本文關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

全國人民代表大會常務(wù)委員會：

    我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報(bào)告生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況，請審議。

    一、工作進(jìn)展及主要成效

    黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出了全面建設(shè)社會主義生態(tài)文明的目標(biāo)任務(wù)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，是明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的公共制度安排，對于實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果，對于加快建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。

    黨中央、全國人大、國務(wù)院高度重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。2005年，黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出，按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第十一屆全國人大四次會議審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要就建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題作了專門闡述，要求研究設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，加快制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。黨的十八大報(bào)告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。全國人大連續(xù)三年將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重點(diǎn)建議。2005年以來，國務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，并于2010年將研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法計(jì)劃。根據(jù)中央精神，近年來，各地區(qū)、各部門在大力實(shí)施生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程的同時，積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域取得積極進(jìn)展和初步成效，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)邁出重要步伐。

    （一）各部門密切協(xié)作，合力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

    1.開展生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)研究制訂工作。2006年以來，發(fā)展改革委根據(jù)第十屆全國人大四次會議審議通過的“十一五”規(guī)劃綱要要求，組織編制《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，指導(dǎo)地方編制省級功能區(qū)規(guī)劃，為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了空間布局框架和制度基礎(chǔ)；同時，會同有關(guān)部門、地方、科研機(jī)構(gòu)在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面開展了大量研究，成立了由發(fā)展改革委、財(cái)政部等11個部門和單位組成的生態(tài)補(bǔ)償條例起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，聘請多名各領(lǐng)域?qū)＜医M成專家咨詢委員會，先后派出10個調(diào)研組赴18個�。▍^(qū)、市）進(jìn)行專題調(diào)研，系統(tǒng)總結(jié)地方的經(jīng)驗(yàn)做法，明確了工作方向和工作重點(diǎn)。與亞行等國際組織合作，組織開展了9項(xiàng)專題研究，在寧夏、四川、江西等地舉辦生態(tài)補(bǔ)償國際研討會，厘清了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的主要理論問題。在此基礎(chǔ)上，發(fā)展改革委會同有關(guān)部門起草了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補(bǔ)償條例》草稿，提出了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體思路和政策措施。

    2.初步形成生態(tài)補(bǔ)償制度框架。一是建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度。根據(jù)森林法的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部、林業(yè)局先后出臺了國家級公益林區(qū)劃界定辦法和中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法，在森林領(lǐng)域率先開展生態(tài)補(bǔ)償。其中，國有國家級公益林每畝每年補(bǔ)助5元，集體和個人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從最初的每畝每年5元提高到2010年的10元和今年的15元，目前補(bǔ)償范圍已達(dá)18.7億畝。二是建立了草原生態(tài)補(bǔ)償制度。2011年，財(cái)政部會同農(nóng)業(yè)部出臺了草原生態(tài)保護(hù)獎勵補(bǔ)助政策，對禁牧草原按每畝每年6元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，對落實(shí)草畜平衡制度的草場按每畝每年1.5元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎勵，同時對人工種草良種和牧民生產(chǎn)資料給予補(bǔ)貼，對草原生態(tài)改善效果明顯的地方給予績效獎勵。截至2012年年底，草原禁牧補(bǔ)助實(shí)施面積達(dá)12.3億畝，享受草畜平衡獎勵的草原面積達(dá)26億畝。三是探索建立水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。今年3月，國務(wù)院批復(fù)了丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案，支持南水北調(diào)中線工程受水區(qū)的北京市、天津市對水源區(qū)的湖北、河南、陜西等省開展對口協(xié)作。今年年初，發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部出臺文件要求進(jìn)一步提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，并正在研究制定水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法。四是形成了礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度。從2003年起，國家設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)資金，支持地方開展歷史遺留和礦業(yè)權(quán)人滅失礦山的地質(zhì)環(huán)境治理。2006年，國務(wù)院批準(zhǔn)同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)；同年，財(cái)政部會同國土資源部、原環(huán)�？偩殖雠_了建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見，要求按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例，提取礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金。2010年，國土資源部出臺發(fā)展綠色礦業(yè)的指導(dǎo)意見。五是建立了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。2008年以來，財(cái)政部出臺了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，通過提高轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)的方式，加大對青海三江源保護(hù)區(qū)、南水北調(diào)中線水源地等國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。目前，轉(zhuǎn)移支付實(shí)施范圍已擴(kuò)大到466個縣（市、區(qū)）。同時，中央財(cái)政還對國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)給予補(bǔ)助。

    3.加大生態(tài)補(bǔ)償資金投入力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政安排的生態(tài)補(bǔ)償資金總額從2001年的23億元增加到2012年的約780億元，累計(jì)約2500億元。其中，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金從2001年的10億增加到2012年的133億元，累計(jì)安排549億元；草原生態(tài)獎勵補(bǔ)助資金從2011年的136億元增加到2012年的150億元，累計(jì)安排286億元；礦山地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)資金從2003年的1.7億元增加到2012年的47億元，累計(jì)安排237億元；水土保持補(bǔ)助資金從2001年的13億元增加到2012年的54億元，累計(jì)安排269億元；國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付從2008年的61億元增加到2012年的371億元，累計(jì)安排1101億元。財(cái)政部會同海洋局從2010年開始，利用中央分成海域使用金38.8億元，開展海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的整治修復(fù)。近年來，中央財(cái)政還對濕地保護(hù)和流域水環(huán)境保護(hù)給予了適當(dāng)補(bǔ)助。此外，1998年以來，國家先后啟動實(shí)施了退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、西南巖溶地區(qū)石漠化治理、長江黃河上中游等重點(diǎn)區(qū)域水土流失綜合治理、青海三江源自然保護(hù)區(qū)、甘肅甘南黃河重要水源補(bǔ)給區(qū)以及塔里木河、石羊河、黑河等生態(tài)脆弱河流綜合治理等重大生態(tài)建設(shè)工程，累計(jì)投入約8000億元。

    4.積極開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。為探索重點(diǎn)區(qū)域綜合性生態(tài)補(bǔ)償辦法，拓寬生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，有關(guān)部門組織開展了相關(guān)試點(diǎn)。按照國務(wù)院批復(fù)的《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》要求，發(fā)展改革委組織開展了祁連山、秦嶺—六盤山、武陵山、黔東南、川西北、滇西北、桂北等7個不同類型的生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)，通過整合資金、明確重點(diǎn)、完善辦法、落實(shí)責(zé)任，為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)。2007年，原環(huán)�？偩殖雠_了關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的指導(dǎo)意見。2010年，財(cái)政部會同林業(yè)局啟動了濕地保護(hù)補(bǔ)助工作，將27個國際重要濕地、43個濕地類型自然保護(hù)區(qū)、86個國家濕地公園納入補(bǔ)助范圍。2011年，財(cái)政部會同環(huán)境保護(hù)部出臺了涉及浙江、安徽兩省的新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案，明確補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，開展跨省級行政區(qū)域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。今年，財(cái)政部會同環(huán)境保護(hù)部開展了生物多樣性保護(hù)補(bǔ)助，會同林業(yè)局啟動了沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)。

    5.加強(qiáng)監(jiān)測和監(jiān)督考核。按照國家有關(guān)規(guī)劃和政策要求，各部門完善統(tǒng)計(jì)評價體系，加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查。財(cái)政部會同環(huán)境保護(hù)部制定出臺了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法，采取地方自查與中央抽查相結(jié)合的方式進(jìn)行定期考核，將轉(zhuǎn)移支付資金撥付與縣域生態(tài)環(huán)境狀況評估結(jié)果掛鉤。財(cái)政部會同林業(yè)局建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金績效評價體系，把生態(tài)補(bǔ)償資金與森林質(zhì)量掛鉤。財(cái)政部會同農(nóng)業(yè)部出臺了中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)獎勵補(bǔ)助資金績效評價辦法，形成了落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策的獎罰機(jī)制。環(huán)境保護(hù)部、水利部加強(qiáng)跨省斷面水質(zhì)監(jiān)測體系建設(shè)，對主要河流跨省斷面水質(zhì)進(jìn)行實(shí)時在線監(jiān)測。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部加強(qiáng)了對國家級風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)情況的遙感動態(tài)監(jiān)測。海洋局出臺了海洋生態(tài)資本評估技術(shù)導(dǎo)則等規(guī)范。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的青海三江源生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)試驗(yàn)區(qū)總體方案，青海省在試驗(yàn)區(qū)建立綠色績效考評制度，取消了地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求。

    （二）各地主動探索，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

    1.在森林方面。2012年，已有27個�。▍^(qū)、市）建立了省級財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于支持國家級公益林和地方公益林保護(hù)，資金規(guī)模達(dá)51億元。例如，山東省省級財(cái)政安排專項(xiàng)資金，同時組織市、縣財(cái)政分別對省、市、縣級生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，形成了中央、省、市、縣四級聯(lián)動的補(bǔ)償機(jī)制。廣東省由省、市、縣按比例籌集公益林補(bǔ)償資金。福建省從江河下游地區(qū)籌集資金，用于對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償。各地對地方公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，東部地區(qū)明顯高于中央對國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，西部地區(qū)則大多低于中央補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。北京市對生態(tài)公益林每畝每年補(bǔ)助40元，并建立了護(hù)林員補(bǔ)助制度，每人每月補(bǔ)助480元。

    2.在草原方面。內(nèi)蒙古自治區(qū)多渠道籌集國家草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)配套資金，2011年，自治區(qū)、盟（市）和旗（縣）三級財(cái)政落實(shí)配套資金10.3億元，并根據(jù)草原承載能力，核定了2689萬個羊單位的減畜任務(wù)，分三年完成。甘肅省將該省草原分為青藏高原區(qū)、黃土高原區(qū)和荒漠草原區(qū)，實(shí)行差別化的禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎勵政策，將減畜任務(wù)分解到縣、鄉(xiāng)、村和牧戶，層層簽訂草畜平衡及減畜責(zé)任書。2010年，青海省在三江源試驗(yàn)區(qū)率先開展草原生態(tài)管護(hù)公益崗位試點(diǎn)，從業(yè)人員3萬多人，每人每年補(bǔ)助1.2萬元；省財(cái)政支持建立了三江源保護(hù)發(fā)展基金。

    3.在濕地方面。各地加大財(cái)政補(bǔ)助力度，逐步將重要濕地納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。天津市安排專項(xiàng)資金，對古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體或個人長期委托管理的土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。山東省對實(shí)施退耕（漁）還濕區(qū)域內(nèi)農(nóng)民給予補(bǔ)償，并對農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)給予支持。黑龍江省、廣東省每年各安排1000萬元，專項(xiàng)用于濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)。蘇州市將重點(diǎn)生態(tài)濕地村、水源地村納入補(bǔ)償范圍，對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境造成的經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償。

    4.在流域和水源地方面。在中央財(cái)政支持重點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的同時，各地積極開展流域橫向水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索，形成了多種補(bǔ)償模式。例如，浙江省在全省8大水系開展流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，對水系源頭所在市、縣進(jìn)行生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，成為全國第一個實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》�。江西省安排專�?xiàng)資金，對“五河一湖”（贛江、撫河、信江、饒河、修河和鄱陽湖）及東江源頭保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金的20%按保護(hù)區(qū)面積分配，80%按出境水質(zhì)分配，出境水質(zhì)劣于Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)時取消該補(bǔ)償資金。江蘇省在太湖流域、湖北省在漢江流域、福建省在閩江流域分別開展了流域生態(tài)補(bǔ)償，斷面水質(zhì)超標(biāo)時由上游給予下游補(bǔ)償，斷面水質(zhì)指標(biāo)值優(yōu)于控制指標(biāo)時由下游給予上游補(bǔ)償。北京市安排專門資金，支持密云水庫上游河北省張家口市、承德市實(shí)施“稻改旱”工程，在周邊有關(guān)市（縣）實(shí)施100萬畝水源林建設(shè)工程。天津市安排專項(xiàng)資金用于引灤水源保護(hù)工程。

    5.在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面。已有30個�。▍^(qū)、市）建立了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。截至2012年年底，已有80%的礦山繳納了保證金，累計(jì)612億元，占應(yīng)繳總額的62%。山西省從2006年開始進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償試點(diǎn)，對所有煤炭企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。截至2012年年底，山西省累計(jì)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金970億元、煤炭企業(yè)提取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金311億元，提取轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金140億元。

    6.在海洋方面。山東、福建、廣東等省堅(jiān)持環(huán)境治理海陸統(tǒng)籌，在圍填海、跨海橋梁、航道、海底排污管道等工程建設(shè)中開展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。山東省2011—2012年累計(jì)征收海洋工程生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)7750萬元，專項(xiàng)用于海洋與漁業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、保護(hù)、整治和管理。福建省、廣東省要求項(xiàng)目開發(fā)主體在紅樹林種植、珊瑚礁異地遷植、中華白海豚保護(hù)等方面履行義務(wù)，對工程建設(shè)造成的生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償。廣東省大亞灣開發(fā)區(qū)安排資金扶持失海社區(qū)發(fā)展，對失海漁民給予創(chuàng)業(yè)扶持和生活補(bǔ)貼。

    7.在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)方面。江蘇省對國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級森林公園，以及省級重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)、重要濕地和重要水源涵養(yǎng)地所在市、縣給予生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。江西省從2011年起每年安排1000萬元專項(xiàng)資金，設(shè)立省級自然保護(hù)區(qū)獎勵制度。福建省安排生態(tài)保護(hù)財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金，采取補(bǔ)助和獎勵相結(jié)合的方式，支持限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域增強(qiáng)公共服務(wù)保障能力。廣東省安排專項(xiàng)財(cái)政資金，支持26個納入省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣開展生態(tài)修復(fù)和改善民生。

    （三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的成效和經(jīng)驗(yàn)。

    1.為有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境注入了新活力。生態(tài)補(bǔ)償制度的建立與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境綜合治理互為補(bǔ)充，相輔相成，開創(chuàng)了我國生態(tài)保護(hù)工作的新局面。經(jīng)過多年努力，我國公益林有效保護(hù)面積達(dá)到23.6億畝，退耕還林工程累計(jì)造林4.4億畝，生物多樣性保護(hù)日益加強(qiáng)，，退牧還草工程區(qū)植被覆蓋度和產(chǎn)草量大幅提高，累計(jì)治理水土流失面積55萬平方公里，沙化土地面積持續(xù)減少，濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)取得積極進(jìn)展，江河水源涵養(yǎng)區(qū)和重要水源地保護(hù)得到加強(qiáng)，我國生態(tài)狀況總體呈現(xiàn)生態(tài)惡化態(tài)勢得到初步遏制，重點(diǎn)治理區(qū)生態(tài)改善的勢頭。這些都與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立有著直接的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償作為一種制度安排，不僅有利于帶動生態(tài)保護(hù)投入的增加，更重要的是有利于建立生態(tài)保護(hù)者恪盡職守、生態(tài)受益者積極參與的激勵機(jī)制。

    2.促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。中央生態(tài)補(bǔ)償投入的重點(diǎn)在中西部地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)區(qū)和貧困地區(qū)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作不僅促進(jìn)了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且?guī)恿诉@些地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。中西部地區(qū)更加注重在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)，經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)5年超過東部地區(qū)，區(qū)域發(fā)展差距逐步擴(kuò)大趨勢得到初步遏制，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)得到健康發(fā)展，基本公共服務(wù)能力顯著提高，社會保障覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，人民生活水平明顯提升，集中連片貧困地區(qū)群眾脫貧致富步伐加快，生態(tài)保護(hù)取得積極進(jìn)展，主要污染物排放強(qiáng)度降低，國家生態(tài)安全屏障得到加強(qiáng)，初步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善和生態(tài)恢復(fù)共贏局面。

    3.積累了寶貴的工作經(jīng)驗(yàn)。一是堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償與實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略相結(jié)合，明確重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略定位，不斷提升生態(tài)公共產(chǎn)品產(chǎn)出能力；二是堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償與實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相結(jié)合，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，努力保障和改善民生；三是堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境綜合治理相結(jié)合，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體合力；四是堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償與權(quán)責(zé)落實(shí)相結(jié)合，明確生態(tài)保護(hù)者與受益者的權(quán)利義務(wù)，充分調(diào)動全社會保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性；五是堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償與改革創(chuàng)新相結(jié)合，既重視自上而下的頂層設(shè)計(jì)又重視自下而上的實(shí)踐探索。

    二、存在的主要問題

    生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)雖然取得了積極進(jìn)展，但由于這項(xiàng)工作起步較晚，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，對規(guī)律的認(rèn)知水平有限，實(shí)施工作難度較大，因此在工作實(shí)踐中還存在不少矛盾和問題，需要認(rèn)真加以解決。

    （一）生態(tài)補(bǔ)償力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是補(bǔ)償范圍偏窄。現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補(bǔ)償尚處于起步階段，耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償尚未納入工作范疇。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。地方反映，集體所有國家級公益林現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低；隨著牛羊肉價格上漲，草畜平衡補(bǔ)助不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)成本增加和減畜經(jīng)濟(jì)損失。此外，有的領(lǐng)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，不適應(yīng)不同生態(tài)區(qū)域的實(shí)際情況。三是補(bǔ)償資金來源渠道和補(bǔ)償方式單一。補(bǔ)償資金主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。除資金補(bǔ)助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式未得到應(yīng)有的重視。此外，隨著轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償資金渠道增多，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境綜合治理和生態(tài)補(bǔ)償資金的關(guān)系需要進(jìn)一步理清。四是補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善。有的地方補(bǔ)償資金沒有做到及時足額發(fā)放，有的甚至出現(xiàn)擠占、挪用補(bǔ)償資金現(xiàn)象。

    （二）配套基礎(chǔ)性制度需要加快完善。一是相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度不健全。明確生態(tài)補(bǔ)償主體、對象及其服務(wù)價值，必須以界定產(chǎn)權(quán)為前提，產(chǎn)權(quán)不夠明晰制約生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。例如，集體林權(quán)制度改革需提高發(fā)證率和到戶率；全國還有近四分之一草原未承包，機(jī)動草原面積過大，南方草地和半農(nóng)半牧區(qū)草原權(quán)屬不明晰，草原與林地權(quán)屬存在較多爭議。二是部分省級主體功能區(qū)規(guī)劃尚未發(fā)布，省級生態(tài)功能區(qū)劃和功能定位需加快明確，為落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償提供基礎(chǔ)。三是基礎(chǔ)工作和技術(shù)支撐不到位。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系建設(shè)滯后，有關(guān)方面對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值測算、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題尚未取得共識，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測算方法�，F(xiàn)有重點(diǎn)生態(tài)領(lǐng)域的監(jiān)測評估力量分散在各個部門，不能滿足實(shí)際工作的需要。

    （三）保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)落實(shí)不到位。一是對生態(tài)保護(hù)者合理補(bǔ)償不到位。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的人民群眾為保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出很大貢獻(xiàn)，但由于多種原因，還存在著保護(hù)成本較高、補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象。除了標(biāo)準(zhǔn)偏低和有的地方未及時足額撥付補(bǔ)償資金外，一些地方還沒有把生態(tài)區(qū)域、生態(tài)保護(hù)者的底數(shù)摸清楚，不能有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋，也是影響保護(hù)者積極性的原因之一。二是生態(tài)保護(hù)者的責(zé)任不到位。補(bǔ)償資金與保護(hù)責(zé)任掛鉤不緊密，盡管投入了補(bǔ)償資金，但有的地方仍然存在生態(tài)保護(hù)效果不佳的狀況，甚至在個別地方還存在著一邊享受生態(tài)補(bǔ)償、一邊破壞生態(tài)的現(xiàn)象。三是生態(tài)受益者履行補(bǔ)償義務(wù)的意識不強(qiáng)。生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品，生態(tài)受益者普遍存在著免費(fèi)消費(fèi)心理，缺乏補(bǔ)償意識，需要加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)。四是開發(fā)者生態(tài)保護(hù)義務(wù)履行不到位，例如，還有部分礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)沒有繳納礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

    （四）多元化補(bǔ)償方式尚未形成。近年來一些地方開展的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐仍處于探索過程中，實(shí)施效果還有待觀察，一些有條件的地方還尚未實(shí)施。橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不足的主要原因是，在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)和政策規(guī)范；開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機(jī)制。資源稅改革尚未覆蓋煤炭等主要礦產(chǎn)品種，環(huán)境稅尚在研究論證過程中，制約了生態(tài)補(bǔ)償資金籌集。碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化補(bǔ)償方式仍處于探索階段。

    （五）政策法規(guī)建設(shè)滯后。目前，我國還沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。盡管近年來有關(guān)部門出臺了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章，但其權(quán)威性和約束性不夠�，F(xiàn)有的政策法規(guī)，也存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。

    總體來看，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有根本確立，誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒有真正形成，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用還沒有充分發(fā)揮，需要付出長期艱苦的努力。

    三、下一步工作打算

    隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢將更加嚴(yán)峻，必須進(jìn)一步加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的進(jìn)程，為推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出貢獻(xiàn)。下一步的工作重點(diǎn)是：

    （一）切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度。中央財(cái)政將在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。歸并規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保方面的專項(xiàng)資金，完善資金分配辦法，重點(diǎn)支持國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)，鼓勵跨省流域、區(qū)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。完善礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，加大礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金征收力度。完善森林、草原、水、海洋等各種資源費(fèi)征收管理辦法，加大各種資源費(fèi)中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎亍Ｍ七M(jìn)煤炭等資源稅從價計(jì)征改革，研究擴(kuò)大資源稅征收范圍，適當(dāng)調(diào)整稅負(fù)水平。適時開征環(huán)境稅。加大水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償資金的籌集力度。

    （二）進(jìn)一步明確受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，以及代表受益者的各級人民政府。中央政府主要負(fù)責(zé)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償；地方各級政府主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補(bǔ)償。將生態(tài)補(bǔ)償列入各級政府預(yù)算，切實(shí)履行支付義務(wù)，確保補(bǔ)償資金及時足額發(fā)放。引導(dǎo)企業(yè)、社會團(tuán)體、非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，督促生態(tài)損害者切實(shí)履行治理修復(fù)責(zé)任。督促受償者切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)建設(shè)責(zé)任，保證生態(tài)產(chǎn)品的供給和質(zhì)量。加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償資金使用和權(quán)責(zé)落實(shí)的監(jiān)督管理。

    （三）積極開展多元化補(bǔ)償方式探索和試點(diǎn)工作。充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。積極運(yùn)用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，探索市場化補(bǔ)償模式，拓寬資金渠道。在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等開展流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在水土流失嚴(yán)重地區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)開展水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。加快推進(jìn)祁連山等7個生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)。在天津、山東、浙江、福建、廣東等省開展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)；在西北地區(qū)開展沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)；在山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆等省份的生態(tài)脆弱區(qū)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)；在中東部地區(qū)典型煤礦塌陷區(qū)建立土地復(fù)墾示范區(qū)；在具備條件的地區(qū)開展耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)；在云南、四川、貴州、新疆等省（區(qū)）開展風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。

    （四）健全配套制度體系。進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革，明確界定林權(quán)、草原承包經(jīng)營權(quán)、礦山開采權(quán)、水權(quán)，完善產(chǎn)權(quán)登記制度。加快建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)各領(lǐng)域、不同類型地區(qū)的特點(diǎn)，完善測算方法，分別制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并逐步加大補(bǔ)償力度。切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)測能力建設(shè)，健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)位和自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系，及時提供動態(tài)監(jiān)測評估信息。逐步建立生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)信息發(fā)布制度，抓緊建立生態(tài)補(bǔ)償效益評估機(jī)制，積極培育生態(tài)服務(wù)評估機(jī)構(gòu)。將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作成效納入地方政府的績效考核。強(qiáng)化科技支撐，開展生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐重大課題研究。

    （五）加快出臺生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。通過完善政策和立法，建立健全生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。抓緊修改完善《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，在認(rèn)真總結(jié)近年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究提出推進(jìn)工作的主要措施。加快研究起草生態(tài)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法、責(zé)任追究等，爭取早日出臺。鼓勵各地出臺規(guī)范性文件或地方法規(guī)，不斷推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?/p>

    （六）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查。建立由發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門組成的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，研究解決生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作中的重大問題。加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償資金分配使用的監(jiān)督考核，加大對重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償特別是試點(diǎn)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)。指導(dǎo)各地按照中央的總體部署，嚴(yán)格資金使用管理，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保生態(tài)補(bǔ)償政策落到實(shí)處。

    （七）提升全社會生態(tài)補(bǔ)償意識。使誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)囊庾R深入人心，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和真正發(fā)揮作用的社會基礎(chǔ)。進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育力度，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部確立提供生態(tài)公共產(chǎn)品也是發(fā)展的理念，使生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者以履行義務(wù)為榮、以逃避責(zé)任為恥，自覺抵制不良行為；引導(dǎo)全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的思想，營造珍惜環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的好氛圍。

    在大力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作的同時，國家還將繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林、退牧還草、青海三江源自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，加強(qiáng)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強(qiáng)化重點(diǎn)流域和區(qū)域水污染防治，使生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合治理得到同步推進(jìn)。

    委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，多年來，全國人大及人大常委會高度關(guān)注和積極推動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作，許多人大代表深入實(shí)際調(diào)查研究，提出了許多有價值的意見和建議，對政府工作發(fā)揮了重要的監(jiān)督和指導(dǎo)作用。今后，我們將更加自覺地接受全國人大的監(jiān)督和指導(dǎo)，進(jìn)一步增強(qiáng)工作的責(zé)任感和緊迫感，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)各項(xiàng)工作，更加有效地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力開創(chuàng)建設(shè)美麗中國新局面。

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