【摘要】：水是生命之源,生產(chǎn)之要,生態(tài)之基。水資源不僅需要滿足人類的生存和發(fā)展之需,而且要滿足整個(gè)地球生命體的生存和發(fā)展需要；水資源不僅具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值,更具有環(huán)境、生態(tài)、審美等多樣性價(jià)值。然而,長(zhǎng)期以來,人類視水資源為自在之物,可自由免費(fèi)獲取,使得水資源未能得到足夠的重視和珍惜,保護(hù)水資源得不到應(yīng)有的補(bǔ)償,破壞水環(huán)境得不到應(yīng)有的懲罰。正是由于人類在水資源問題上的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)與相關(guān)權(quán)責(zé)界定的缺失,導(dǎo)致了水資源被濫用且日益短缺以及水環(huán)境惡化。因此,我國(guó)亟須重構(gòu)水資源權(quán)責(zé)制度并建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,通過重塑水資源保護(hù)與利用中的公平正義,促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、資源和環(huán)境的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。 生態(tài)補(bǔ)償概念是本文的基礎(chǔ)。生態(tài)補(bǔ)償概念的界定要以對(duì)因環(huán)境保護(hù)或環(huán)境破壞而權(quán)利利益受損者的補(bǔ)償為核心要素,進(jìn)而明確生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)社會(huì)主體而不是自然主體的補(bǔ)償,特別是不能把生態(tài)環(huán)境建設(shè)及污染治理看作是生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程的公共財(cái)政支出是否屬于生態(tài)補(bǔ)償要以是否包含對(duì)因環(huán)境問題而權(quán)利利益受損者補(bǔ)償為標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境稅費(fèi)可能成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源但其制度本身卻并不屬于生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有本質(zhì)的區(qū)別,生態(tài)補(bǔ)償是個(gè)較為抽象的概念,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐操作設(shè)計(jì)。流域生態(tài)補(bǔ)償是以公平正義為核心價(jià)值調(diào)節(jié)流域行政區(qū)域間水資源環(huán)境外部性問題引起的權(quán)利利益沖突的手段,包括對(duì)水資源環(huán)境貢獻(xiàn)區(qū)域的補(bǔ)償和對(duì)水資源環(huán)境損害區(qū)域的處罰。 從研究文獻(xiàn)來看,在國(guó)際上與前述生態(tài)補(bǔ)償含義相近的概念是生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi),遵循誰受益誰付費(fèi)的原則。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯扛?但均沒有從水資源產(chǎn)權(quán)角度予以深入研究,而是舍本逐末,忙于建構(gòu)數(shù)理模型測(cè)成本、算效益,使得流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯咳狈Ω?難以有效實(shí)踐。從理論說,外部性內(nèi)部化理論是流域生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生的理論根源,外部性是在特定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,未參與決策的一方受到了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響,并且缺乏有效的反饋機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)產(chǎn)生；當(dāng)前流域上下游間的區(qū)域外部性則是產(chǎn)生流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母驹�。外部性本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)問題,區(qū)域外部性本質(zhì)上是流域上下游行政區(qū)域間關(guān)于水資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致,要解決外部性,關(guān)鍵在界定產(chǎn)權(quán)。因此,水資源產(chǎn)權(quán)制度是流域生態(tài)補(bǔ)償韻制度基礎(chǔ)。同時(shí),實(shí)現(xiàn)公平正義是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值目標(biāo)。在水資源保護(hù)與利用方面,上下游區(qū)域間權(quán)利與責(zé)任的嚴(yán)重不對(duì)等與利益沖突的根源在于相關(guān)制度缺乏應(yīng)有的正義原則。解決的辦法就是進(jìn)行制度變革,明確流域水資源環(huán)境的權(quán)、責(zé)、利歸屬,在此基礎(chǔ)上建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度,使水資源的保護(hù)與利用的相關(guān)制度具有正義性。 綜觀國(guó)內(nèi)外的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐,歸納起來,國(guó)際上主要體現(xiàn)為四種實(shí)踐類型的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：政府間合作式流域生態(tài)補(bǔ)償、政府主導(dǎo)對(duì)流域生態(tài)保護(hù)者的直接補(bǔ)償、企業(yè)參與的對(duì)流域生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償、環(huán)境總量控制下的市場(chǎng)交易補(bǔ)償。但也存在的一些問題,需要我們予以完善：一是市場(chǎng)交易式補(bǔ)償?shù)姆稚⑿浴笮�；二是水資源補(bǔ)償還有待產(chǎn)權(quán)理論創(chuàng)新的支撐；三是政府間的調(diào)控與參與力度需加強(qiáng)。我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐可以歸納為三種類型：流域源頭保護(hù)為主的項(xiàng)目補(bǔ)償,流域水污染控制責(zé)任制及跨區(qū)補(bǔ)償,基于水資源短缺的水權(quán)交易補(bǔ)償。其中以項(xiàng)目補(bǔ)償為主,以水污染控制為目標(biāo)的流域跨區(qū)補(bǔ)償實(shí)踐呈明顯上升趨勢(shì),水權(quán)交易補(bǔ)償模式還只是在特定區(qū)域內(nèi)存在。三種實(shí)踐類型各有優(yōu)勢(shì),對(duì)于調(diào)節(jié)上下游區(qū)域間的利益矛盾、促進(jìn)流域水生態(tài)資源環(huán)境的可持續(xù)利用起到了較好的效果,但也存在諸多缺陷,如未從關(guān)鍵因素—水資源產(chǎn)權(quán)設(shè)置入手解決區(qū)域外部性問題,未從斷面水質(zhì)水量出發(fā)建立系統(tǒng)的水資源補(bǔ)償機(jī)制。亟待在實(shí)踐中進(jìn)行水資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新,在水資源單一國(guó)家所有制的基礎(chǔ)上豐富與明晰水資源環(huán)境權(quán)益,以建立完善的跨區(qū)水資源環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。 就現(xiàn)實(shí)中的水資源產(chǎn)權(quán)制度而言,核心是所有權(quán)問題。水本是天然之物、自然所生,沒有原始所有人；同時(shí),水資源因其在流域人類生存中所具有的公共資源屬性及其流動(dòng)形態(tài),也決定了它在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中不應(yīng)成為任何個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)。因此,各國(guó)均依據(jù)國(guó)家主權(quán)以法律的形式將領(lǐng)土范圍內(nèi)的水資源確認(rèn)為國(guó)家所有,或設(shè)置為代表全體公民利益的國(guó)家所有,以保障每個(gè)公民的用水權(quán)益,從而使國(guó)家成為水資源最初始的所有者,并構(gòu)建為國(guó)家對(duì)水資源形成必要的宏觀管理權(quán)。 從歷代的水資源產(chǎn)權(quán)制度看,我國(guó)有著水資源單一國(guó)家所有制和統(tǒng)一管理水資源的傳統(tǒng)；新中國(guó)成立后,在我國(guó)生產(chǎn)資料曾長(zhǎng)期實(shí)行單一公有制的制度路徑下,水資源自然為單一的國(guó)家所有。因此,水資源的終極所有權(quán)和宏觀調(diào)控管理所有權(quán)也就理所當(dāng)然地由國(guó)家享有。但是,目前的問題是,這種籠統(tǒng)的國(guó)家所有,導(dǎo)致的是水資源的具體所有權(quán)主體權(quán)屬不清,水資源的相關(guān)權(quán)責(zé)無法得到明確界定：一方面,水資源屬國(guó)家所有,國(guó)家有權(quán)全面支配和調(diào)動(dòng)、分配水資源,水源地政府與居民無權(quán)干涉,只能被動(dòng)接受；另一方面,籠統(tǒng)的國(guó)家所有規(guī)定使水資源成為全體人民的共有之物,人們可以通過分水政策免費(fèi)獲得或超低價(jià)無節(jié)制使用水資源,同時(shí)又借水的流動(dòng)屬性不負(fù)責(zé)任地排放污水。這嚴(yán)重淡化了水資源保護(hù)意識(shí),也使涵養(yǎng)與保護(hù)水資源行為得不到補(bǔ)償,導(dǎo)致了典型的“公地悲劇” 當(dāng)前,學(xué)術(shù)界雖然已在研究水資源產(chǎn)權(quán)及流域生態(tài)補(bǔ)償問題,但均是以默認(rèn)籠統(tǒng)的水資源國(guó)家所有為前提,使用的“水權(quán)”“初始水權(quán)”“水資源產(chǎn)權(quán)”等概念,均是立足于政府根據(jù)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展無償分配水資源政策基礎(chǔ)之上,研究水資源使用權(quán)或取水權(quán),而缺乏對(duì)水資源所有權(quán)問題的進(jìn)一步研究。因此,目前國(guó)家的水資源所有者權(quán)益,實(shí)際已被虛置而無法得到有效管理和利用,從而加劇了我國(guó)可利用水資源的短缺和水環(huán)境的不斷惡化。 流域生態(tài)補(bǔ)償亟須水資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。應(yīng)明確水資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)涵是其基于主權(quán)性質(zhì)對(duì)國(guó)內(nèi)水資源的“終極宏觀調(diào)控管理所有權(quán)”,而非財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上的所有權(quán)�！段餀�(quán)法》中所有權(quán)指“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”,其權(quán)利主體為自然人或法人,國(guó)家在一國(guó)之內(nèi)不具備獨(dú)立的法律人格。因此,水資源國(guó)家所有權(quán),在國(guó)與國(guó)事務(wù)中才能體現(xiàn)所有權(quán)中的諸多權(quán)利。但在國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)部,國(guó)家所有權(quán)主要體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)水資源的“終極宏觀調(diào)控管理所有權(quán)”。所謂“終極宏觀調(diào)控管理所有權(quán)”,是指國(guó)家依據(jù)公平原則,為維護(hù)全體人民的共同利益,對(duì)水資源行使宏觀管理的權(quán)利,它由國(guó)務(wù)院水行政部門行使并作出的安排,具體包括國(guó)家對(duì)水資源宏觀管理的立法權(quán)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施權(quán)、水資源配置權(quán)和執(zhí)法懲治權(quán),從而保證水資源及其環(huán)境的可持續(xù)利用。 明確水資源的“區(qū)域財(cái)產(chǎn)收益權(quán)”。我國(guó)大部分流域都具有跨行政區(qū)域特征,每一江河水資源為其流經(jīng)地的各級(jí)政府所實(shí)際支配、占有和使用,各區(qū)域都具有相對(duì)獨(dú)立的利益,存在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng),必然引發(fā)跨界水資源與水環(huán)境沖突,造成水資源與環(huán)境危機(jī)。因此,國(guó)家所據(jù)有的水資源所有(初始)權(quán),應(yīng)在其宏觀管理中依據(jù)法律和各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分割,將它具體分割為財(cái)產(chǎn)收益、處分和使用等各項(xiàng)權(quán)能;其中“水資源財(cái)產(chǎn)收益權(quán)”本是一種“區(qū)域財(cái)富”,應(yīng)明確為水資源貢獻(xiàn)區(qū)地的“財(cái)富收益”,改變這種“區(qū)域財(cái)富”的所有權(quán),勢(shì)必影響財(cái)富分配的公正公平。 現(xiàn)實(shí)中的國(guó)家所有水資源是按地區(qū)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展無償分配,以上游為主的水資源貢獻(xiàn)地區(qū)無形中被剝奪了“水資源財(cái)產(chǎn)收益權(quán)”。國(guó)家法律籠統(tǒng)規(guī)定各地方政府承擔(dān)保護(hù)水資源環(huán)境的責(zé)任和擁有利用資源環(huán)境的權(quán)利,但水資源保護(hù)與資源利用之間卻存在明顯的沖突；上游地區(qū)相應(yīng)承擔(dān)過多的保護(hù)水資源環(huán)境的責(zé)任,而享受較少的利用水資源環(huán)境的權(quán)利,下游地區(qū)則相反；上下游間責(zé)任與權(quán)利嚴(yán)重不對(duì)等。長(zhǎng)此以往,上游必然置法律規(guī)定的保護(hù)責(zé)任于不顧,利用其流域上的天然優(yōu)勢(shì),過度利用水資源量和水環(huán)境排污容量,造成流域生態(tài)環(huán)境惡化。 這里的關(guān)鍵問題是,水資源具體的權(quán)責(zé)在區(qū)域間界定不清和有違公平公正。目前國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)實(shí)踐,主要立足從水質(zhì)責(zé)任制角度出發(fā),但由于沒有水資源權(quán)責(zé)制度的支持,缺乏足夠合理的依據(jù),且偏離流域生態(tài)補(bǔ)償之應(yīng)有含義。因此從邏輯上講,完整的流域生態(tài)補(bǔ)償框架,應(yīng)首先對(duì)上游貢獻(xiàn)合格的水資源給予資源性補(bǔ)償,然后才是基于斷面水質(zhì)的獎(jiǎng)罰責(zé)任制。 國(guó)家在履行水資源宏觀調(diào)控管理所有權(quán)職責(zé)時(shí),要秉持維護(hù)社會(huì)公正的首要原則,充分考慮水資源貢獻(xiàn)區(qū)域的利益,首先在法律制度上承認(rèn)區(qū)域水資源的貢獻(xiàn),把水資源具體的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)分配給水資源環(huán)境貢獻(xiàn)區(qū)域,從而建立起水資源的國(guó)家終極宏觀調(diào)控管理所有權(quán)與區(qū)域水資源財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的二級(jí)產(chǎn)權(quán)制度,使水資源貢獻(xiàn)區(qū)域獲得應(yīng)有的資源收益；然后再根據(jù)人口、生態(tài)、社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制等因素,將水資源所有權(quán)的具體使用、處分等權(quán)利在流域各行政區(qū)域間進(jìn)行下一個(gè)層次的分配。 在建立水資源二級(jí)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上,構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要借助目前流域管理對(duì)水質(zhì)與水量的準(zhǔn)確測(cè)量技術(shù),根據(jù)流域斷面設(shè)置,將流域水資源區(qū)分為“出境水”、“入境水”、“生態(tài)水”、“洪水下泄水”、“源區(qū)水資源貢獻(xiàn)水”、“區(qū)域水資源貢獻(xiàn)水”；形成水資源貢獻(xiàn)水=入境水-出境水-生態(tài)水-洪水下泄水,從而計(jì)算出流域源區(qū)和中間區(qū)域的水資源貢獻(xiàn)水量,以便實(shí)施對(duì)流域區(qū)間“水資源貢獻(xiàn)水”進(jìn)行不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補(bǔ)償,首先使流域源區(qū)和中間區(qū)域獲得水資源財(cái)產(chǎn)收益；在此基礎(chǔ)上,再根據(jù)河流生態(tài)要求與流域水量使用權(quán)分配,建立嚴(yán)厲的水質(zhì)水量獎(jiǎng)懲責(zé)任制和水權(quán)交易機(jī)制,為在全流域建立系統(tǒng)、完整的水資源跨區(qū)補(bǔ)償機(jī)制奠定較為科學(xué)的制度基礎(chǔ)。 在這里,流域水資源生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)的高低至關(guān)重要,標(biāo)準(zhǔn)過高無法推行,標(biāo)準(zhǔn)過低,發(fā)揮不了作用,但理論研究中保護(hù)水資源的直接投入成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、環(huán)境生態(tài)價(jià)值、地區(qū)差別、政府財(cái)力狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及水資源價(jià)值等等均可列為考慮因素或具有借鑒意義。至于最終結(jié)果,則可要看相關(guān)政府間的談判與博弈。 國(guó)家整體統(tǒng)籌和實(shí)施流域水資源生態(tài)補(bǔ)償工作。跨行政區(qū)流域水資源及其生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施,因其鮮明的公共物品形態(tài),構(gòu)成了國(guó)家及其政府必須承擔(dān)的基本職能。應(yīng)依據(jù)流域范圍由上級(jí)政府主導(dǎo)推動(dòng),下級(jí)政府承擔(dān)具體實(shí)施：跨省的大中型河流的流域生態(tài)補(bǔ)償由中央政府推動(dòng),省域內(nèi)中小型河流的流域生態(tài)補(bǔ)償由省級(jí)政府推動(dòng),各自成立流域生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)負(fù)責(zé)資金的籌措、使用、管理和監(jiān)督,補(bǔ)償資金由政府籌措。 本文選取在中央政府主導(dǎo)下已經(jīng)實(shí)施流域水環(huán)境補(bǔ)償?shù)目缤钫銉墒〉男掳步饔蜃鳛榘咐?分析已有補(bǔ)償實(shí)踐的問題,并采用上述理論和框架予以重新建構(gòu),探索新安江流域生態(tài)補(bǔ)償新模式�，F(xiàn)有新安江流域補(bǔ)償機(jī)制實(shí)質(zhì)是簡(jiǎn)單的對(duì)賭協(xié)議,只涉及水質(zhì),不涉及上下游間的水資源產(chǎn)權(quán)問題,更沒有對(duì)水資源進(jìn)行補(bǔ)償,沒有充分體現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一和公平的正義。重新建構(gòu)的結(jié)果是從水資源和水質(zhì)兩方面確定產(chǎn)權(quán)歸屬及利益補(bǔ)償,中央、浙江省、安徽省均需提高補(bǔ)償力度。
【學(xué)位授予單位】：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2012
【分類號(hào)】：X37

【參考文獻(xiàn)】

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本文編號(hào)：2710109