本文關(guān)鍵詞：國外公共危機管理機制縱橫談，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

國外公共危機管理機制縱橫談；發(fā)布時間：2009年08月18日10:39作者：；“公共危機”通常是指一種危及全體社會公眾生命財產(chǎn)；國外公共危機管理機制的特點；盡管各國國情不同，也存在著地域和意識形態(tài)上的差異；完備的法律法規(guī)和計劃安排是公共危機管理的保障；媒體的積極介入是公共危機管理的關(guān)鍵；（ＮＨＫ）屬于國家指定的防災(zāi)公共機構(gòu)，從法律上確；理性的國民危機意識是公

國外公共危機管理機制縱橫談

發(fā)布時間：2009年08月18日 10:39 作者：王德迅

“公共危機”通常是指一種危及全體社會公眾生命財產(chǎn)和共同利益的緊急事態(tài)。“公共危機管理”也稱“突發(fā)事件應(yīng)對機制”或“緊急狀態(tài)管理”，一般指公共危機的減緩、預(yù)警、化解和恢復(fù)等全過程的應(yīng)對安排。進(jìn)入２１世紀(jì)以來，頻仍的“天災(zāi)人禍”撞擊著人們的神經(jīng)，從“９·１１”恐怖襲擊到俄羅斯人質(zhì)事件，從非典肆虐全球到印度洋海嘯席卷沿岸，從“蘇丹紅”食品危機、日本列車脫軌事故到美國“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)害，各種突發(fā)事件嚴(yán)重威脅著人類安全和社會穩(wěn)定。如何應(yīng)對危機并實施有效的管理，已成為擺在世界各國政府面前亟待解決的重大課題。

國外公共危機管理機制的特點

盡管各國國情不同，也存在著地域和意識形態(tài)上的差異，但不少國家在構(gòu)建危機管理機制方面大都具有“核心小、法律全、信息靈、意識強”的特點。 首長負(fù)責(zé)制的中樞指揮系統(tǒng)是公共危機管理的核心。一些國家成功的經(jīng)驗表明，危機管理的成敗關(guān)鍵在于是否有一個權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的中樞指揮系統(tǒng)，該系統(tǒng)不僅體現(xiàn)一國最高領(lǐng)導(dǎo)層的戰(zhàn)略決策效能和危機應(yīng)變能力，同時也扮演著危機管理核心決策者和指揮者的角色。美國于２０世紀(jì)７０年代建立以總統(tǒng)為核心的危機管理機制，總統(tǒng)可以召開國家安全委員會討論危機形勢，也可以組成高層工作班子幫助總統(tǒng)作出最適當(dāng)?shù)臎Q定。處理危機的高層工作班子通常由副總統(tǒng)、國務(wù)卿、總統(tǒng)國家安全事務(wù)顧問、國防部長、參謀長聯(lián)席會議主席、中央情報局長、財政部長等組成。俄羅斯在長期應(yīng)對各類危機的實踐中，形成了以總統(tǒng)為核心主體、以負(fù)責(zé)國家安全戰(zhàn)略的聯(lián)邦安全會議為決策中樞的危機管理權(quán)力機構(gòu)。任何重大的危機管理方案與行動都必須由總統(tǒng)來敲定，總統(tǒng)不僅是危機管理的核心，還是國家元首與軍隊統(tǒng)帥，掌握著廣泛的行政權(quán)和立法權(quán)。日本的危機管理機制是以內(nèi)閣總理大臣為最高指揮官，內(nèi)閣官房長官負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，通過安全保障會議、中央防災(zāi)會議等決策機構(gòu)制定危機對策，由國土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳和消防廳等部門進(jìn)行具體實施的組織體系，其中包括由日本地方政府行政“一把手”牽頭的都道府縣危機管理機構(gòu)。

完備的法律法規(guī)和計劃安排是公共危機管理的保障。從公共危機管理的實踐來看，不少國家在構(gòu)建危機管理機制的同時，先后建立了比較完備的法律法規(guī)體系。實踐證明，將危機管理納入法制化的軌道，有利于保證突發(fā)事件應(yīng)急措施的正當(dāng)性和高效性。美國一貫重視通過立法來界定政府機構(gòu)在緊急情況下的職責(zé)和權(quán)限，先后制定了上百部專門針對自然災(zāi)害和其他緊急事件的法律法規(guī)，建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》和《災(zāi)難和緊急事件援助法案》為核心的危機應(yīng)對法律體系。２００５年１月，美國重新構(gòu)建危機管理機制，制訂了新的《國家應(yīng)急反應(yīng)計劃》。根據(jù)該計劃，美國將設(shè)立一個永久性的國土安全行動中心，作為最主要的國家級多機構(gòu)行動協(xié)調(diào)中心�！秶覒�(yīng)急反應(yīng)計劃》將利用國家緊急事件管理系統(tǒng)，為不同部門間的協(xié)作建立起標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)、組織和通信程序，，并明確了職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。日本到目前為止，共制定有關(guān)危機管理（防災(zāi)救災(zāi)以及緊急狀態(tài)）的法律法規(guī)約２２７部。此外，為了配合防災(zāi)救災(zāi)法律的組織實施，日本要求各級政府針對本身的業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)制訂防災(zāi)計劃、防災(zāi)基本計劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃和地域防災(zāi)計劃。計劃的內(nèi)容，雖因機構(gòu)層級的不同，詳細(xì)程度有差別，但均包括災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急以及災(zāi)后重建等不同階段所應(yīng)實施的防災(zāi)救災(zāi)工作及內(nèi)容。韓國危機管理機制比較有效，也主要得益于完整的法律體系。韓國有關(guān)危機事態(tài)應(yīng)急管理的法律分為戰(zhàn)爭災(zāi)害、自然災(zāi)害和人為災(zāi)害三個大類，其中包括《自然災(zāi)害對策法》、《農(nóng)漁業(yè)災(zāi)害對策法》、《災(zāi)害救濟法》以及《災(zāi)害對策法》、《森林法》、《高壓氣體安全控制法》、《生命救助法》等，為有效應(yīng)對各種突發(fā)性災(zāi)難提供了權(quán)威的依據(jù)。

媒體的積極介入是公共危機管理的關(guān)鍵。一些國家的媒體作為政府危機管理主體的一個組成部分，扮演著政府“危機信息代言人”的重要角色，被譽為“政府危機管理形象的塑造者”。例如，英國重視突發(fā)事件中政府與媒體的協(xié)作，要求有關(guān)機構(gòu)在平時必須作好準(zhǔn)備，把配合媒體作為緊急反應(yīng)計劃的一部分進(jìn)行討論和演習(xí)，并任命受過專門訓(xùn)練的新聞官員負(fù)責(zé)媒體事務(wù)，甚至要求電話總機接線員和其他員工也必須清楚地知道在接到媒體詢問時該怎樣應(yīng)答。德國政府重視在公共突發(fā)事件中與媒體的互動，要求政府公務(wù)員自覺遵守“回答記者和傳媒提出的每一項問題”的法則，形成了為記者服務(wù)、為傳媒服務(wù)、為公眾服務(wù)的傳統(tǒng)。日本將媒體視為“政府應(yīng)對危機的最好朋友”。政府早在１９６１年制定的《災(zāi)害對策基本法》中就明確規(guī)定日本廣播協(xié)會

（ＮＨＫ）屬于國家指定的防災(zāi)公共機構(gòu)，從法律上確立了公共電視臺在國家防災(zāi)體制中的地位。韓國在１９９５年發(fā)生三豐百貨公司倒塌事件后，也參照日本的做法，于１９９６年根據(jù)《災(zāi)難管理法》將韓國公共電視臺（ＫＢＳ）列為報道災(zāi)難的指定臺。法國有一套比較健全的新聞發(fā)布制度，從國防到外交，從自然災(zāi)害到惡性事故，在事件發(fā)生后，基本都能在第一時間由國家有關(guān)部門直接發(fā)布信息，以杜絕社會上的猜測和不良傳聞，顯示國家發(fā)言人的權(quán)威。總之，在社會突發(fā)性危機事件的處理和應(yīng)對中，各國政府著力構(gòu)建危機管理者與媒體兩者之間的良性互動關(guān)系，使媒體成為傳播政府決策的途徑、公眾獲取正確信息的渠道和官民共同解決危機的橋梁。

理性的國民危機意識是公共危機管理的基礎(chǔ)。國民危機意識的強弱直接關(guān)系到政府危機管理的效果。對一個國家而言，理性的國民危機意識是一種寶貴的精神財富，也是整個社會危機管理的基礎(chǔ)。許多國家不僅注重強化公共管理者的危機管理意識，而且不惜花費巨資對國民進(jìn)行經(jīng)常性的危機意識教育和培養(yǎng)。在日本的政府出版物中，涉及防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容的就有《建筑白皮書》、《環(huán)境白皮書》、《消防白皮書》、《防災(zāi)白皮書》、《防災(zāi)廣報》等１０余種刊物。孩子們剛上幼兒園，就會被帶到地震模擬車上體會大自然猙獰的一面。家家戶戶的門窗附近，都備有礦泉水、壓縮餅干、手電筒以及急救包，就連新潮的電腦游戲，也專門開發(fā)考驗人們在強震下應(yīng)急對策的軟件。通過這些舉措，日本國民不但提高了危機意識，而且掌握了急救知識、逃生的要領(lǐng)以及自救互救的本領(lǐng)。澳大利亞的防災(zāi)教育深入人心，政府不僅設(shè)立了全國災(zāi)害管理學(xué)院，培養(yǎng)危機管理的專業(yè)人才，而且不忘對普通百姓灌輸危機防范意識，如向每戶居民郵寄有關(guān)反恐的資料，指導(dǎo)人們在發(fā)生恐怖事件時如何應(yīng)對。德國把增強國民的危機意識作為危機管理的一項重要內(nèi)容，政府利用“危機預(yù)防信息系統(tǒng)”（ＤＥＮＩＳ）向人們集中提供各種公民保護以及危急情況下自我保護的知識。例如，通過宣傳手冊、互聯(lián)網(wǎng)、展覽以及聽眾熱線，重點介紹如何應(yīng)對新型急性瘟疫、化學(xué)品泄漏和恐怖危機等；居民保護與災(zāi)害救助局出版《居民保護》季刊，普及防災(zāi)救災(zāi)知識。韓國非常重視防災(zāi)宣傳和教育，有關(guān)部門印制了宣傳手冊，圖文并茂，易看易懂，效果很好。韓國政府還規(guī)定每年的５月２５日為“全國防災(zāi)日”，在這一天舉行全國性的“綜合防災(zāi)訓(xùn)練”，通過防災(zāi)演習(xí)讓政府官員和普通群眾熟悉防災(zāi)業(yè)務(wù)，提高應(yīng)對災(zāi)害的能力。

國外應(yīng)對危機的實踐

美國應(yīng)對“９·１１”恐怖襲擊與“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)害。發(fā)生于２００１年的“９·１１”事件，不僅給美國人民的生命財產(chǎn)和社會經(jīng)濟造成了巨大損失，而且使其國家危機管理機制面臨重大考驗。美國的危機處理體系和快速反應(yīng)機制在人員救助、社會穩(wěn)定、防范新一輪襲擊以及恢復(fù)正常社會和經(jīng)濟生活等方面起到了重要作用。首先，在遭受恐怖襲擊４５分鐘后，布什總統(tǒng)發(fā)表電視直播講話，以穩(wěn)定民心。與此同時，政府采取“關(guān)閉整個聯(lián)邦政府、關(guān)閉國內(nèi)機場、證券市場無限期休市”等措施；國防部長命令全國戰(zhàn)備提高到“防衛(wèi)三級”；立即啟動聯(lián)邦應(yīng)急計劃，協(xié)調(diào)２８個聯(lián)邦機構(gòu)以及美國紅十字會的行動，協(xié)助地方政府與州政府應(yīng)對國家緊急災(zāi)難。根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急計劃，布什總統(tǒng)命令發(fā)放聯(lián)邦救災(zāi)物資，明確交運急救物資至災(zāi)區(qū)的程序和職責(zé)。其次，美國的媒體作為溝通政府和公眾的橋梁，在危機事件中釋惑解難，發(fā)揮了不可替代的重要作用。第三，危機過后，亡羊補牢�！埃埂ぃ保薄敝�，美國政府采取一系列措施，及時彌補危機管理方面的漏洞。２００１年９月１５日，布什宣布成立國土安全辦公室（２００２年６月升格為國土安全部），主要任務(wù)是：分析情報并阻止恐怖襲擊；保障運輸和邊境安全；緊急情況處理和迅速反應(yīng)；應(yīng)對生化和放射性武器的襲擊。此外，將美國的安全分為５個等級，從低到高由綠色、藍(lán)色、黃色、橙色和紅色顯示危險程度。

當(dāng)然，美國政府對各類危機事件的應(yīng)對中，也暴露出一些問題。２００５年８月２９日，兇猛的“卡特里娜”颶風(fēng)橫掃美國路易斯安那、密西西比和亞拉巴馬等州，造成嚴(yán)重人員傷亡和財產(chǎn)損失，其中新奧爾良市更遭滅頂之災(zāi)。而美國政府在此次救災(zāi)中反應(yīng)遲鈍同樣遭到“颶風(fēng)”般的批評。究其原因，一是重視防范“人禍”，忽視應(yīng)對“天災(zāi)”。“９·１１”之后，美國政府將獨立性和靈活性較強的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（ＦＥＭＡ）并入以反恐為首要任務(wù)的國土安全部。降格后ＦＥＭＡ職能遭到嚴(yán)重削弱。二是救災(zāi)專業(yè)人才短缺。在包括ＦＥＭＡ署長在內(nèi)的８名領(lǐng)導(dǎo)干部中，有５人沒有任何救災(zāi)經(jīng)驗。此外，多數(shù)自然災(zāi)害管理部門處于負(fù)責(zé)人缺位狀態(tài)。三是貧困讓災(zāi)區(qū)“雪上加霜”。在新奧爾良市的近５０萬人中，有１／４人口處于美國貧困線之下，而發(fā)生在月底的颶風(fēng)使十多萬窮人和老年人因為沒有交通工具或支付不起租車費用而無法撤離。

日本應(yīng)對地震災(zāi)害。日本有“地震國”之稱，全國平均每天約有４次地震，全世界里氏６級以上的地震，２０％都發(fā)生在日本。１９９５年１月日本曾發(fā)生舉世震驚的阪神大地震，當(dāng)時由于對地震危機的預(yù)警能力差、信息渠道不暢，使政府在危機面前驚慌失措，而僵化的危機管理機制，又使中央與地方自治體之間、政府各部門之間過于強調(diào)本部門的職能權(quán)限，互相推委扯皮，延誤了救災(zāi)的有利時機，結(jié)果造成６４３６人死亡及失蹤，受到公眾和媒體的強烈指責(zé)。阪神大地震給日本政府留下了深刻的教訓(xùn)，同時也成為其轉(zhuǎn)變危機管理觀念、推動危機管理建設(shè)的契機。

２００５年３月２０日上午１０時５３分，日本福岡縣以西海域發(fā)生里氏７級地震。地震造成當(dāng)?shù)卮蟛糠至熊嚭统氰F停止運行，高速公路暫時關(guān)閉，福岡、佐賀兩縣通訊大面積中斷。地震發(fā)生后不到１分鐘，電視屏幕上端已顯示出地震震源、各地區(qū)震度以及有無海嘯等信息（在日本，只要發(fā)生里氏３級以上地震，各電視臺都會通過文字和畫面迅速報道）；日本ＮＨＫ電視臺中斷了所有節(jié)目，反復(fù)播放地震現(xiàn)場和震災(zāi)發(fā)生后的情景：倒塌的房屋、停運的列車，避難者和接受治療的傷員等。

不到１１時，日本首相小泉在路上接到震災(zāi)報告；１１時，日本政府在首相官邸危機管理中心設(shè)立“官邸對策室”；災(zāi)害發(fā)生３０分鐘內(nèi)，政府各省廳的防災(zāi)負(fù)責(zé)人趕到危機管理中心集合，并啟動內(nèi)閣府地震防災(zāi)情報系統(tǒng)，分析研究由自衛(wèi)隊、警察、消防、國土建設(shè)省通過直升機拍攝的圖像資料，統(tǒng)計人員傷亡和建筑物受損情況，討論應(yīng)急對策。此外，內(nèi)閣府、氣象廳、消防廳、總務(wù)省、警備廳等１４個府省廳根據(jù)所轄范圍分別設(shè)立“災(zāi)害對策室”，實施對口救災(zāi)工作。文部科技省負(fù)責(zé)對災(zāi)區(qū)的文化設(shè)施及學(xué)生的安全情況進(jìn)行統(tǒng)計；厚生勞動省負(fù)責(zé)醫(yī)療救治及避難場所的安排；經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省承擔(dān)緊急物資調(diào)運的任務(wù)。與此同時，自衛(wèi)隊災(zāi)害派遣隊、警察的廣域緊急救助隊、緊急消防援助隊以及海上保安廳已開始搜索失蹤者。

１２時３０分，氣象廳官員舉行記者新聞發(fā)布會，通報地震的位置、特點以及災(zāi)情，并向福岡縣沿岸和長崎縣沿岸發(fā)出了海嘯警報，要求居民不要靠近海岸或盡快離開海岸；１５時２０分，以內(nèi)閣府政策統(tǒng)管官（負(fù)責(zé)防災(zāi)）為首的情報先遣隊２０人和以內(nèi)閣府副大臣為團長、１３個府省廳２５名職員組成的現(xiàn)場考察團飛赴災(zāi)區(qū)協(xié)助救災(zāi)工作；１６時，氣象廳舉行第二次記者會，通報政府抗震救災(zāi)情況；２０時，在內(nèi)閣府召開相關(guān)省廳聯(lián)席會議，

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