本文關(guān)鍵詞：民族共治論——對當(dāng)代多民族國家族際政治事實的認(rèn)識，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.1192943     　　一、引言
　　在比較視野下，我國少數(shù)民族優(yōu)惠政策近似于國際法領(lǐng)域?qū)ι贁?shù)人權(quán)利保護(hù)所實施的“暫行特別措施”、“積極歧視”、“平權(quán)措施”、“優(yōu)惠性差別待遇”、“肯定行動”、“積極行動”等等。{1}該政策作為我國民族政策的一項基本內(nèi)容，已長期、廣泛地在高考錄取、就業(yè)、公務(wù)員招錄等領(lǐng)域予以實施，主要是通過對少數(shù)民族實施區(qū)別于漢族的優(yōu)惠待遇方式，以提升少數(shù)民族在共同領(lǐng)域的競爭力，使其獲得較為公平的機會、資源和利益。在2009年“重慶高考虛假民族加分”{2}等事件發(fā)生后，該政策的正當(dāng)性和合法性受到了質(zhì)疑，一些學(xué)者針對少數(shù)民族優(yōu)惠政策實施中存在的一種逆向不公平情況，提出仿效美國“肯定性行動”，構(gòu)建嚴(yán)格審查制度；[1]還有一些學(xué)者認(rèn)為優(yōu)惠政策強化了少數(shù)民族的身份意識，淡化了國家認(rèn)同，甚至提出了“去政治化”民族政策取向，主張停止實施該類政策。[2]這些研究，在客觀上提出了一些解決問題的新思路和新辦法，但較少從憲法和族群政治角度來加以分析，這無疑是一個明顯缺陷。族群問題是現(xiàn)代憲法的一個重要問題，通過制度設(shè)計來保障族群關(guān)系穩(wěn)定和諧是現(xiàn)代多民族國家的基本做法。張千帆教授根據(jù)世界各國對待族群問題的方式大致總結(jié)出三大模式：集權(quán)控制型、平等融合型及族群聯(lián)邦制。{3}曾憲義教授很早就提出：解決民族問題、保障民族權(quán)利、實現(xiàn)民族平等是我國政治建設(shè)的重要內(nèi)容。{4}把民族問題置于憲法和國家制度框架下進(jìn)行探討，不僅可以更全面地考察民族政策的總體內(nèi)容，而且也可從制度運行與制度控制分析尋找解決問題的突破口。而當(dāng)前以改革或改良我國少數(shù)民族優(yōu)惠政策為核心議題的討論，，始終都繞不開我國憲法關(guān)于族群關(guān)系以及少數(shù)民族優(yōu)惠政策的基本定位。因此，有必要以憲法為分析視角，對我國少數(shù)民族優(yōu)惠政策的制度設(shè)計、制度安排、制度原理、約束機制，以及與美國肯定性行動中的少數(shù)族裔優(yōu)惠政策的區(qū)別和聯(lián)系，可否進(jìn)行嚴(yán)格審查制度的移植等問題展開全面的探討。
　　二、我國少數(shù)民族優(yōu)惠政策制度設(shè)計的基本特點
　�。ㄒ唬┢降裙仓问巧贁�(shù)民族優(yōu)惠政策的政治基礎(chǔ)
　　在張千帆教授提出的三大族群治理模式中，集權(quán)控制型是指族群關(guān)系控制在中央集權(quán)體制下，族群領(lǐng)導(dǎo)由中央任命、族群發(fā)展權(quán)受到限制、地方資源征用無對等談判權(quán)等現(xiàn)象，基本特征是中央主動積極地干預(yù)族群關(guān)系，以（前蘇聯(lián)）俄羅斯為代表；平等融合型是指國家不主動干預(yù)族群關(guān)系，而是通過憲法對公民的平等保護(hù)以促進(jìn)各族群的交往與融合，以美國、德國、法國為代表；族群聯(lián)邦制主要是為了解決族群沖突而采取聯(lián)邦制的憲法結(jié)構(gòu)，各族群在憲法平等確認(rèn)之下相對獨立地保留自己的語言、文化和宗教傳統(tǒng)，以加拿大為代表。那么，按照這樣的模式對照，我國族群治理模式究竟屬于哪一類呢？張教授在文中沒有回答這個問題，但顯然，按這三種模式劃分，中國屬于集權(quán)控制型。但若這一判斷成立，那么，我國實施的少數(shù)民族優(yōu)惠政策不就成了延續(xù)中央集權(quán)統(tǒng)治的懷柔、羈縻之策了？這和中國歷代王朝又有什么區(qū)別呢？顯然，這不是現(xiàn)實中國的寫照，也不符合憲法和國家當(dāng)時追求和討論的理想圖景，更不能解釋憲法、法律對少數(shù)民族的權(quán)利關(guān)切與特別保障。因此，張千帆教授的模式總結(jié)沒有囊括所有的社會現(xiàn)象，在三種模式之外，還有第四種模式的存在，這就是以中國為代表的模式，筆者將其概括為“平等共治型”族群治理模式。所謂平等共治型模式，是指在多民族國家有關(guān)民族問題的制度設(shè)計中，明確承認(rèn)民族集團(tuán)的政治地位，并以平等為原則，保障各民族共同參與國家管理、共同分享國家權(quán)益的政治形態(tài)，其基本特征是平等、存異、共有、共建、共治、共享。
　　關(guān)于我國民族宏觀架構(gòu)中民族共治模式特征的理論概括，并非筆者的首創(chuàng)，早在2001年，朱倫先生就通過對國際民族政治的歷史考察，指出了民族共治與民族自治并存的事實，且民族共治是殖民社會瓦解后的國際社會發(fā)展的必然趨勢。所謂民族共治，“就是在國家統(tǒng)一的前提下，由各民族共同造就的以共和為目標(biāo)、以權(quán)益平衡發(fā)展為取向、以民族關(guān)系良性互動為核心的政治結(jié)構(gòu)、運作機制和實現(xiàn)工具�！眥5}針對我國的民族政治現(xiàn)實，朱倫先生將其概括為“國家層面的共治+區(qū)域自治”模式，是民族共治理論的一種形式。{6}杜文忠教授在朱倫先生的共治理論基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出民族共治理論不僅是一個單純的民族政治問題，而且也應(yīng)當(dāng)是多民族國家族群政治的基本原則和相應(yīng)的制度建設(shè)問題。{7}筆者高度贊同朱倫、杜文忠先生的觀點，認(rèn)為用民族共治理論來解釋我國族群政治領(lǐng)域的問題，來解釋我國民族立法和政策，符合歷史事實，也具有客觀性。
　　在傳統(tǒng)的中國文化中，狹隘的民族主義歷來就沒有市場，而更多強調(diào)的是“和而不同”、“四海之內(nèi)皆兄弟”，是一種恢弘、包容、寬厚的文化態(tài)度，對民族意義上的“文化他者”，極少排斥、壓制、歧視、殺戮、滅絕、踐踏。例如，《禮記》中的“大道之行也，天下為公”；《呂氏春秋·貴公》的“天下，非一人之天下也，天下之天下也”；《大同書》描繪的“人人相親，人人平等，天下為公”的大同世界等等。這些千年傳唱的民族詩篇，較好地詮釋了大氣磅礴而綿延不絕的中華共治的政治文化基礎(chǔ)。近代以后，中華各民族的集體蒙難與遭受欺凌侮辱促使各民族空前聯(lián)合團(tuán)結(jié)起來反抗侵略，締造國家。從孫中山開始的近代各民族政治精英所共同追求的并非王朝式中央集權(quán)的多民族國家，其“五族共和”的思想，實際上就是平等共治的雛形。1912年，孫中山提出：全國同胞，群起解除專制，并非仇滿，實欲合全國人民，無分漢、滿、蒙、回、藏，相與共享人類之自由。{8}其中，“共享”實則代表了各民族在國家權(quán)益中的處理思路。在隨后的資產(chǎn)階級革命中，“五族共和”的政治思想與政策一直在延續(xù)和實施。{9}隨著無產(chǎn)階級走上歷史舞臺，民族平等更是深入民心，追求各民族共和成為民族政治理想。革命勝利后，在民族治理的制度設(shè)計上，我國借鑒蘇聯(lián)而又沒有照搬蘇聯(lián)，采取了國家層面的各族“共治”與民族地區(qū)范圍內(nèi)的“自治”模式，可見，我國民族治理并非集權(quán)控制型所能解釋。當(dāng)然作為一個國家，必要的中央權(quán)威和中央集權(quán)是國家得以存續(xù)的基礎(chǔ)，世界上不存在完全沒有中央集權(quán)的國家。
　　在平等共治民族政治模式下，各民族早已超越了“承認(rèn)的政治”[3]，自己的身份、文化特殊性、差異性被明明白白地寫進(jìn)憲法，而不是像美國那樣，表面標(biāo)榜“無膚色的憲法”與“無民族集團(tuán)的國家”的族群平等，而實際生活中又無處不是種族歧視，無處不是“有色眼鏡”。此外，在國家管理和權(quán)利分享上，也明明白白地將各民族權(quán)利義務(wù)寫進(jìn)憲法，包括代表名額、公共職位分配等，實際上奉行了“兄弟分家”式的權(quán)利文化。當(dāng)然，因56個民族差異太大，僅僅實行平等分享還不夠，還需要對落后的“兄弟民族”拉一把，在這里，東方特有的傳統(tǒng)家庭倫理與和睦文化得到充分體現(xiàn)，不理解這一點，也就不理解中國“民族大家庭”的民族治理設(shè)計機理（筆者此說是有歷史證據(jù)的，1954年《》序言第4段規(guī)定：“我國各民族已經(jīng)團(tuán)結(jié)成為一個自由平等的民族大家庭”，有關(guān)立憲文獻(xiàn)中也多次出現(xiàn)“大家庭”提法）。
　　（二）少數(shù)民族優(yōu)惠政策在政治框架層面依民族互助制度而存在
　　通常我們討論少數(shù)民族優(yōu)惠政策，大多數(shù)是將其看成是一項立法、一個政策或一項措施，很少將其上升為一項政治制度而予以探討。限于這種潛意識的先定，再加上西方法學(xué)的當(dāng)代浸淫，我們會自覺不自覺地運用西方法學(xué)的那套理論去考察拷問：這個優(yōu)惠政策是不是損害平等權(quán)？怎么去防范？要不要構(gòu)建對應(yīng)的合憲性審查制度等等？也基于這樣的思路，我國的許多學(xué)者幾乎不約而同地提出要構(gòu)建對優(yōu)惠政策的合憲性審查制度，比如在民族平等方面具有獨到研究的楊芳學(xué)者提出應(yīng)仿效美國，建立我國最低限度的合憲性審查制度。{10}筆者認(rèn)為，按照這種思路去破解會陷入一個理論難題，因為運用平等權(quán)三重審查標(biāo)準(zhǔn)來衡量的話，本身就可能構(gòu)成一種“違憲”悖論。如前文所言，我國憲法與美國等西方實施嚴(yán)格審查制度國家的憲法在族群問題上存在根本性差別，即我國明確地把對少數(shù)民族的幫助和扶持規(guī)定在憲法條文中，而美國憲法則明確拒絕將族裔問題集團(tuán)化處理，提倡“色盲”憲法�！懊绹讼Ｍ⒁粋�在平等原則之上運行的社會，但是不想建立一個由平等的人組成的社會”。{11}所以，美國憲法調(diào)整族群關(guān)系的唯一一條就是關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。而平等權(quán)本身就是一項極其抽象、寬泛的權(quán)利，需要建立若干制度和措施來加以審查和約束。我國在憲法對有關(guān)族群問題的規(guī)定已經(jīng)極其詳盡的情況下，下位法中相關(guān)的扶持、優(yōu)惠政策規(guī)定就已經(jīng)獲得了憲法依據(jù)，因此，設(shè)置嚴(yán)格審查制度已經(jīng)沒有多大空間和價值。比如，我國《》第條規(guī)定：“國家從財政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)”。該條并沒有設(shè)置任何時間及各種具體條件，基本可以理解為，在少數(shù)民族處境沒有根本改善、憲法沒有修改的條件下，國家應(yīng)無條件、無期限地幫助少數(shù)民族，而依據(jù)這條規(guī)定構(gòu)建起來的一系列制度、政策、措施，我們能通過司法審查判定其違憲嗎？顯然，中國和美國在處理族群問題時用到的憲法原理根本不一致（中國是將族群問題政治化處理，憲法制度頂層作了明確透明的設(shè)計；美國則是將族群問題法律化處理，將族群之間的利益紛爭通過碎片化或原子化的方式分解為公民個體之間的紛爭，再構(gòu)建一套歧視與反歧視的法律制度來加以規(guī)范約束），因此，有關(guān)族群問題不能照搬、移植、推行以美國為代表的那套政策法律機制。筆者在比較印度憲法和中國憲法的過程中，發(fā)現(xiàn)兩者有一個非常大的差別，就是印度在實行“補償性歧視”過程中有一個時間表，1951年憲法規(guī)定的是三十年時間，1981年就應(yīng)該到期了。為什么印度有時間表而我國沒有呢？原因在于印度憲法的制度設(shè)計表面上與中國類似，憲法明文規(guī)定了對弱勢群體的幫扶，但其制度原理卻是美國那一套，是“美國心”，美國那套民族政治原理不兼容長期的優(yōu)惠政策，因而必須設(shè)置時間表，否則要么法理不相容，要么以損害公民的平等權(quán)為代價。
　　理解中國的族群治理問題應(yīng)該更多從政治文化和國家族群治理傳統(tǒng)來進(jìn)行，只有這樣才能找到合理解釋。在這個大前提下，各民族在“平等共治”、“民族大家庭”的政治框架下，簽署了一份保障書（憲法），要求大家互相幫助，56個兄弟民族中，哪個落后就幫助哪個，優(yōu)惠政策只不過是幫助的具體方式而已。在這種政治架構(gòu)下還需要什么時間表？更無需說平等不平等了。民族互助是一項政治制度，根據(jù)西方憲法理論，政治問題是不得進(jìn)行合憲性審查的。這種理解在法理上解釋了中國少數(shù)民族優(yōu)惠政策的特殊性，那么，依據(jù)是什么呢？其實通過閱讀我國《

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【注釋】                                                                                                     

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