【摘要】 問題金融機(jī)構(gòu)的動用財政資金救助方式,雖然其在實(shí)踐中使用較為頻繁,但其政救助資金退出工作卻相當(dāng)滯后。表現(xiàn)為一方面財政救助問題金融機(jī)構(gòu)本身缺乏立規(guī)制,另一方面在用于救助的財政資金退出方面也缺少相應(yīng)法律機(jī)制的安排。而做好財政資金退出工作,就不能完全做好問題金融機(jī)構(gòu)財政救助工作,因?yàn)樨斦Y金大量損失,直接損害納稅人權(quán)益,加之金融業(yè)的特殊性,就會引起金融風(fēng)險向財政險的轉(zhuǎn)移,最終后果不堪設(shè)想。問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制是有關(guān)財政救資金退出的原則、實(shí)現(xiàn)方式等制度的總和,其在問題金融機(jī)構(gòu)救助后續(xù)監(jiān)管中占有要地位,是保障財政資金安全、保護(hù)納稅人權(quán)益不受侵害,提升我國問題金融機(jī)構(gòu)助水平,維護(hù)金融業(yè)安全穩(wěn)定的重要保證。文章共分為四部分：第一部分,主要闡述了問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)含義及其構(gòu)建意義；第二部分主要從我國問題金融機(jī)構(gòu)財政救助實(shí)踐出發(fā)分析財政助資金退出在政策性、法律性方面存在的問題；第三部分,介紹域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以期我國問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的塑造提供借鑒；第四部分,塑造我國問金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制,并得出相關(guān)結(jié)論。 

1 問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的含義與意義

1.1問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的概念

1.1.1問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的含義

問題金融機(jī)構(gòu)財政資金救助是政府救助的方式之一，指的是直接向問題金融機(jī)構(gòu)提供財政援助資金（其實(shí)對于問題金融機(jī)構(gòu)減免稅費(fèi)也是財政資金向問題金融機(jī)構(gòu)提供援助的方式，因?yàn)槎愘M(fèi)減少，就造成財政資金從籌集之初的直接減少，這可以稱之為財政資金對于問題金融機(jī)構(gòu)的間接救助）。本文所研宄的問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金，是指政府救助問題金融機(jī)構(gòu)所直接提供的財政資金，可以毫不夸大的說，國家財政是以財政資金為中心的，中央政府和地方政府的財政收支構(gòu)成了財政資金的主要部分，此外，與國家財政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣性收支也是財政資金的組成部分。財政資金的這些成分組成決定了其在一國社會資金中的主導(dǎo)地位，進(jìn)而對社會資金的運(yùn)營產(chǎn)生巨大的控制力和影響力。而我們財政救助恰恰動用的就是財政資金，稅收收入和企業(yè)上繳的部分稅后利潤則構(gòu)成了財政資金的主體部分。財政資金的主要來源決定了其具有如下特點(diǎn)：首先，具有強(qiáng)制性，籌集財政資金是相關(guān)人的強(qiáng)制義務(wù)；第二，具有行政性，財政資金是政府及其所屬機(jī)構(gòu)直接掌握支配的資金，其資金的使用是直接為行使和實(shí)現(xiàn)國家職能的需要；第三，具有無償性，資金的籌集和撥付是無償分配的，盡管有部分國家采取國家信用的方式，即以國家為債務(wù)人或債權(quán)人形式征集或發(fā)放，但多以無償為主；第四，國家作為財政資金使用的主體，繳納資金者或接受撥付資金者都是與國家政權(quán)直接發(fā)生關(guān)系。這也體現(xiàn)了財政資金具有調(diào)整資源分配以及國家與相關(guān)人之間的分配關(guān)系。上述財政資金特征也可以看出財政資金具有來源廣泛、可靠，數(shù)量充足等特點(diǎn)，這也是各國多次動用財政資金展開問題金融機(jī)構(gòu)救助的原因之一。

鑒于國外已有公共資金救助體系（例如美國），為了更好地把握問題金融機(jī)構(gòu)財政資金救助相關(guān)概念，需注意財政資金與公共資金的區(qū)分：從字面上理解，公共資金首先具有公共性，并且在國內(nèi)外對其已達(dá)成共識，就是各級政府擁有其所有權(quán)、使用權(quán)，這一點(diǎn)與財政資金的屬性大同小異；第二，從公共資金用途來看，用途具有“公共性”，因?yàn)楣操Y金主要用于社會公共事業(yè)，與財政資金的用途也頗為一致。通過上述分析可見，公共資金與財政資金基本同義。如果從公共性的角度而言，國外的中央銀行的最后貸款和存款保險機(jī)構(gòu)的資金援助，亦具有公共資金的屬性，但是立足我國金融業(yè)現(xiàn)狀，在中央銀行最后貸款人的立法尚不明確，存款保險機(jī)構(gòu)缺位的情況下，本文所研究的是財政資金救助問題金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制，不包括最后貸款人和存款保險資金的退出機(jī)制。

1.2問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的意義

1.2.1問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的必要性

叢林法則、優(yōu)勝劣汰是市場的基本法則，只有進(jìn)退有序的機(jī)制才能使得制度運(yùn)轉(zhuǎn)有效，這已經(jīng)成為多數(shù)人的共識。雖然在問題金融機(jī)構(gòu)救助領(lǐng)域，一直爭議有關(guān)“政府參與金融機(jī)構(gòu)救助是否應(yīng)當(dāng)還是完全依賴市場機(jī)制”的話題，但各國基于類似金融業(yè)的特殊性和其他一些原因，大多國家面臨問題金融機(jī)構(gòu)時，幾乎都采取了救助，其中當(dāng)屬動用財政資金的救助效果最為顯著，使用次數(shù)也較為頻繁。然而在此過程中，我們不能忽略財政救助資金的退出問題，只有形成退出機(jī)制，才能保障財政資金的真正安全，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財政資金的循環(huán)利用。問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制之所以具有必要性，主要源于金融業(yè)的特殊性、財政資金救助問題金融機(jī)構(gòu)具有合理性且財政資金救助問題金融機(jī)構(gòu)效果顯著，以及財政資金救助問題金融機(jī)構(gòu)后又會產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)，這些既是財政救助資金構(gòu)建的必要性和意義所在，也是其得以構(gòu)建的基本前提。

1.2.1.1金融業(yè)的特殊性

金融業(yè)具有區(qū)別于一般企業(yè)的特殊性。金融業(yè)在一國經(jīng)濟(jì)中居于重要地位，源于金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，而作為金融業(yè)的微觀單元的金融機(jī)構(gòu)，就往往成為整個經(jīng)濟(jì)體系的中心環(huán)節(jié)。金融業(yè)又是一個高度信息不對稱的公共行業(yè)，嚴(yán)重依賴外部資金來源和公共信任；因而相比其他行業(yè)，金融業(yè)又是一個高風(fēng)險的行業(yè)；一旦出現(xiàn)問題金融機(jī)構(gòu)，即可能產(chǎn)生風(fēng)險傳遞，不僅會威脅金融業(yè)自身生存，也會影響著千家萬戶，更可能在金融市場上產(chǎn)生一種負(fù)外部性，更為嚴(yán)重的是造成金融系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)而帶來整個經(jīng)濟(jì)社會的不穩(wěn)定，這也是其特殊性實(shí)質(zhì)所在。鑒于金融業(yè)的特殊性，各國政府不得不對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，尤其當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還不得不慎重對待，小心處理，而不能像普通企業(yè)那樣任由其遵循“自由競爭，優(yōu)勝劣汰”的市場規(guī)律，而須對具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助。

2 我國問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出的問題

設(shè)計問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制需要考慮一系列相關(guān)因素，而這些相關(guān)因素又成為分析問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制在我國現(xiàn)狀的切入點(diǎn)。目前我國對于問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出的關(guān)注，僅限于在具體的動用財政資金救助實(shí)踐中，為了保障財政資金能夠得到退出，而實(shí)行的一種限制性約束，比如國家?guī)椭鷩秀y行改制期間，對銀行高層管理者進(jìn)行約束，相關(guān)人不能在財政資金救助過程中獲利，從而保障財政資金的安全。但是并未把財政救助資金退出工作作為財政救助的考慮的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也并未形成一種長效機(jī)制，這樣的現(xiàn)狀就造成了如今我國法律上對財政救助資金退出的相關(guān)規(guī)定的缺失，救助實(shí)踐中缺乏對于保障財政資金退出的有效約束的約定條款，當(dāng)然在具體財政救助之時不會因?yàn)榭紤]財政資金退出問題而充分選擇合適的資金救助方式（例如，注資這種財政資金救助方式可以轉(zhuǎn)化為股權(quán)，也可以轉(zhuǎn)化為債權(quán)，而具體轉(zhuǎn)化為何種權(quán)利形式更有利于保障財政資金的退出這是有很大差別的，而在財政救助問題金融機(jī)構(gòu)之初，是并未做出如此考慮的）。具體而言，問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的問題主要表現(xiàn)為政策性問題和法律性問題。

2.1我國問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出的政策性問題

政策性問題，與我國具體國情是分不開的，這些問題是歷史遺留，對此只能面對，而無從選擇，我們能做的就是將此類問題分析清楚后而將其產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，減至最低。

2.1.1政策性原因?qū)е挛覈鴨栴}金融機(jī)構(gòu)大量產(chǎn)生

只有弄清楚成因，才能找到正確的解決辦法，即能夠?qū)ΠY下藥，對于問題金融機(jī)構(gòu)的救助領(lǐng)域尤其如此。問題金融機(jī)構(gòu)形成原因有很多，但在我國特殊體制下，其有很大部分原因是源于我國政策所引發(fā)的。主要表現(xiàn)為：第一，歷史遺留問題的拖累（例如四大國有銀行分設(shè)時資本金撥付不足造成國有商業(yè)銀行不符合相關(guān)穩(wěn)健運(yùn)營的指標(biāo)）；第二，計劃經(jīng)濟(jì)時代由政策性銀行承擔(dān)了大量財政職能而給金融機(jī)構(gòu)造成巨大負(fù)擔(dān)；第三，當(dāng)?shù)卣疄榱俗陨碚兓蚶娑鴮鹑跈C(jī)構(gòu)不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)；第四，國有局面下導(dǎo)致的金融機(jī)構(gòu)所有人缺位進(jìn)而造成有人花錢，無人承擔(dān)責(zé)任等。另外，監(jiān)管乏力、沒有完善的市場機(jī)制同樣會導(dǎo)致問題金融機(jī)構(gòu)的形成。中國已有救助實(shí)踐中，在沒有清楚分析具體問題金融機(jī)構(gòu)的成因基礎(chǔ)上，就想當(dāng)然的進(jìn)行救助，這樣的救助，不僅起不到救助效果，反而會造成財政資金的不應(yīng)有浪費(fèi)。當(dāng)然，從另一個角度而言通過上述分析，采用財政資金救助問題金融機(jī)構(gòu)具有合理性，但是這仍然造成對財政資金量上的損失浪費(fèi)，長此以往，仍會產(chǎn)生一系列令人措手不及并心生畏懼的負(fù)外部性。只是明確了問題金融機(jī)構(gòu)成因的救助可能將會從一定程度上保障財政資金使用的效益性，但仍然需要安排財政救助資金退出機(jī)制。

2.2我國問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出的法律性問題

我國目前問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出的法律性問題，主要表現(xiàn)為財政救助實(shí)踐中，相關(guān)人員的權(quán)責(zé)不明晰，例如財政救助本身權(quán)力缺乏法律約束，被救問題金融機(jī)構(gòu)在接受救助期間具有何種權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任沒有明確規(guī)范，更不用談及對財政資金退出的明確法律規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐過程中用于救助的財政資金的有去無回。另一方面表現(xiàn)為財政資金救助過程中，違背了法律應(yīng)有的公平、公開、透明等價值追求，表現(xiàn)為公眾對于財政資金救助問題金融機(jī)構(gòu)使用過程和財政資金回收情況缺乏知情權(quán)，進(jìn)而缺少監(jiān)督機(jī)制，更進(jìn)一步加深了問題金融機(jī)構(gòu)財政資金不退出問題。

2.2.1現(xiàn)行法律有關(guān)財政救助資金退出的規(guī)定的缺失

2.2.1.1財政資金救助主體不明確

財政資金救助問題金融機(jī)構(gòu)有其合理性基礎(chǔ)，那么是否有其法律依據(jù)呢？我國目前的法律位階是憲法為國家第一大法，法律次之，行政法規(guī)再次之，相關(guān)的規(guī)章再次之，以此類推。從中，我們可以翻查，哪一條是規(guī)定了財政部救助問題銀行的職責(zé)呢？答案是否定的。財政部法律上能否作為財政資金救助問題金融機(jī)構(gòu)的主體，及其具體職責(zé)在目前現(xiàn)行的我國法律中是沒有明確規(guī)定的。例如我國《憲法》中有規(guī)定國務(wù)院可以行使下列職權(quán)，其中的第（三）項(xiàng)規(guī)定：國務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)�！敦斦ā泛汀秶鴦�(wù)院組織法》在我國理應(yīng)作為規(guī)范國務(wù)院相關(guān)權(quán)力和職責(zé)的主要立法，卻沒有對“財政部應(yīng)承擔(dān)救助問題金融機(jī)構(gòu)的任務(wù)和職責(zé)”加以法律上的規(guī)定。在我國《預(yù)算法》也沒有規(guī)定財政部門關(guān)于問題銀行的處理問題。總之財政部門參與問題銀行處理的法律依據(jù)是不足的，至少是非常含糊的。對于財政部的救助職責(zé)缺乏法律規(guī)制，僅屬于具有合理性的發(fā)揮政府職能的應(yīng)有之義，而負(fù)有怎樣的救助職責(zé)，有多大的救助權(quán)限，沒有明確立法，也沒有相應(yīng)的法規(guī)、政策規(guī)定，而這種現(xiàn)狀會直接引發(fā)財政救助實(shí)踐中隨意性過大，標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)則等的缺失，也會造成救助實(shí)踐中產(chǎn)生模棱兩可的局面，從而造成救助實(shí)踐中對財政資金的運(yùn)用任意化嚴(yán)重，大有浪費(fèi)財政資金之嫌，置財政資金處于不安全狀態(tài)。

3問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出的域外經(jīng)驗(yàn)..........17

3.1域外多樣化的財政資金救助方式的實(shí)踐.........17

3.1.1財政充當(dāng)最后貸款人.......17

3.1.2財政資金直接撥付存款保險公司.........17

3.1.3以財政資金為基礎(chǔ)，成立臨時或?qū)ｉT的機(jī)構(gòu)處理問題金融機(jī)構(gòu)........18

3.1.4以財政資金為基礎(chǔ)的注資........18

3.1.5以財政資金為基礎(chǔ)，政府擔(dān)當(dāng)保證人.......18

3.1.6政府為主體的發(fā)債方式........19

4塑造我國問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的建議......23

4.1確立問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出基本原則.........24

4.1.1財政資金退出法治原則..........24

4.1.2維護(hù)穩(wěn)定原則........24

4.1.3信息公開與披露原則......25

4.1.4財政救助資金退出的準(zhǔn)市場化原則.........25

4.1.5責(zé)任須追究原則.......26

4.1.6納稅人權(quán)益須保護(hù)原則........26

4.1.7合同退出與法定退出組合適用原則....26

4 塑造我國問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的建議

通過觀察美國、歐盟等國在問題金融機(jī)構(gòu)公共資金救助方面的實(shí)踐，可見問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出的實(shí)現(xiàn)形式有合同式退出和法定式退出兩種。具體而言，合同式退出，主要通過救助個案中，救助主體與被救方簽訂契約，在契約中約定一些有利于償還財政資金的限制性條款；而法定式退出，則主要通過立法規(guī)定了一系列有關(guān)救助原則、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助條件、救助方式以及救助程序等來約束動用財政資金進(jìn)行救助時最終能夠確保收回成本，從而讓合同式退出與法定式退出互相配合，實(shí)現(xiàn)二者優(yōu)勢互補(bǔ)，共同保證財政資金的安全退出。我國在塑造問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制也可以借鑒這些方式，并確立退出的基本原則。

4.1確立問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出基本原則

4.1.1財政資金退出法治原則

財政資金的退出須遵循法治原則。其法治原則第一要求退出要有法可依，以國家現(xiàn)行法律、法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)，并且不斷進(jìn)行修訂來完善法律法規(guī)；第二要保障法得以實(shí)施，即在既有的法律體系框架內(nèi)，執(zhí)法必嚴(yán)的決心和態(tài)度應(yīng)是執(zhí)法部門的必備品質(zhì)。這樣的有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)勢必能夠保障法律的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)財政資金退出工作的可預(yù)見，更能從一定程度上防范財政資金不退出。

4.1.2維護(hù)穩(wěn)定原則

問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制的設(shè)計旨在化解風(fēng)險，保障納稅人權(quán)益，然而這本身又會蘊(yùn)含著一個悼論。為什么呢？財政資金的退出工作定然會牽涉到相關(guān)利益人（金融機(jī)構(gòu)、存款人、貸款人的多方利益），這些相關(guān)利益人都是不愿意財政資金退出的，進(jìn)而可能制造新的風(fēng)險，這樣就可能引發(fā)金融體系的動蕩，甚至引起整個社會的震蕩，所以在問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出工作中，處理好多方的利益關(guān)系是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)當(dāng)然更需要依法維護(hù)儲戶的合法利益，力爭把振蕩化解在萌芽中，從而實(shí)現(xiàn)努力維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定。

結(jié)論

問題金融機(jī)構(gòu)財政救助資金退出機(jī)制是一個涉及金融、財政交叉領(lǐng)域的保障國家財政資金安全性的制度安排。塑造問題金融財政救助資金退出機(jī)制旨在，一則直接防范被救問題金融機(jī)構(gòu)不退還財政資金造成的財政損失，從而保障了納稅人的權(quán)益；二則防范國有金融機(jī)構(gòu)形成救助惰性和依賴性，造成更大的金融、財政風(fēng)險而引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險�？梢哉f我們救助的最終目的就是一是保障金融系統(tǒng)穩(wěn)定健康發(fā)展，二是保障財政資金安全，從而保障了納稅人權(quán)益。為此，我們不能停留在就機(jī)制談機(jī)制的層面，財政資金退出機(jī)制的有效塑造，還需要多方面的共同努力，有賴于我國資本市場的發(fā)達(dá)，有賴于我國市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，國家金融救助體系的健全等，而當(dāng)前首要要求中央銀行和政府方面及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同努力，中央銀行對問題金融機(jī)構(gòu)救助之初，要與各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)商，以期從最初維度降低國有資金使用頻數(shù)，從而避免發(fā)生動用財政資金救助的情形，可以說當(dāng)動用財政資金救助時都是萬不得已之際才用之，正是財政資金這種代表納稅人權(quán)益的特殊性，所以我們要慎用之，才要建立退出機(jī)制保護(hù)它。

問題金融機(jī)構(gòu)財政資金退出機(jī)制存在于問題金融機(jī)構(gòu)獲得財政資金之后，即為問題金融機(jī)構(gòu)的后續(xù)監(jiān)管過程中。為了完善財政資金退出機(jī)制，還有賴于相關(guān)配套措施的協(xié)助，例如我國目前存款保險制度缺位，對于央行充當(dāng)最后貸款人職能也缺乏明確法律規(guī)范；因此須要健全整個動用公共資金救助問題金融機(jī)構(gòu)的救助體系，進(jìn)而保障作為重要組成部分之一的問題金融機(jī)構(gòu)財政救助中財政資金的功成身退。
 

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