點建議。 

第1章引言

1.1研究背景和意義

1.1.1研究背景

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技進步與創(chuàng)新可以帶動經(jīng)濟發(fā)展，改變經(jīng)濟和社會的全貌�？v觀全球，為了增強國際競爭力，許多國家都把強化科技創(chuàng)新作為戰(zhàn)略，把增加科技支出作為手段。政府通過財政科技支出，可以對科技市場進行干預(yù)，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，并推動科技創(chuàng)新的進程。它是保障國家重大科技計劃實施，實現(xiàn)建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標(biāo)的主要手段。

就我國而言，政府一直致力于科技事業(yè)的發(fā)展，積極發(fā)揮財政科技支出的作用，自2007年至2012年，國家財政科技撥款逐年增加，由2135.7億元增加到5600.1億元，年均增長達(dá)21.26%。隨著政府對科技支出的不斷增加，科研經(jīng)費的浪費現(xiàn)象也慢慢凸現(xiàn)出來，據(jù)統(tǒng)計，全國科研經(jīng)費大概只有40%真正用于科技研發(fā)，而其余的60%則用于開會、出差等非必要性支出上。

鑒于財政科技支出的重要性和科研經(jīng)費濫用現(xiàn)象的時有發(fā)生，我國對財政科技支出項目績效評價的重視程度逐步加深。在2006年通過的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中就明確提出要“逐步建立財政科技經(jīng)費的預(yù)算績效評價體系”。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出要“整合科技規(guī)劃和資源，完善政府對基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前沿性科學(xué)研究和共性技術(shù)研究的支持機制、構(gòu)建公開透明的國家科研資源管理和項目評價機制”。

1.1.2研究意義

與科研發(fā)達(dá)國家相比，我國對財政科技支出項目績效評價體系研究的起步較晚，對其進行研究，不僅具有理論價值，同時也具有實際意義，總結(jié)一下，其研究意義主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，有利于實現(xiàn)建立創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。對財政科技支出項目績效評價進行研究，確保科技經(jīng)費的正確使用與科研項目的正常運行，可以促進科研水平的提高并增強自主創(chuàng)新能力，有利于實現(xiàn)建立創(chuàng)新性國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。

其次，有利于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。財政科技支出是我國財政支出的重要組成部分，對財政科技項目績效評價進行研究，使社會高度重視財政科技支出的結(jié)構(gòu)和科技資源的優(yōu)化配置，保證科技資源流向最富有活力的科技領(lǐng)域，實現(xiàn)科技資源的優(yōu)化配置。

再次，有利于提高科技項目經(jīng)費的使用效益。政府對科技項目進行績效評價，重點是對項目經(jīng)費的使用情況進行跟蹤及問效，根據(jù)績效評價結(jié)果調(diào)整經(jīng)費的使用領(lǐng)域與方向，整合科技資源，使其流向效益最高的項目，同時增加政府科技工作的透明性，能夠提高科技項目經(jīng)費的使用效益。

1.2國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

1.2.1國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

（1）財政科技支出項目績效評價分類

陳愛祖、唐雯等在《系統(tǒng)運行績效評價研究》一書中將科技項目分為推廣示范類、應(yīng)用基礎(chǔ)類、應(yīng)用開發(fā)類和軟科學(xué)類四種，又將績效評價分為立項評價和成果評價、周文泳、尤建新等在《政府投入科技項目績效評價理論與方法》書中將政府投入科技項目分為基礎(chǔ)研究項目、應(yīng)用研究項目、科技產(chǎn)業(yè)化項目、社會公益性研究項目、科技條件建設(shè)與支撐服務(wù)項目五類，又將績效評價分為項目立項評價、實施評價、驗收評價和跟蹤評價四類，根據(jù)項目種類和績效評價種類的不同，分別設(shè)置指標(biāo)，并采用專家意見法確定指標(biāo)權(quán)重。

（2）財政科技支出項目績效評價指標(biāo)設(shè)計

彭國甫在《地方政府公共事業(yè)管理績效評價指標(biāo)體系研究》一文把科技事業(yè)管理業(yè)績指標(biāo)設(shè)置為R&D公共支出占GDP比重和專利申請量；管理成本指標(biāo)按照內(nèi)部成本和外部成本共設(shè)置四個；內(nèi)部管理指標(biāo)按照勤政廉潔狀況、行政效率、人力資源狀況共設(shè)置八個。同時，他還對以上指標(biāo)進行效度與信度的檢測，以保證指標(biāo)的科學(xué)性和可行性。謝福泉、任浩等在《財政科技投入產(chǎn)出績效評價體系的構(gòu)建》一文中按照“投入——產(chǎn)出——成果”這一程序，運用層次型評估指標(biāo)體系，將指標(biāo)劃分為目標(biāo)層、要素層和指標(biāo)層，并按照科技直接產(chǎn)出、經(jīng)濟效益產(chǎn)出、社會效益產(chǎn)出進行分解，運用單體測驗檢驗指標(biāo)的可行性，最后篩選出10個指標(biāo)。氣陳愛祖、唐雯等在《系統(tǒng)運行績效評價研究》一書中依據(jù)項目的需求性、創(chuàng)新性、可靠性、效益性對科技項目立項評價設(shè)計了個指標(biāo)；在科技項目成果評價中依據(jù)項目的符合性、創(chuàng)新性、成熟性、經(jīng)濟性、帶動性共設(shè)計個指標(biāo)。

（3）財政科技支出項目績效評價方法

戚湧、李千目在《科學(xué)研究績效評價的理論與方法》一書中講述了科學(xué)研究績效評價的方法，主要包括基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、模糊評價、灰色評價、主成分BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的科學(xué)研究績效評價方法。謝福泉、任浩等在《財政科技投入產(chǎn)出績效評價體系的構(gòu)建》一文中采用層次分析法對指標(biāo)賦予權(quán)重，用專家打分的方法計算定性指標(biāo)，用模糊數(shù)學(xué)中隸屬函數(shù)的處理方法計算定量指標(biāo)。謝虹運用層次分析法，選擇能夠反映科技支出效益的指標(biāo)群對財政科技支出項目績效進行了示范性的評價。姬鴻恩等以全國30個省級行政區(qū)2006年的科技活動為研究對象，利用DEA方法的BC2模型，評價各決策單元科技活動投入產(chǎn)出的效率，同時分東部、西部、中部三個地區(qū)評價了域內(nèi)各決策單元科技活動的有效性。

第2章財政科技支出項目績效評價基礎(chǔ)理論與方法

2.1財政科技支出項目績效評價概念

2.1.1科技活動

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的定義，科技活動是一項系統(tǒng)化的活動，它主要作用于自然、社會及人文科學(xué)領(lǐng)域，與科技知識的產(chǎn)生、發(fā)展、傳播和應(yīng)用相關(guān)�？萍蓟顒又饕ㄈ箢悾嚎茖W(xué)研究與實驗發(fā)展、科技成果轉(zhuǎn)化及應(yīng)用、科技服務(wù)。科學(xué)研究與試驗發(fā)展是一類系統(tǒng)性和創(chuàng)造性的工作，它的目的是為了增加知識總量，以及運用這些知識創(chuàng)造新應(yīng)用；科技成果轉(zhuǎn)化及應(yīng)用是一種技術(shù)性活動，目的是為了將研究與發(fā)展活動的成果，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)能力；而科技服務(wù)的定義則較為寬泛，與研究與發(fā)展有關(guān)，并且有助于科學(xué)技術(shù)知識的產(chǎn)生、發(fā)展、傳播和應(yīng)用的活動都可稱為科技服務(wù)”。

2.1.2財政科技支出項目

財政科技支出，即政府為支持科技活動的發(fā)展所給予的資金投入。在我國，用于科技活動支出的政府資金按用途一般分為科技三項費、科學(xué)事業(yè)費用、科研基建費、其他科研事業(yè)費等。項目是指以實現(xiàn)所要求的各功能因素為特定目標(biāo)，具有明確的起點和結(jié)點，由某個人或組織所從事的具有一次性特征的一系列協(xié)調(diào)活動。因此，綜上所述，財政科技支出項目可以概括為享有政府資金支持的以科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)為內(nèi)容而單獨設(shè)立的項目。

2.1.3績效

績效，從語言學(xué)的角度來看，有成績和效益的意思；從管理學(xué)的角度看，是組織為實現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出，具體應(yīng)用到經(jīng)濟管理活動上，則指社會經(jīng)濟管理活動的結(jié)果和成效。績效是一個較為寬泛的概念，它反映了兩個方面的內(nèi)容，一方面應(yīng)該反映出投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系，另一方面則應(yīng)反映出間接且潛在的對主客體的影響效果。而本文研究的績效，是指產(chǎn)生于實踐活動中，與勞動消耗存在對比關(guān)系的，可度量的，對社會和經(jīng)濟有影響的結(jié)果。

2.2財政科技支出項目績效評價的理論

2.2.1內(nèi)生增長理論

內(nèi)生增長理論，又稱內(nèi)生技術(shù)變革理論或新增長理論，認(rèn)為經(jīng)濟能夠在不依賴外力推動的情況下保持增長，內(nèi)生的變量——技術(shù)進步是促進經(jīng)濟增長的原因。內(nèi)生增長理論并不是單一的理論模型而是眾多經(jīng)濟學(xué)家觀點的集合，最早可追溯到亞當(dāng)斯密的經(jīng)濟增長理論，認(rèn)為技術(shù)進步可以促進收益遞增，從而推動經(jīng)濟增長；羅默和盧卡斯認(rèn)為理解經(jīng)濟增長的關(guān)鍵是知識溢出這一外部經(jīng)濟形式，他們采用外部經(jīng)濟分析框架建立內(nèi)生增長模型；熊彼特認(rèn)為經(jīng)濟增長與經(jīng)濟周期有關(guān)，它們又歸因于技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)創(chuàng)新作為經(jīng)濟系統(tǒng)的內(nèi)生變量，對經(jīng)濟增長起著重要的作用�？傊瑑�(nèi)生增長理論認(rèn)為經(jīng)濟的持續(xù)增長依靠內(nèi)生因素的推動，而作為內(nèi)生因素之一的技術(shù)進步是經(jīng)濟增長的決定因素；經(jīng)濟持續(xù)增長的必要條件是技術(shù)和人力資本的溢出效應(yīng)；沒有政府干預(yù)的經(jīng)濟均衡增長僅表現(xiàn)為社會次優(yōu)，并且增長率低于社會最優(yōu)狀態(tài)時的增長率氣內(nèi)生增長理論使政府深刻認(rèn)識到科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟社會中的重要作用，為財政科技支出提供理論基礎(chǔ)。

2.2.2公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論

根據(jù)公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論，可以將社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。人們在消費純粹的公共產(chǎn)品時不會導(dǎo)致其他人對該種產(chǎn)品消費的減少。公共產(chǎn)品的特征——效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，給市場機制帶來了影響：即使某種公共產(chǎn)品帶來的利益大于成本，私人部門也不愿提供；并且在公共產(chǎn)品的消費中，還存在一種“搭便車”的現(xiàn)象�？萍柬椖烤途哂羞@種特性，如果科技項目的操作完全由市場機制來達(dá)成，對社會效益高但對企業(yè)效益低的科技項目供給就會不足，而某些對企業(yè)效益高的項目盡管成本大，供給仍然會過剩，這會造成社會福利的損害。因此，在此類會造成市場失靈的領(lǐng)域，政府理應(yīng)扮演調(diào)控供給的角色。財政科技支出恰恰就是對科技項目的補償與激勵，政府通過在科技領(lǐng)域中調(diào)配財政資金，使科技項目的數(shù)量達(dá)到合理水平，從而增進社會福利。

第3章我國財政科技支出項目績效評價現(xiàn)狀分析........14

3.1我國財政科技支出項目績效評價的歷程.........14

3.2我國財政科技支出項目績效評價的現(xiàn)狀.........15

3.2.1財政科技支出項目績效評價機構(gòu)........15

3.2.2財政科技支出項目績效評價法制...........16

3.2.3財政科技支出項目績效評價程序........16

第4章國外財政科技支出項目績效評價借鑒........17

4.1國外財政科技支出項目績效評價的發(fā)展歷程........19

4.2國外財政科技支出項目績效評價的做法.........20

4.2.1美國的科技項目績效評價.......21

4.2.2法國的科技項目績效評價........21

4.2.3日本的科技項目績效評價........22

4.2.4加拿大的科技項目績效評價.......22

第5章我國財政科技支出項目績效評價體系設(shè)計........24

5.1財政科技支出項目績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計原則........24

5.1.1系統(tǒng)性原則........24

5.1.2可比性原則.........24

5.1.3區(qū)別性原則........25

第7章優(yōu)化我國財政科技支出項目績效評價工作的建議

7.1健全績效評價法規(guī)制度

制度建設(shè)是財政科技支出項目績效評價健康發(fā)展的基本保障，我國的財政科技支出項目績效評價目前還沒有建立完善的制度和法律，雖出臺了財政科技資金設(shè)理辦法和規(guī)范，但只涉及到對各項財政科技支出的收支范圍、預(yù)算編制和執(zhí)行程序做出規(guī)定，并沒有對績效評價做出規(guī)范，我國應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和做法，設(shè)計完整可行的法規(guī)制度，一是要明確績效評價的主體和客體；二是要規(guī)范績效評價的具體過程；三是要規(guī)范績效評價的指標(biāo)體系；四是要明確績效評價的適用方法；五是要規(guī)定績效評價的獎懲措施。通過健全相關(guān)法規(guī)制度使我國財政科技支出項目績效評價工作走上制度化、規(guī)范化的道路。

7.2建立完備的績效評價數(shù)據(jù)庫

建立全國統(tǒng)一的績效評價數(shù)據(jù)庫，可以在實際工作中方便評價人員獲取我國財政科技支出項的數(shù)據(jù)信息，降低績效評價工作的難度，進而推進績效評價工作的積極展開。我國需要逐步建立適合財政支出項目績效評價所需的信息采集系統(tǒng)，是根據(jù)不同行業(yè)、不同類型財政科技支出項目的初始數(shù)據(jù)源，分類整理數(shù)據(jù)信息；二是制定各類財政科技支出項目績效評價的分類標(biāo)準(zhǔn)，將評價數(shù)據(jù)信息收集的范圍盡可能擴大；三是積極探索數(shù)據(jù)信息采集的新方法，收集能夠綜合反映各類財政科技支出項目績效的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)和數(shù)據(jù)資料，提高數(shù)據(jù)信息采集的有效性；四是著力開發(fā)評價數(shù)據(jù)信息技術(shù)處理軟件，確保數(shù)據(jù)信息處理的高效執(zhí)行。

7.3建立科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系

財政科技支出項目績效評價指標(biāo)體系，需要改變主要從經(jīng)濟總量進行考評的缺陷，納入反映結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新、民生和環(huán)境等方面的詳細(xì)指標(biāo)，更為完整地反映轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的真實進展。第一，除考慮科技投入和產(chǎn)出的經(jīng)濟效益指標(biāo)外，還必須將社會效益指標(biāo)加入到績效評價指標(biāo)框架中來；第二，應(yīng)當(dāng)用動態(tài)的眼光，看待科技支出的投資回報率，重視項目績效的長遠(yuǎn)效益而不能僅局限于近期收益，更不能以當(dāng)年的產(chǎn)投比來作為衡量科技投資回報率的唯一依據(jù)；第三，要關(guān)注某些評估指標(biāo)的內(nèi)部差異性，各類指標(biāo)對績效的貢獻(xiàn)程度不同，故在定量評價中的權(quán)重賦值也應(yīng)考慮到其內(nèi)部差異性。

結(jié)論與展望

我國一直處在對財政科技支出項目評價工作的摸索狀態(tài)中，在健全績效評價工作的法規(guī)政策、建立完備的績效評價數(shù)據(jù)庫、績效評價公丌機制和科學(xué)可行的績效評價體系方面還存在不足，今后還需要借鑒國外經(jīng)驗，多做嘗試，積極整改，提高我國財政科技支出項目績效評價工作的水平。

財政科技支出項目績效評價應(yīng)體現(xiàn)出經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求，反映出一定時期內(nèi)科技經(jīng)費的投入與產(chǎn)出關(guān)系、經(jīng)濟效益和社會效益，需經(jīng)過設(shè)立評價小組、制定工作方案、篩選項目、培訓(xùn)評價工作人員、搜集評價信息、專家評價、撰寫評價報告、評價結(jié)果處置八個程序，在設(shè)計指標(biāo)時應(yīng)遵循系統(tǒng)性、可比性、區(qū)別性、可行性和公開性原則，采用層次分析法，根據(jù)項目類別不同，設(shè)計出基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和科技產(chǎn)業(yè)化項目三類績效評價體系。

在國內(nèi)財政科技支出項目績效評價在理論和實證研究方面取得重大進展的同時，對績效評價體系的指標(biāo)選擇等方面依然存在很大爭議，由于個人研究能力和數(shù)據(jù)完備性的限制，本文針對績效評價體系的構(gòu)建提供了一個大體的思路，在項目類別劃分上還存在范圍較為寬泛的問題，今后在實際操作過程中，可進行更為細(xì)致的項目類別劃分，設(shè)置更為精確的指標(biāo)。我相信，在不久的將來，財政科技支出項目績效評價體系的理論研究與實證分析將會不斷深入下去，績效評價工作將會朝著更加規(guī)范化和法制化的方向發(fā)展。
 

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