本文關鍵詞：環(huán)境執(zhí)法，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

當前位置:資料集萃

新形勢下我國環(huán)境執(zhí)法存在的問題及對策探討

2010-10-17 | 作者： 洪保麟 | 來源： 資源網(wǎng) | 【】【】【】

　　摘要：自改革開放以來的二十多年間,我國在經(jīng)濟建設方面突飛猛進,工業(yè)化程度大大提高,已初步建成了小康社會。但是,這些成績的取得很大程度上是以犧牲我們賴以生存的環(huán)境為代價的,造成了局部地區(qū)甚至全國范圍內的環(huán)境惡化。隨著經(jīng)濟的發(fā)展與生活水平的提高,人民群眾對環(huán)境保護的要求也越來越高,這對我國的環(huán)境保護工作提出了新要求,也是非常實際,非�；镜囊�。就是要在保證經(jīng)濟快速、平穩(wěn)、健康發(fā)展的同時加大環(huán)境保護工作力度。本文對環(huán)境執(zhí)法具體實踐中,遇到存在的地方政府、法律、司法、立法和環(huán)境執(zhí)法部門自身建設等環(huán)境執(zhí)法工作中存在的問題進行一定的闡述,對形成的原因進行了論述分析,并提出了一些提高環(huán)保執(zhí)法能力和效率的辦法對策和建議。

　　關鍵詞：環(huán)境執(zhí)法 問題 對策

　　1、引言

　　環(huán)境執(zhí)法，也叫環(huán)境行政執(zhí)法，是指國家環(huán)境行政機關及其工作人員根據(jù)法律授權，依照法定程序，執(zhí)行或適用環(huán)境法律法規(guī)，直接強制地影響行政相對人權利和義務的具體行政行為。環(huán)境行政執(zhí)法包括一般性的環(huán)境行政執(zhí)法和準司法性的環(huán)境行政執(zhí)法兩個方面。前者是指依法進行環(huán)境監(jiān)督管理的行政行為，后者則特指依法解決環(huán)境糾紛的環(huán)境行政調解、環(huán)境行政仲裁、環(huán)境行政裁決和環(huán)境行政復議等行政行為。本文所指的環(huán)境行政執(zhí)法特指一般性的環(huán)境行政執(zhí)法，主要包括環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政處分、環(huán)境行政許可、環(huán)境行政征收、環(huán)境行政監(jiān)督檢查、環(huán)境行政處理、環(huán)境行政要求等對外監(jiān)督管理行為。

　　近年來，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，環(huán)境安全事故也不斷發(fā)生，連續(xù)不斷發(fā)生的污染問題和污染事件，均給生態(tài)環(huán)境造成重大影響，這既暴露我國當前一些企業(yè)管理上的問題，也暴露出環(huán)保管理體制上的問題，改革現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，強化環(huán)保監(jiān)管職能是擺在環(huán)保部門面前的一個亟待解決的問題。

　　2、當前我國環(huán)境執(zhí)法中存在的問題

　　我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系。我國的環(huán)境執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為等行為依然存在，對環(huán)境污染熟視無睹、不聞不問的現(xiàn)象也依然存在，各地之間、各級環(huán)境執(zhí)法機構之間的執(zhí)法工作發(fā)展仍然很不平衡，加強環(huán)境保護行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅實的基礎，全國范圍內還普遍存在不同程度的環(huán)境執(zhí)法難的問題。

　　2.1環(huán)境法律法規(guī)不完善

　�。�1）環(huán)境立法上仍有空白

　　首先是在實體內容上存在著空白。以環(huán)境污染防治方面的立法為例，目前我國在污染水、噪聲管理和控制、放射性物質污染防治等領域，還沒有制定出相應的法律。這種情況使我國的環(huán)境立法體系不盡完整，造成我國在一定程度上還存在著環(huán)保工作“無法可依”的情況。其次是程序上的空白。我國現(xiàn)行的環(huán)境法以實體法為主，程序性法律很少，且多分散于各實體法中。目前，除了環(huán)境行政復議程序較為明確之外，環(huán)境行政處罰、環(huán)境調處等方面尚缺乏程序上的法律規(guī)定，這勢必影響到環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范性，難以維護相對人的合法權益。

　　（2）環(huán)保法律法規(guī)操作性不強

　　由于我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法中的一些規(guī)定原則性較強，過于簡單、抽象，使實際工作中的環(huán)境執(zhí)法缺乏可操作性，給環(huán)境執(zhí)法造成了很大障礙。如《環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定“限期治理”的對象為造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位，但對哪些情形屬于“嚴重污染”卻未明確。

　　（3）受害人起訴難

　　由于訟訴主體受限、舉證困難以及訴訟成本高等原因，致使受害人在起訴環(huán)境污染者時困難重重，給環(huán)境司法造成了很大障礙。首先，我國《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織�！奔刺崞瓠h(huán)境民事訴訟者必須是人身或財產(chǎn)權益直接受到他人民事不法行為侵害的人，才具備起訴的資格。然而環(huán)境侵害的受害者大多是間接的，其所受損失經(jīng)常是無形的，如果按照民事訴訟法的規(guī)定，顯然對環(huán)境民事侵害的受害人非常不利。其次是訴訟舉證困難�，F(xiàn)行法律雖然也規(guī)定了舉證責任倒置原則，但受害人仍需舉出受害的事實。而在環(huán)境侵權糾紛中，受害人相對于排污者來說處于社會弱勢地位，很難取得相關的證據(jù)。而且環(huán)境侵害在明顯化之前往往有很長的潛伏期，同時不同個體所表現(xiàn)出的受害癥狀也不完全一樣，因此實踐中訴訟往往是不充分的。再次，訴訟時效過短。我國《環(huán)境保護法》第42條規(guī)定：“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年，從當事人知道或應當知道受到污染損害時計算。”也就是說，在一般情況下，我國法律對超過3年的環(huán)境民事權利不再予以保護。然而該規(guī)定顯然是與環(huán)境侵害的特征不相適應的。

　　2.2環(huán)境執(zhí)法機制不健全

　�。�1）我國絕大多數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員均受到地方政府的制約

　　在這種壓力下，部分地方環(huán)境執(zhí)法部門形同虛設，不敢對上級環(huán)保部門說真話，甚至弄虛作假、通風報信，應付上級檢查;而不少地方政府則縱容違法企業(yè)排污，甚至出現(xiàn)企業(yè)暴力抗拒環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象。

　　（2）很多市、縣環(huán)保部門的執(zhí)法經(jīng)費嚴重不足，辦公條件、福利待遇差

　　有些環(huán)保部門甚至連職工的工資都發(fā)不齊。之所以出現(xiàn)這些問題，關鍵在于體制不順。按照國家環(huán)境保護法規(guī)定，“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量”。這一規(guī)定為地方政府干預環(huán)保部門的工作提供了法律上的依據(jù)。而在排污收費實行“收支兩條線”后，環(huán)保部門對地方財政的依賴增強。在不少地方政府看來，環(huán)境保護是吃力不討好的事，避之不及，更別談財政支持。

　�。�3）在我國現(xiàn)行的“統(tǒng)一領導、分級負責”的環(huán)境管理體制下，環(huán)保部對各地環(huán)保部門只有業(yè)務指導的關系

　　在環(huán)保局官員的提升、環(huán)保部門主管的任命、工作人員的辦公場館建設以及給予諸如汽車等額外補助方面，地方政府都有決定權。在這樣一個耐人尋味的怪圈中，地方環(huán)保部門官員的任何治污行為，變得毫無行政執(zhí)法的主動性。同時，地方政府也得益于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得的高額收益，越高的收益能夠帶來越多的地方收入。

　　2.3環(huán)境執(zhí)法主體多元化

　　環(huán)境保護由環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，但在哪些方面監(jiān)管、如何監(jiān)管以及監(jiān)管的方式、手段，特別是如何相互配合，對這些重要問題現(xiàn)行法律、法規(guī)缺乏明確的界定。

　　2.4環(huán)境執(zhí)法缺乏群眾基礎

　　缺乏群眾基礎表現(xiàn)在兩個方面:首先是缺乏行政相對人對環(huán)境法律意識的支持。由于長期以來,在公民心理上形成的“義務本位”的影響,目前中國公民的總體環(huán)境法律意識還比較淡薄,而許多企業(yè)為了減少來自環(huán)保行政部門的發(fā)展阻力,在客觀上縱容了某些環(huán)境不當執(zhí)法行為,這使得環(huán)境執(zhí)法的民主性大受損害,降低了環(huán)境執(zhí)法的效率。其次是缺乏其他群眾的參與,群眾參與是強化環(huán)境執(zhí)法的重要途徑之一。《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告�！边@一規(guī)定是中國公民參與環(huán)境執(zhí)法的直接法律依據(jù)。但當前由于缺乏參與機會和參與保障的有效機制,許多對環(huán)境執(zhí)法抱有極大熱情的群眾不能很好地參與環(huán)境執(zhí)法,從而在一定程度上影響了國家環(huán)境執(zhí)法的質量。

　　2.5環(huán)境守法、違法成本倒掛

　　環(huán)境執(zhí)法成本倒掛是指環(huán)境守法成本和執(zhí)法成本大于環(huán)境違法成本的現(xiàn)象。在實際中，我國環(huán)保執(zhí)法常常陷入“排污—查處—罰款—繼續(xù)排污—繼續(xù)罰款—再繼續(xù)排污”的輪回。在這種怪圈之中，執(zhí)法不斷，罰款不斷，但排污不止。造成這種現(xiàn)象的原因是執(zhí)法部門執(zhí)法成本高，而企業(yè)的違法成本低、守法成本高，存在環(huán)境執(zhí)法成本倒掛的現(xiàn)象。企業(yè)治污設施建設和運行成本高，由于規(guī)模和技術限制等因素，污染治理成本已遠高于其可能獲得的經(jīng)濟效益。這種情況下，污染嚴重的企業(yè)就會通過交罰款的形式繼續(xù)排放廢物、污染環(huán)境，違法者甚至把罰款看作是對排污的一種認可。

　　2.6環(huán)境執(zhí)法隊伍素質不高

　　環(huán)境執(zhí)法隊伍的素質不高，執(zhí)法力量不足也是困擾環(huán)境執(zhí)法的因素之一。環(huán)境執(zhí)法涉及水、氣、固體廢物和放射性物質等領域，執(zhí)法人員不僅應具有基本的政治素質、職業(yè)道德，還應具備較廣泛的科學知識和扎實的專業(yè)技術知識。目前，環(huán)境監(jiān)察隊伍在人員配備、裝備配置、系統(tǒng)培訓等方面都有待進一步提高。

　　3、對我國環(huán)境執(zhí)法的幾點對策探討

　　3.1完善環(huán)境立法

　�。�1）中國應當以“可持續(xù)發(fā)展”作為環(huán)境立法的指導思想，站在整個法律體系的高度，修改《憲法》、《環(huán)境保護法》和其他相關法律法規(guī)，徹底轉變“污染——治理”的錯誤思想，提高法律的預見性和前瞻性。

　　（2）完善環(huán)境執(zhí)法法律體系，建立環(huán)境行政程序法，使環(huán)境行政程序法典化；建立環(huán)境行政糾紛調解法，增強環(huán)境執(zhí)法的可操作性；完善區(qū)域性地方的環(huán)境立法，解決地方保護主義的問題。

　�。�3）隨時適應國際貿易的需要，將中國的環(huán)境立法與國際環(huán)境保護的相關條約做通盤的考慮，加強國際間的合作，使環(huán)境保護工作更好的適應國際環(huán)境保護的需要。

　　3.2建立有效的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結合的機制

　　環(huán)境保護是一項社會系統(tǒng)工程,涉及眾多的領域和方面,單靠環(huán)保部門“包打天下”是解決不了問題的,必須廣泛動員聯(lián)合各方力量一起來干。但是,這也會帶來多頭執(zhí)法的弊端。環(huán)境保護執(zhí)法主體的多元化和規(guī)范化建設之間缺乏協(xié)調和配套,影響了法律效用的發(fā)揮。因此,要根據(jù)環(huán)保法律、法規(guī)和關部門分工負責制度的規(guī)定,明確了相近相關部門所負的環(huán)保職責,重點理順與計劃、經(jīng)貿、國土資源、農業(yè)、建設、林業(yè)、工商等部門的關系。環(huán)保部門切實履行好環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職責,實行“五統(tǒng)一”制度,即統(tǒng)一環(huán)境保護法規(guī)、統(tǒng)一環(huán)境標準、統(tǒng)一環(huán)境規(guī)劃、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、統(tǒng)一環(huán)境保護信息發(fā)布；努力爭取有關部門支持,加強協(xié)調配合,加強了綜合執(zhí)法。

　　3.3規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為,提高環(huán)境執(zhí)法效率

　　規(guī)范化的環(huán)境執(zhí)法,使各步驟不交叉、不重復和相銜接的有序的科學執(zhí)法,是將人為環(huán)節(jié)減少到最低限度,并最大程度地維護公共利益和保護相對人利益的高效執(zhí)法。環(huán)境行政主體的人力、物力、財力和時間都是有限的,因此必須規(guī)范執(zhí)法行為,提高執(zhí)法效率。在環(huán)境執(zhí)法實踐中著重要做到四個方面:一是確保環(huán)境執(zhí)法的平等性,在執(zhí)法中要確保做到對任何人一視同仁:既不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。二是確保環(huán)境執(zhí)法的公正性,在執(zhí)法中要嚴格執(zhí)行規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法程序,準確地適用環(huán)境法律,樹立環(huán)境行政主體公正無私和秉公辦事的形象。三是確保環(huán)境執(zhí)法的合理性,將執(zhí)法行為發(fā)生錯誤的可能性或危險性減少到最低限度,正確行使行政權力,合理地使用自由裁量權,防止、克服部門利益至上和隨意擴大、濫用職權的傾向。四是確保環(huán)境執(zhí)法的可接受性,應充分注意相對人的態(tài)度、意向和對行政行為的理解力,從而使行政行為更具有可接受性。環(huán)境執(zhí)法的平等性、公正性、準確性和可接受性,減少了行政糾紛和行政行為的反復,也有助于環(huán)境執(zhí)法的效率性和效益性的提高。

　　3.4加大環(huán)境處罰力度

　　對于屢次違法、故意偷排、超標排放的違法企業(yè),可以從重或者加重處罰。對連續(xù)兩次被環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)超標排污的企業(yè),有關環(huán)保部門在實施處罰的同時,可以提請當?shù)乜h級以上人民政府做出限期治理或者停產(chǎn)整頓決定。限期治理期間應當限產(chǎn)、限排,禁止建設增加排污總量的項目。經(jīng)限期治理或停產(chǎn)整頓仍不能達標排放的,提請有關政府做出關停決定,否則,將按有關規(guī)定追究相關責任人監(jiān)管失職的責任。同時,還可以建立環(huán)境執(zhí)法情況新聞通報制度。環(huán)保部門定期可以向當?shù)刂饕侣劽襟w通報重點檢查企業(yè)情況、違法行為查處結果以及掛牌案件整改情況。對連續(xù)兩次被發(fā)現(xiàn)違法行為的企業(yè)可以采取公開曝光。

　　3.5采取各種措施,逐步提高群眾的環(huán)境法律意識,加強其參與環(huán)境執(zhí)法的程度

　　群眾環(huán)境法律意識的高低與其參與環(huán)境執(zhí)法的程度也是衡量并影響環(huán)境執(zhí)法的重要因素。所以,要提高當前我國環(huán)境執(zhí)法的質量,必須努力提高廣大人民群眾的環(huán)境法律意識,推動其積極參與環(huán)境執(zhí)法。為此,要深入開展環(huán)境保護的宣傳和教育工作,激發(fā)廣大群眾的環(huán)境危機感和時代責任感,為環(huán)境執(zhí)法的順利進行打下良好的群眾基礎。各級環(huán)境保護行政主管部門應健全信訪制度,暢通投訴渠道,及時查處環(huán)境違法行為,提高本部門的群眾信任度;同時,應定期向社會發(fā)布環(huán)境狀況的公報,保證執(zhí)法決策的公開化和執(zhí)法過程的民主化,為群眾參與環(huán)境執(zhí)法提供良好的條件。

　　3.6提升環(huán)境執(zhí)法人員的素質和執(zhí)法能力

　　（1）應當提高執(zhí)法人員素質，具體包括思想道德素質、政策業(yè)務素質和執(zhí)法操作能力等等。對環(huán)保機構而言，要把好環(huán)境執(zhí)法人員采用關和多層次、多方位的培訓教育關，建立嚴格的執(zhí)行人員考核、淘汰、監(jiān)督制度。按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、統(tǒng)一裝備的要求，加強環(huán)境執(zhí)法隊伍的標準化、規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平和能力。對執(zhí)法人員自身來說，要加強自覺學習，接受各方監(jiān)督，實行執(zhí)法透明，集中力量查辦群眾反映強烈、與群眾密切相關的污染案件，增強環(huán)境執(zhí)法力度和樹立良好的環(huán)境執(zhí)法形象。

　�。�2）應當加大對環(huán)境執(zhí)法的人員投入、設備投入和技術投入，改善環(huán)境執(zhí)法手段和條件，增加環(huán)境執(zhí)法機構的執(zhí)法資源。考慮到中國國土面積廣大、環(huán)保工作壓力較大的情況，在注重執(zhí)法人員素質提高的同時，也可適當在量上豐富執(zhí)法的人力資源。在執(zhí)法硬件方面，國家及地方政府應當加大對基層環(huán)保部門的預算投入，更新和完善環(huán)境執(zhí)法和宣教設備，確保其擁有先進的設備和儀器，推進執(zhí)法手段的科學化、現(xiàn)代化，提高執(zhí)法隊伍的快速反應能力，保證執(zhí)法的準確性、時效性和科學性。

　　4、結語

　　環(huán)境保護事業(yè)單靠環(huán)保一個部門的力量是遠遠不夠的，，必須進一步發(fā)揮和健全“黨委領導、政府負責、人大監(jiān)督、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管，有關部門分工協(xié)作，污染者治理，群眾參與”的環(huán)境保護工作機制。環(huán)境執(zhí)法是一項系統(tǒng)而復雜的工程，我們必須充分發(fā)揮執(zhí)法機構的執(zhí)法職能，公眾的外部監(jiān)督，企業(yè)的內部監(jiān)督作用，形成相互制衡的三元環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。給予政府、環(huán)保部門、企業(yè)和社會公眾合理的角色定位，以充分發(fā)揮四者之間的互動互制關系，推動環(huán)保工作順利開展。　　

　　參考文獻：

    [1]常紀文,陳明劍.環(huán)境法總論.[M].(第1版).北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2003.6.
    [2]李乾貴.依法行政問題研究[M].北京:中國法制出版社,2002.4.38～43.
    [3]肖海軍.環(huán)境事故認定與法律處理[M].長沙:湖南人民出版社,2003.4.72～75.
    [4]任官平.中國基層環(huán)境管理指南[M].北京:中國環(huán)境科學出版社,2003.170～171.
    [5]石莎淺.淺議環(huán)境保護中的限期治理制度及其完善[J].能源與環(huán)境,2005,(2):38～39.
    [6]李水生.限期治理法律制度若干問題研究[J].環(huán)境科學研究,2005,(5):96～99.
    [7]魏列偉.違法企業(yè)為何寧罰不治[N].中國環(huán)境報,2007-01-24.
    [8]王燦發(fā).論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及其完善途徑[J].政法論壇:中國政法大學學報,2003,(8):50～58.
    [9]魏列偉.違法企業(yè)為何寧罰不治[N].中國環(huán)境報,2007-01-24.
    [10]王曦.美國環(huán)境法概論[M].武漢:武漢大學出版社,1992:216-217.
    [11]王曦.美國環(huán)境法概論[M].武漢:武漢大學出版社,1992.241.
    [12]鐘兆盈.上級職能部門檢查下級職能部門履行環(huán)保職責情況杭州環(huán)境執(zhí)法以上促下[N].環(huán)境科學研究,2007-03-23.
    [13]朱蓓,王京,高杰.行政執(zhí)法考核目標明確,環(huán)境監(jiān)察得分失分有據(jù),江蘇明明白白考核執(zhí)法效能[N].中國環(huán)境報,2007-02-16.
    [14]張志敏.環(huán)境違法認定與法律解釋全書[M].北京:中國環(huán)境科學出版社,2003.4～14.

(轉載請注明來源為資源網(wǎng))

  相關文檔  

  本文關鍵詞：環(huán)境執(zhí)法，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。