【摘要】： 近年來(lái),流域水環(huán)境管理體制研究在我國(guó)學(xué)術(shù)界方興未艾。然而從現(xiàn)有文獻(xiàn)看,既有研究大多停留在現(xiàn)象描述層面,很少有從理論上深入探究中國(guó)流域水環(huán)境管理體制的成果。結(jié)合行政學(xué)的研究成果,流域水環(huán)境管理體制應(yīng)當(dāng)從四個(gè)維度進(jìn)行研究,即中央與地方關(guān)系、地方政府間關(guān)系、職能部門間關(guān)系以及政府與社會(huì)的關(guān)系。這些維度總體上反映著流域水環(huán)境管理體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其與外部社會(huì)的關(guān)系。 中國(guó)流域水環(huán)境管理體制研究需要從歷史變遷的角度發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。民國(guó)時(shí)期(1949年以前)的流域管理體制是我國(guó)現(xiàn)行流域水環(huán)境管理體制的基礎(chǔ)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和流域管理機(jī)構(gòu)發(fā)展演變,建國(guó)后我國(guó)流域水環(huán)境管理體制變遷可以劃分為四個(gè)階段,即起步階段(1949-1978)、轉(zhuǎn)變階段(1979-1994)、深化階段(1995-2005)、強(qiáng)化階段(2006-)。從演變歷史看,我國(guó)流域水環(huán)境管理體制變遷的動(dòng)力包括五個(gè)方面,即突發(fā)性流域水污染的影響、高層領(lǐng)導(dǎo)的重視與推動(dòng)、地方政府間關(guān)系的變化、政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會(huì)公眾的參與意識(shí)和能力的提高。從管理實(shí)踐和理論研究看,我國(guó)流域水環(huán)境管理體制的弊端主要包括四個(gè)方面,即層級(jí)節(jié)制權(quán)威弱化、地方政府以鄰為壑、職能部門爭(zhēng)功諉過(guò)、持續(xù)改進(jìn)機(jī)制缺失。 在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下,中央與地方關(guān)系成為我國(guó)流域水環(huán)境管理體制的主導(dǎo)因素。其實(shí)質(zhì)是保障中央的流域水環(huán)境政策得到地方政府有效執(zhí)行。中央與地方關(guān)系的基本原理可以從分權(quán)制和集權(quán)制兩個(gè)理論視角進(jìn)行闡述。前者強(qiáng)調(diào)地方政府相對(duì)于中央的利益獨(dú)立和行為自主性,后者強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)地方層級(jí)節(jié)制的權(quán)威性。因此,中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是如何發(fā)揮地方積極性和保障中央權(quán)威的問(wèn)題。就流域水環(huán)境管理而言,地方政府和中央政府分別代表流域局部和整體利益,亦即特殊利益和共同利益。這種利益沖突與我國(guó)流域水環(huán)境分級(jí)管理的體制相結(jié)合,形成政策執(zhí)行阻滯機(jī)制,中央權(quán)威受到損害。為了維護(hù)中央權(quán)威,保障政策得到有效貫徹執(zhí)行,我國(guó)流域水環(huán)境管理體制提供了三類保障機(jī)制,即人事任免機(jī)制、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制和業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。從實(shí)踐情況看,這些機(jī)制都存在一定缺陷,不能在流域水環(huán)境管理過(guò)程中有效維護(hù)和實(shí)現(xiàn)中央權(quán)威。 地方政府間關(guān)系改進(jìn)有助于消除流域水環(huán)境管理“公地悲劇”。其核心在于通過(guò)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境污染外部性的內(nèi)部化。地方政府間關(guān)系的基本原理可以從競(jìng)爭(zhēng)與合作兩個(gè)視角進(jìn)行闡述。前者植根于地方政府所具有的特殊利益或地方利益訴求,后者則植根于地方政府行為的外部效應(yīng)。利益沖突導(dǎo)致地方政府間競(jìng)爭(zhēng),政府間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)外部性,社會(huì)交易成本增加。地方政府間合作能消除負(fù)外部性,降低交易成本,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的帕累托改進(jìn)。然而從理論上看,地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系比合作關(guān)系更牢固;從實(shí)踐看,地方政府間競(jìng)爭(zhēng)同樣能實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化,但需要恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。地方政府追逐經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)與流域水環(huán)境產(chǎn)權(quán)公有制結(jié)合,造成流域水環(huán)境惡化的“公地悲劇”。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)受到中央政府和社會(huì)公眾的雙重制約。如果能扭轉(zhuǎn)地方政府以追求經(jīng)濟(jì)利益為中心的“企業(yè)式”行為,就能有效遏制流域水環(huán)境“公地悲劇”。就流域水環(huán)境管理中的地方政府間合作而言,其組織形式包括“市場(chǎng)簽約”、“組織簽約”以及二者的混合型態(tài)。在流域水環(huán)境管理過(guò)程中,地方政府間合作需要相應(yīng)的推動(dòng)機(jī)制,主要包括市場(chǎng)機(jī)制和科層機(jī)制。這些組織形式和推動(dòng)機(jī)制在流域水環(huán)境管理的地方合作過(guò)程中各有優(yōu)劣,互為補(bǔ)充。 職能部門間關(guān)系改進(jìn)有助于實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境管理的綜合目標(biāo)。其核心在于實(shí)現(xiàn)政府有關(guān)部門權(quán)力和責(zé)任的恰當(dāng)配置。職能部門間關(guān)系的基本原理可以從分工與協(xié)作兩方面進(jìn)行闡述。職能部門專業(yè)分工旨在提高效率。由于部門隔閡、特殊利益等因素的影響,旨在提高部門行政效率的分工卻阻礙整體行政效率的提升。這就是專業(yè)分工悖論。部門協(xié)作是不同職能部門圍繞管理目標(biāo)開(kāi)展的協(xié)作行動(dòng)。職責(zé)邊界妨礙公共管理活動(dòng)共同目標(biāo)的形成,部門特殊利益阻礙部門協(xié)作的進(jìn)展,旨在提高整體管理績(jī)效的部門協(xié)作非但沒(méi)有發(fā)揮積極作用,反而阻礙管理績(jī)效改進(jìn)。這就是結(jié)構(gòu)-功能悖論。兩種悖論表明,基于職責(zé)導(dǎo)向的部門分工與協(xié)作無(wú)法避免其固有困境。目標(biāo)導(dǎo)向的分工協(xié)作原則能夠?yàn)楦倪M(jìn)部門分工協(xié)作的效率提供新的契機(jī)。職能部門只有通過(guò)基于目標(biāo)導(dǎo)向的組織變革,部門協(xié)作才能得到根本改進(jìn)。就流域水環(huán)境管理而言,有關(guān)職能部門可分為統(tǒng)一監(jiān)管、行業(yè)分類管理和綜合調(diào)控管理等三類,彼此存在職責(zé)邊界問(wèn)題并形成雙邊壟斷局面。部門特殊利益與雙邊壟斷相結(jié)合,造成流域水環(huán)境管理分工異化,降低分工效率。職能部門的單一功能和流域水環(huán)境管理的復(fù)合目標(biāo)之間的沖突表明,目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)成為職能部門分工的基本原則。流域水環(huán)境管理整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要有關(guān)職能部門協(xié)作,利益沖突和技術(shù)性限制卻導(dǎo)致部門協(xié)作陷入困境。流域水環(huán)境管理的部門協(xié)作動(dòng)機(jī)來(lái)源包括部門利益、共同愿景和組織壓力等方面。流域水環(huán)境管理的部門協(xié)作形式包括聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合執(zhí)法檢查等,部門協(xié)作的協(xié)調(diào)機(jī)制包括科層協(xié)調(diào)和制度協(xié)調(diào)。無(wú)論哪種協(xié)作形式或協(xié)調(diào)機(jī)制,都各有優(yōu)勢(shì)和不足。 管理體制開(kāi)放是我國(guó)流域水環(huán)境管理持續(xù)改進(jìn)的關(guān)鍵所在。其核心在于妥善處理政府與社會(huì)在流域水環(huán)境管理中的關(guān)系。管理體制開(kāi)放的基本原理主要從官僚制、系統(tǒng)論等理論視角進(jìn)行闡述。官僚制為應(yīng)對(duì)不確定性,主張行政組織封閉,從而引發(fā)組織回應(yīng)性不足的弊端。系統(tǒng)管理的思想和政治系統(tǒng)論都把行政管理體系視為開(kāi)放系統(tǒng),力促管理體系與外部環(huán)境進(jìn)行能量交換。本文認(rèn)為管理體制改進(jìn)的根本動(dòng)力來(lái)源于管理體系外部,只有實(shí)行體制開(kāi)放才能為體制改進(jìn)提供動(dòng)力。行政管理體制開(kāi)放伴隨著潛在風(fēng)險(xiǎn),這種潛在風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不確定性密切相關(guān)。行政管理體制開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)消解依賴于兩個(gè)因素,一是政府實(shí)行逐步開(kāi)放,二是社會(huì)公眾有序參與。就流域水環(huán)境管理而言,我國(guó)政府開(kāi)放程度較低,降低了管理體制的回應(yīng)性。在流域水環(huán)境管理過(guò)程中,制約政府開(kāi)放程度的體制內(nèi)部因素包括三個(gè)方面,一是中央政府關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定的政治權(quán)衡,二是地方政府的既得利益,三是職能部門的組織惰性。推動(dòng)流域水環(huán)境管理體制開(kāi)放的內(nèi)部力量有三類,即中央政府、地方政府和職能部門。我國(guó)公眾參與流域水環(huán)境管理的程度也比較低,甚至造成政治參與的畸形發(fā)展,損害政府的合法性。從實(shí)踐看,制約我國(guó)流域水環(huán)境管理體制開(kāi)放的社會(huì)因素主要有三個(gè)方面,即社會(huì)公眾傳統(tǒng)的政治文化觀念、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和水環(huán)境污染的不確定性。推動(dòng)流域水環(huán)境管理體制開(kāi)放的社會(huì)力量主要包括新聞媒體、環(huán)保組織和利益相關(guān)者。 基于對(duì)以上四方面關(guān)系的分析,本文認(rèn)為我國(guó)流域水環(huán)境管理體制應(yīng)當(dāng)在這四個(gè)方面分別做出相應(yīng)的改進(jìn)。第一,就中央與地方關(guān)系而言,流域水環(huán)境管理體制改進(jìn)需要提高權(quán)威鏈條強(qiáng)度,調(diào)整地方政府利益權(quán)衡格局,堅(jiān)定中央政府環(huán)境保護(hù)決心。第二,就地方政府間關(guān)系而言,流域水環(huán)境管理體制改進(jìn)需要調(diào)整中央政府的導(dǎo)向作用,鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)施加積極影響,以立法等手段來(lái)規(guī)范地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。第三,就政府職能部門間關(guān)系而言,流域水環(huán)境管理體制改進(jìn)需要合理界定職能部門權(quán)責(zé),推進(jìn)目標(biāo)導(dǎo)向的組織結(jié)構(gòu)重塑,改進(jìn)職能部門協(xié)作機(jī)制。第四,就政府與社會(huì)的關(guān)系而言,流域水環(huán)境管理體制改進(jìn)需要推進(jìn)流域水環(huán)境公共治理,實(shí)行政府信息公開(kāi),進(jìn)行基于開(kāi)放導(dǎo)向的功能結(jié)構(gòu)重塑和行政流程再造;同時(shí),執(zhí)政黨和政府應(yīng)當(dāng)致力于增強(qiáng)公眾參與意愿、提高公眾參與能力。 綜上所述,流域水環(huán)境管理體制具有系統(tǒng)性、權(quán)變性和價(jià)值傾向性。我們可以結(jié)合實(shí)踐和需要設(shè)計(jì)合適的流域水環(huán)境管理體制。本文在研究過(guò)程中存在邏輯推理不夠嚴(yán)謹(jǐn)、搜集資料不夠全面等問(wèn)題,仍需留待將來(lái)進(jìn)一步完善。未來(lái)研究的努力將主要集中于建構(gòu)理論框架和開(kāi)展實(shí)證研究等方面。
【圖文】：

流域水環(huán)境管理體制邏輯關(guān)系圖一
【學(xué)位授予單位】：中國(guó)人民大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2010
【分類號(hào)】：X-01

【引證文獻(xiàn)】

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1 王曦;鄧e，

本文編號(hào)：2680616