本文關(guān)鍵詞：政府績(jī)效管理創(chuàng)新中的“樣本點(diǎn)”，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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政府績(jī)效管理創(chuàng)新中的“樣本點(diǎn)” 公共管理
閻波 高小平 發(fā)布時(shí)間：2013-10-14  發(fā)布人：本站  源自：本站     

　　doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.10.04

　　*本文系國(guó)家自然科學(xué)基金“問(wèn)責(zé)制度何以影響地方政府績(jī)效——目標(biāo)責(zé)任制情境下的‘問(wèn)責(zé)悖論’研究”(項(xiàng)目編號(hào)：71103140)、“效能建設(shè)、創(chuàng)新擴(kuò)散與績(jī)效改進(jìn)：面向中國(guó)地方政府的實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號(hào)：71173167)的階段性成果。

　　[摘要]本文探討了樣本點(diǎn)的特征及其在政府績(jī)效管理中的作用，給出了改進(jìn)政府績(jī)效管理研究與實(shí)踐的建議。研究發(fā)現(xiàn)，受“測(cè)不準(zhǔn)原理”的影響，傳統(tǒng)政府績(jī)效測(cè)量的指標(biāo)模擬方式難以有效控制測(cè)量偏誤，而引入反映政務(wù)運(yùn)行關(guān)鍵事項(xiàng)和活動(dòng)狀況的樣本點(diǎn)可以發(fā)揮“三角驗(yàn)證”作用，能夠避免片面依賴統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估政府績(jī)效的偏誤，有助于提升政府績(jī)效信息的真實(shí)性和可靠性。

　　[關(guān)鍵詞]政府績(jī)效管理;測(cè)不準(zhǔn)原理;樣本點(diǎn)

　　[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1006-0863(2013)10-0021-06

　　一、引言

　　黨的十八大報(bào)告指出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。習(xí)近平同志在2013年6月28日的全國(guó)組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄了�！北M管學(xué)術(shù)界和輿論媒體對(duì)此有諸多解讀，然而在新形勢(shì)下究竟如何創(chuàng)新政府績(jī)效管理，仍然是擺在實(shí)踐者和學(xué)術(shù)界面前一個(gè)待解的重大課題。在此背景下，“克強(qiáng)指數(shù)”進(jìn)入了人們的視野。據(jù)新華網(wǎng)等媒體稱，“克強(qiáng)指數(shù)”(Li Keqiang Index)是英國(guó)著名政經(jīng)雜志《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》在2010年推出的用于評(píng)估中國(guó)GDP增長(zhǎng)量的指標(biāo)，源于李克強(qiáng)總理2007年任職遼寧省委書(shū)記時(shí)，喜歡通過(guò)耗電量、鐵路貨運(yùn)量和貸款發(fā)放量三個(gè)指標(biāo)分析當(dāng)時(shí)遼寧省經(jīng)濟(jì)狀況。該指數(shù)由工業(yè)用電量新增、鐵路貨運(yùn)量新增和銀行中長(zhǎng)期貸款新增這三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)構(gòu)成，自推出后受到花旗銀行在內(nèi)的眾多國(guó)際機(jī)構(gòu)認(rèn)可，認(rèn)為“克強(qiáng)指數(shù)”比中國(guó)官方GDP數(shù)字更真實(shí)。[1]“克強(qiáng)指數(shù)”是一種較為簡(jiǎn)化的結(jié)構(gòu)性指數(shù)，從特定角度反映了國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，它的最大優(yōu)點(diǎn)是較為真實(shí)、精準(zhǔn)和客觀，因計(jì)算簡(jiǎn)單而統(tǒng)計(jì)誤差較小，同時(shí)所涉及的三項(xiàng)指標(biāo)均未列入以往的地方政府績(jī)效考核范疇，被人為扭曲數(shù)據(jù)的可能性很小。在政府績(jī)效管理已受到重視的同時(shí)，人們對(duì)“克強(qiáng)指數(shù)”的熱議，折射出對(duì)其中一個(gè)基本問(wèn)題的反思，即如何提升政府績(jī)效信息的真實(shí)性和可靠性?

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于有的地方官員將操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為獲取政績(jī)的一個(gè)捷徑，“數(shù)字出官，官出數(shù)字”飽受社會(huì)輿論詬病，已經(jīng)成為嚴(yán)重威脅中國(guó)地方政府績(jī)效管理的痼疾。為了解決這一問(wèn)題，人們做出了大量努力，譬如采用更復(fù)雜的績(jī)效指標(biāo)體系或采用綜合性的評(píng)估方法[2][3]，然而從實(shí)踐效果來(lái)看，對(duì)政府績(jī)效信息真實(shí)性和可靠性的作用依然相當(dāng)有限。無(wú)論是客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還是主觀感知信息，都容易遭到人為地層層修飾和做假而“失真”，給決策者帶來(lái)了較大的信息偏誤。例如，國(guó)家統(tǒng)計(jì)學(xué)核算的GDP與各省匯總GDP數(shù)值之差從1996年的相差1.4%逐年擴(kuò)大，到2004年已經(jīng)相差18.9%;經(jīng)過(guò)2005年的重新核算與調(diào)整，該差距變?yōu)?.51%，但一年后又上漲到9.6%，信息失真現(xiàn)象始終難以控制。[4]“克強(qiáng)指數(shù)”的出現(xiàn)，則令人們意識(shí)到解決這一問(wèn)題可能存在新的突破口。本文從闡釋政府績(jī)效的測(cè)量難題入手，分析樣本點(diǎn)對(duì)解決信息失真問(wèn)題的作用，從而提出創(chuàng)新政府績(jī)效管理的新思路。

　　二、測(cè)不準(zhǔn)：政府績(jī)效管理的難題

　　“測(cè)不準(zhǔn)”是政府績(jī)效管理的一個(gè)難題。[5]政府績(jī)效管理是為提升績(jī)效而實(shí)施的管理，是為提高績(jī)效而做的系統(tǒng)化努力[6]，較為準(zhǔn)確的測(cè)量政府績(jī)效則尤為必要。然而，無(wú)論是單純從技術(shù)層面看還是考慮非技術(shù)因素，政府績(jī)效都是“測(cè)不準(zhǔn)”的。盡管人們已意識(shí)到作為主觀價(jià)值判斷的績(jī)效評(píng)估難以準(zhǔn)確，但卻往往認(rèn)為客觀的測(cè)量，即只要采用科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)和測(cè)量方法就能夠準(zhǔn)確地衡量政府績(jī)效。事實(shí)上，“當(dāng)一些指標(biāo)沒(méi)有成為考核指標(biāo)時(shí)，測(cè)量該指標(biāo)，獲得的數(shù)據(jù)其真實(shí)程度就高一些”[7]，這種“越測(cè)量越不準(zhǔn)”的悖論現(xiàn)象說(shuō)明政府績(jī)效管理中同樣存在著超出人們常識(shí)的規(guī)律。在物理世界中，要觀測(cè)特定對(duì)象就必然會(huì)對(duì)其進(jìn)行干涉，即所觀測(cè)對(duì)象在觀測(cè)過(guò)程中已經(jīng)發(fā)生改變，即存在“測(cè)不準(zhǔn)原理”(Uncertainty Principle)。測(cè)量行為與被測(cè)量物相互作用和干擾同樣適用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)[8]，對(duì)于組織的績(jī)效管理而言同樣如此，因而地方政府決策者和管理者有必要反思“測(cè)量什么就實(shí)現(xiàn)什么”(What Gets Measured Get Done)的決定論思維并重新審視日益復(fù)雜化的績(jī)效管理體系，同時(shí)對(duì)政府績(jī)效的本質(zhì)產(chǎn)生更清晰的認(rèn)識(shí)。

　　政府績(jī)效是一個(gè)情境依賴的多維構(gòu)念。在一般情境下，績(jī)效是受特定意圖或目的驅(qū)動(dòng)或引導(dǎo)的行為，而政府績(jī)效可表現(xiàn)為特定的行為x，例如表現(xiàn)出一定水平的競(jìng)爭(zhēng)力、生產(chǎn)率以及提供某些產(chǎn)品或結(jié)果的政府活動(dòng)。[9]換言之，政府績(jī)效是政府組織及其成員在特定時(shí)空情境下的行為表現(xiàn)，是政府組織行為的函數(shù)，可用P=f(x)表示。那么對(duì)應(yīng)于不同的情境，政府績(jī)效的形成機(jī)理和呈現(xiàn)方式就有所不同。事實(shí)上，公共管理的歷史上先后出現(xiàn)的效率、效能、公平、經(jīng)濟(jì)、回應(yīng)、質(zhì)量、透明等概念都是從不同維度對(duì)政府績(jī)效的考察。[10]

　　為了簡(jiǎn)化政府績(jī)效的概念并對(duì)其進(jìn)行測(cè)量，人們習(xí)慣采用效率(技術(shù)效率和經(jīng)濟(jì)效率)、效果和公平性等維度，但值得注意的是這些盡管都隸屬于政府績(jī)效的范疇，卻并不能說(shuō)這些維度涵蓋了政府績(jī)效的全部?jī)?nèi)容。由這個(gè)角度理解，政府績(jī)效指標(biāo)體系是對(duì)真實(shí)政府績(jī)效的模擬。作為一種客觀存在，理想的政府績(jī)效具有特定維度(記為n)的結(jié)構(gòu)，并且隨著時(shí)間t的變化而變化。在某個(gè)確定的情境條件下，政府績(jī)效P就是政府行為x從初始到該時(shí)刻在各個(gè)維度上的連續(xù)累積。借用數(shù)學(xué)中的積分概念，這一過(guò)程可以表達(dá)為式1-1：

　　P=∫Tt=t0∫ni=1xi(t)式1-1

　　測(cè)量政府績(jī)效的實(shí)質(zhì)是人們用P=f(x)的理論框架來(lái)模擬真實(shí)的政府績(jī)效，即根據(jù)特定價(jià)值取向選取刻畫(huà)政府行為x的維度n，用多個(gè)維度的離散觀測(cè)值Xi∈[1,n]，并賦予相應(yīng)的權(quán)重Wi，進(jìn)而對(duì)其加權(quán)求和的過(guò)程。顯然，用離散觀測(cè)值對(duì)政府績(jī)效的模擬必然存在著誤差。在測(cè)量學(xué)中，無(wú)論測(cè)量手段如何精確，抽象概念都難以被毫無(wú)誤差的測(cè)量，這首先是因?yàn)橄到y(tǒng)誤差Esystem的存在。更重要地，當(dāng)人們?cè)噲D去觀測(cè)真實(shí)的政府績(jī)效時(shí)，由于“測(cè)不準(zhǔn)原理”的作用，所采用的離散觀測(cè)值Xi與實(shí)際的政府行為x之間總是存在偏誤εi，因而無(wú)法絕對(duì)準(zhǔn)確地對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行P模擬。況且，人們認(rèn)知過(guò)程中的滯后效應(yīng)、暈輪效應(yīng)、首因效應(yīng)、近因效應(yīng)、社會(huì)刻板印象和基本歸因謬誤等，也會(huì)影響到收集績(jī)效信息并進(jìn)行模擬的可靠性。這意味著，從連續(xù)到離散的模擬始終存在著誤差，如式1-2所示。

　　P=∫Tt=t0∫ni=1xi(t)≈∑ni=1(WiXi+εi)+Esystem式1-2

　　從本質(zhì)上講，這種模擬是一種政治活動(dòng)，因而政府績(jī)效指標(biāo)體系是政治的產(chǎn)物。政府績(jī)效來(lái)源于利益相關(guān)者對(duì)公共服務(wù)的需求和利益表達(dá)，政府組織及其成員需要通過(guò)與利益相關(guān)者的互動(dòng)過(guò)程滿足其利益訴求，并且需要在多元化利益相關(guān)者所關(guān)注的不同績(jī)效維度之間取得平衡。[11]由于利益相關(guān)者對(duì)組織的影響力存在差異，理性的政府及其成員在考慮績(jī)效指標(biāo)時(shí)會(huì)賦予優(yōu)先權(quán)給那些對(duì)于組織生存最至關(guān)重要的利益相關(guān)者。在權(quán)力距離相對(duì)較大的中國(guó)，這種利益相關(guān)者之間的差異體現(xiàn)得相當(dāng)明顯。[12]各類利益相關(guān)者可能具有差異化的價(jià)值取向，從而對(duì)政府績(jī)效具有顯在或潛在的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了對(duì)于同一政府行為x的評(píng)估結(jié)果不同，并且也會(huì)影響績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)者對(duì)每個(gè)政府績(jī)效指標(biāo)Xi的權(quán)重值Wi的分配，而這同樣會(huì)造成模擬政府績(jī)效時(shí)的偏誤εi。

　　如同任何物理系統(tǒng)一樣，地方政府績(jī)效測(cè)量體系的系統(tǒng)誤差Esystem和隨機(jī)誤差εi恒定存在，政府績(jī)效P具備“測(cè)不準(zhǔn)”的特征。減少評(píng)估結(jié)果偏誤的傳統(tǒng)解決思路一般是增強(qiáng)目標(biāo)分解的科學(xué)性，以及改進(jìn)績(jī)效評(píng)估的主體、方法和程序，例如增加評(píng)估培訓(xùn)、引入公民參與等[13][14]，這些方式盡管有效卻具有較高的操作成本。在這種情境下，引入樣本點(diǎn)(Sampling Point)就具有極為重要的價(jià)值。在采用績(jī)效指標(biāo)模擬政府績(jī)效的同時(shí)，總是可以找到一些反映整體績(jī)效信息的樣本點(diǎn)，從中提取的信息可用于控制測(cè)量結(jié)果的偏誤。實(shí)際上，“克強(qiáng)指數(shù)”所選取的三項(xiàng)指標(biāo)，可以看作衡量政府績(jī)效的三個(gè)“樣本點(diǎn)”，盡管這些“樣本點(diǎn)”并非正式的政府績(jī)效指標(biāo)，卻蘊(yùn)含了關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的豐富信息，為更加準(zhǔn)確地反映地方政府績(jī)效提供了可能。

　　三、樣本點(diǎn)的內(nèi)涵與功能

　　所謂“樣本點(diǎn)”借用自統(tǒng)計(jì)學(xué)，是一種形象的說(shuō)法。在科學(xué)研究中，人們把對(duì)各種隨機(jī)現(xiàn)象的觀察或?qū)嶒?yàn)稱之為隨機(jī)實(shí)驗(yàn)，而把隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的一切可能結(jié)果的全體稱為樣本空間(記為Ω)，其中實(shí)驗(yàn)的每個(gè)結(jié)果就稱作樣本點(diǎn)，一般用ω表示。從這個(gè)意義上講，樣本點(diǎn)是抽樣的結(jié)果，所獲得的樣本值可用于推斷總體的狀況。在傳統(tǒng)的地方政府管理中，人們經(jīng)常借用這一術(shù)語(yǔ)來(lái)描述調(diào)研對(duì)象，例如一些地方采用抽取樣本點(diǎn)的辦法廣泛征求干部群眾對(duì)組織工作的滿意度，并將其稱為工作的“聯(lián)系點(diǎn)”、“觀察點(diǎn)”、“信息反饋點(diǎn)”和檢驗(yàn)工作成效的“晴雨表”。在這種語(yǔ)境下，樣本點(diǎn)與“蹲點(diǎn)”這一傳統(tǒng)的政府工作方法具有內(nèi)在的淵源�！岸c(diǎn)”就是選擇典型對(duì)象進(jìn)行調(diào)研和試驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)從特殊到一般、再由一般到特殊的哲學(xué)認(rèn)識(shí)過(guò)程，是通過(guò)認(rèn)識(shí)局部現(xiàn)象把握全局特征的手段，也是深入管理實(shí)踐、踐行“群眾路線”的過(guò)程。[15]只不過(guò)，這些“點(diǎn)”并非隨機(jī)選取而是立意抽樣的結(jié)果。

　　從現(xiàn)代科學(xué)前沿思想看，樣本點(diǎn)是能夠讓決策者看到政府績(jī)效全景的片段，它符合現(xiàn)代全息理論中“部分是整體的縮影”這一思想。在全息理論中，一個(gè)系統(tǒng)原則上可以由它的邊界上的一些自由度完全描述，或者說(shuō)任意小的或任意一部分的分形單元可以與整體自相似。[16][17]這一原理反映出宇宙中最基本的事物之間相互聯(lián)系的規(guī)律，對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象也頗有解釋力。選擇恰當(dāng)?shù)臉颖军c(diǎn)，辯證地看待局部與全體的關(guān)系，能夠讓政府決策者從“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率論英雄”的“一葉障目”轉(zhuǎn)向從關(guān)鍵片段觀察地方政府整體績(jī)效的“一葉知秋”。由此來(lái)看，檢驗(yàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等政府績(jī)效信息的真實(shí)性和可靠性，擠出績(jī)效信息中的水分，并不是無(wú)路可循，樣本點(diǎn)就提供了一個(gè)可能的選擇。

　　政府績(jī)效管理中的樣本點(diǎn)是由管理者根據(jù)政府組織職能和目標(biāo)選擇的具有代表性和示范性的業(yè)務(wù)單元、關(guān)鍵事件及行為，是對(duì)政府落實(shí)具體工作的現(xiàn)實(shí)記錄。[18]盡管這些ωi未必對(duì)應(yīng)于某個(gè)具體的指標(biāo)，但與政府績(jī)效P能夠保持一致。如果指標(biāo)模擬的偏差大到無(wú)法解釋?duì)豬的程度時(shí)，就說(shuō)明績(jī)效測(cè)量體系的準(zhǔn)確性與真實(shí)性是難以容忍的。在這種情況下，樣本點(diǎn)能夠?yàn)榕袛嗾?jī)效P的測(cè)量效度與信度提供佐證。這意味著ω可成為反映政府績(jī)效水平一個(gè)必要的約束條件，如下式所示。

　　P≈∑ni=1(WiXi+εi)+Esystem

　　PωiωiΩ式1-3

　　從上式來(lái)看，政府績(jī)效P也可以看作績(jī)效測(cè)量指標(biāo)和樣本點(diǎn)的潛變量(Latent Variable)。在傳統(tǒng)的政府績(jī)效測(cè)量領(lǐng)域，大量冗余甚至虛假的信息是管理者和決策者非常厭惡但又難以消除的水分，特別是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，職能龐雜、規(guī)模龐大的政府組織在運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生了海量信息，水分的控制就愈加困難。樣本點(diǎn)的一個(gè)優(yōu)勢(shì)是它不易“溶于水”，解讀樣本點(diǎn)是從大數(shù)據(jù)中擠出水分的一個(gè)捷徑。由于樣本點(diǎn)對(duì)應(yīng)的是政務(wù)執(zhí)行過(guò)程中具體的關(guān)鍵事件和行為，是動(dòng)態(tài)的活動(dòng)而非某種靜態(tài)的屬性，可以直接觀測(cè)，故而難以操縱。而且在政府績(jī)效的形成過(guò)程中，總是存在一些非預(yù)期或難控制的因素，而高度抽象的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)會(huì)遺漏這些信息，在關(guān)鍵事件和行為中才能夠更準(zhǔn)確、直接地觀察到這些信息的影響。

　　由“克強(qiáng)指數(shù)”的三項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，耗電量、鐵路貨運(yùn)量和貸款發(fā)放量正是扮演了這種以小見(jiàn)大的樣本點(diǎn)角色。它們能精確地反映中國(guó)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，其原理相當(dāng)簡(jiǎn)潔：對(duì)人的健康體檢或疾病檢查，通過(guò)血液的成分、比值、流速、壓力等數(shù)值的分析就可以得到比較準(zhǔn)確的樣本，能源是現(xiàn)代工業(yè)的血液，貨運(yùn)和金融就相當(dāng)于人體血液的流速和壓力，故而“耗電量”的多少可以較為準(zhǔn)確反映我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)的活躍度和工廠的開(kāi)工率，“鐵路貨運(yùn)量”的多少，可以反映我國(guó)貨運(yùn)最大載體的運(yùn)行狀況和效率，“貸款發(fā)放量”可以反映市場(chǎng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的信心及未來(lái)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)度(對(duì)于我國(guó)而言，間接融資占社會(huì)融資總量高達(dá)84%，銀行貸款又占到我國(guó)間接融資的絕對(duì)大頭)。[19]當(dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)績(jī)效變動(dòng)時(shí)，這些指標(biāo)能夠敏感地反映出經(jīng)濟(jì)總體變化的趨勢(shì)，與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的測(cè)算結(jié)果保持高度的一致性。例如， 2013年人們對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的感知就與“克強(qiáng)指數(shù)”的測(cè)算結(jié)果非常吻合[20]，說(shuō)明這些指標(biāo)的確具有“一葉知秋”的功能。

　　這意味著，樣本點(diǎn)是管理決策者的參照物，是獨(dú)立于傳統(tǒng)績(jī)效測(cè)量體系之外的非正式指標(biāo)。在政府績(jī)效管理中，指標(biāo)可以用來(lái)讓利益相關(guān)者預(yù)見(jiàn)到可實(shí)現(xiàn)的成果(公共產(chǎn)品或服務(wù))，可以驅(qū)使政府機(jī)構(gòu)為之而努力，也可以幫助政府樹(shù)立特定的形象或?qū)崿F(xiàn)一些無(wú)形的目標(biāo)。從政府績(jī)效管理的視角看，樣本點(diǎn)是政府績(jī)效的試金石。在許多地方，政府績(jī)效的“成績(jī)單”往往看起來(lái)都很漂亮，但大量冷冰冰的數(shù)字很可能是“數(shù)字腐敗”和共謀導(dǎo)致的虛假結(jié)果。[21]由于存在著上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱，讓上級(jí)對(duì)下級(jí)各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)逐項(xiàng)核查的成本過(guò)大且易受干擾，通過(guò)抽樣調(diào)查和多方比較是可能的解決方案之一。以真實(shí)的、具有說(shuō)服力的具體證據(jù)讓利益相關(guān)者了解到地方政府的工作努力和成就，比起抽象的、易于人為操縱的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，更能反映出地方政府的真實(shí)表現(xiàn)，也增加了其弄虛作假的風(fēng)險(xiǎn)，具有較強(qiáng)的可操作性。從這個(gè)角度說(shuō)，樣本點(diǎn)就如同用試金石一樣，通過(guò)試驗(yàn)性的抽查來(lái)檢驗(yàn)地方政府績(jī)效水平，是“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”思想的一種體現(xiàn)。

　　總體上講，樣本點(diǎn)ω對(duì)于測(cè)量政府績(jī)效P的作用對(duì)傳統(tǒng)的績(jī)效測(cè)量理論是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。“測(cè)量什么就實(shí)現(xiàn)什么”或“測(cè)量什么，什么就能管好”常被“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的擁護(hù)者視為公理，然而這無(wú)論是在邏輯上還是實(shí)踐中都越來(lái)越飽受質(zhì)疑。在理論上，“測(cè)量什么就實(shí)現(xiàn)什么”忽視了管理的情境條件[22]，而測(cè)量指標(biāo)與被測(cè)量的組織行為之間并非存在著決定性的關(guān)系，對(duì)于理性的官員而言，“測(cè)量什么，什么就能管好”只是人們美好的想象而已。[23]更常見(jiàn)的情況是“測(cè)量什么就操縱什么”、“上級(jí)要什么就給什么”，特別是在“以事為本”的管理思維作用下，這種被稱為“做作業(yè)”的應(yīng)對(duì)方式相當(dāng)有效。[24]設(shè)置樣本點(diǎn)則增加了理性官員的機(jī)會(huì)成本，由于樣本點(diǎn)可以抽取、更換且易于觀察，還需要與政府績(jī)效測(cè)量指標(biāo)的模擬值相互印證，造假的代價(jià)就難以預(yù)計(jì)。

　　另一方面，政府績(jī)效信息的質(zhì)量會(huì)嚴(yán)重影響到政府績(jī)效管理體系的可持續(xù)性，因而確保數(shù)據(jù)的效度與信度至關(guān)重要，特別是應(yīng)及時(shí)地提供有效的“績(jī)效故事”以佐證政府績(jī)效水平。決策者和管理者可以在不改變既有績(jī)效測(cè)量指標(biāo)的前提下靈活地選取樣本點(diǎn)，持續(xù)地檢測(cè)由代理人報(bào)告的績(jī)效數(shù)據(jù)質(zhì)量。換言之，衡量樣本點(diǎn)一個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)是確保績(jī)效信息的“三角驗(yàn)證”(Triangulation)。對(duì)績(jī)效的多點(diǎn)測(cè)量有助于減少測(cè)量偏誤、提升測(cè)量效度，這些指標(biāo)應(yīng)當(dāng)來(lái)自于不同利益相關(guān)者且具有異質(zhì)性。[25]也就是說(shuō)，指標(biāo)Xi和樣本點(diǎn)ωi所反映的績(jī)效信息來(lái)自于不同的渠道，它們所表達(dá)的“故事”如果具有相同的含義，績(jī)效測(cè)量的信度和效度就有所保障�！翱藦�(qiáng)指數(shù)”的三項(xiàng)指標(biāo)就對(duì)傳統(tǒng)以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資額和財(cái)政收入等政府績(jī)效考核指標(biāo)體系起到了補(bǔ)充績(jī)效信息和糾偏的效用，基于這些信息就能對(duì)政府績(jī)效水平做出更精準(zhǔn)的判斷。

　　此外，當(dāng)?shù)胤秸?jī)效指標(biāo)因經(jīng)濟(jì)和政治因素難以變化時(shí)，樣本點(diǎn)還可以作為突出執(zhí)政黨價(jià)值取向、展示績(jī)效亮點(diǎn)(Highlights)的一個(gè)途徑。式1-3中的i表示政府績(jī)效的維度，它和權(quán)重Wi共同反映出政府績(jī)效測(cè)量的價(jià)值取向——是更看重上級(jí)政府的價(jià)值需求，還是優(yōu)先考慮轄區(qū)社會(huì)公眾的需求，或者同時(shí)考慮上級(jí)政府和社會(huì)公眾的價(jià)值需求?是注重政府行政的短期結(jié)果，還是注重行政的長(zhǎng)期結(jié)果?是體現(xiàn)政府的行政效能，還是體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性?在許多情況下，政府績(jī)效指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重是利益博弈的結(jié)果，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府管理者要單方面改變政府績(jī)效指標(biāo)體系并非易事。[26]在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，政府績(jī)效指標(biāo)更是牽動(dòng)利益相關(guān)者關(guān)注的敏感對(duì)象。在此情況下，引入樣本點(diǎn)的管理創(chuàng)新(例如將特定的民生治理事項(xiàng)列為樣本點(diǎn))可以改變信息呈現(xiàn)的方式和重點(diǎn)，使之更具有代表性和示范，這既可彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府績(jī)效指標(biāo)體系的不足，又能避免因改變指標(biāo)體系而引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)。

　　樣本點(diǎn)還說(shuō)明，政府績(jī)效管理實(shí)踐應(yīng)從追求外顯的績(jī)效指標(biāo)走向探尋內(nèi)在的績(jī)效影響因素。許多地方的主政領(lǐng)導(dǎo)都有這種認(rèn)識(shí)：績(jī)效是干出來(lái)的，而不是評(píng)出來(lái)的，因而績(jī)效管理不應(yīng)舍本逐末，為評(píng)估而評(píng)估。但另一方面，績(jī)效評(píng)估又相當(dāng)重要，尤其是組織領(lǐng)導(dǎo)都將績(jī)效評(píng)估視為“指揮棒”，不自覺(jué)地設(shè)置了大量績(jī)效指標(biāo)，為評(píng)估投入大量精力和資源。樣本點(diǎn)則為這種矛盾提供了一個(gè)相應(yīng)的解決對(duì)策。從一些地方實(shí)踐來(lái)看，樣本點(diǎn)往往是急、難、險(xiǎn)、重且較易于觀察的事務(wù)，對(duì)于整體政府績(jī)效具有重要的影響。[27]為了在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的持續(xù)關(guān)注下“攻克”樣本點(diǎn)，地方政府干部通常不得不現(xiàn)場(chǎng)辦公，這讓績(jī)效評(píng)估能夠真正起到督促政令落實(shí)和工作改進(jìn)的作用�？梢哉f(shuō)，發(fā)現(xiàn)“樣本點(diǎn)”就是促使組織決策者和管理者識(shí)別其績(jī)效影響因素的過(guò)程，解決了樣本點(diǎn)反映的問(wèn)題，也就找到了解決類似問(wèn)題的途徑。

　　由上述分析來(lái)看，樣本點(diǎn)對(duì)于完善政府績(jī)效管理體系具有積極的意義。這一創(chuàng)新的理論價(jià)值在于，為本質(zhì)上具有“測(cè)不準(zhǔn)”特征的政府績(jī)效[28]設(shè)置了可以相互印證虛實(shí)真?zhèn)蔚闹笜?biāo)，突破了以往一味追求量化和關(guān)鍵統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的目標(biāo)考核模式。從國(guó)際政府績(jī)效管理的實(shí)踐與理論前沿認(rèn)識(shí)看，績(jī)效管理應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，所設(shè)置的政府績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)環(huán)境變化而進(jìn)行動(dòng)態(tài)地調(diào)整。[29]采用傳統(tǒng)的多指標(biāo)模擬方式便于得出對(duì)整體政府績(jī)效的階段性、綜合性認(rèn)識(shí)，而引入樣本點(diǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)從局部出發(fā)“窺一斑見(jiàn)全豹”的信息動(dòng)態(tài)捕捉作用，二者的有機(jī)結(jié)合既可以提升政府績(jī)效管理的規(guī)范性和動(dòng)態(tài)性，也可以增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的靈活性和科學(xué)性。

　　四、啟示與建議

　　“克強(qiáng)指數(shù)”不僅反映出政府管理者和決策者在提升政府績(jī)效信息真實(shí)性和可靠性方面的智慧，也揭示出政府績(jī)效管理的復(fù)雜性和執(zhí)政者對(duì)此的深刻認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府績(jī)效信息的真實(shí)性和可靠性一直困擾著績(jī)效管理的研究者與實(shí)踐者，使政府績(jī)效評(píng)估的公信力頗受挑戰(zhàn)。原國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)、中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)孫冶方先生甚至曾發(fā)出這樣的感嘆：“上級(jí)抓什么數(shù)字，什么數(shù)字就不準(zhǔn)”。面對(duì)這種困境，“克強(qiáng)指數(shù)”為創(chuàng)新政府績(jī)效管理提供了啟示，即可在傳統(tǒng)政府績(jī)效指標(biāo)體系之外引入樣本點(diǎn)，，將其作為檢驗(yàn)地方政府績(jī)效信息真實(shí)性和可靠性的一個(gè)參考。它的意義不僅僅在于為批評(píng)“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值論英雄”提供了現(xiàn)實(shí)中的范本，更改變了人們對(duì)于政府績(jī)效指標(biāo)乃至績(jī)效管理的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。

　　正如前述分析所言，樣本點(diǎn)是政府績(jī)效的試金石，是超越傳統(tǒng)政府關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的直觀載體，能夠揭示出政府績(jī)效的影響因素、有效地彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府績(jī)效指標(biāo)考核的不足。從實(shí)踐來(lái)看，河南、貴州、重慶、江蘇各省的一些地方政府已經(jīng)在此方面做出了探索，取得了積極的效果。在這些實(shí)踐中，政府依據(jù)單位職責(zé)來(lái)選擇具有代表性、典型性、示范性且公眾關(guān)注的關(guān)鍵事項(xiàng)和活動(dòng)作為樣本點(diǎn)，確定政府高質(zhì)量工作可觀察的標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)桿，避免了片面依賴統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估政府績(jī)效的偏誤。這些實(shí)踐表明，在政府績(jī)效管理體系中引入樣本點(diǎn)兼具必要性和可行性。

　　綜上所述，本研究發(fā)現(xiàn)對(duì)政府績(jī)效水平的判斷不應(yīng)僅僅依賴于績(jī)效指標(biāo)的模擬，還應(yīng)考慮綜合反映指標(biāo)數(shù)值真實(shí)性的樣本點(diǎn)。樣本點(diǎn)所包含的抽樣思想有助于管理者和決策者深化對(duì)政府績(jī)效管理動(dòng)態(tài)屬性的理解，能夠揭示出指標(biāo)與信息收集方式的深層次含義，為探索政府績(jī)效管理體系改革的方向提供借鑒。具體來(lái)說(shuō)，本研究能夠?yàn)楦倪M(jìn)政府績(jī)效管理研究與實(shí)踐提供以下建議：

　　第一，政府績(jī)效信息的收集和處理需要“做加法”，通過(guò)完善和整合績(jī)效信息管理系統(tǒng)促進(jìn)政府績(jī)效信息適度公開(kāi)和透明，提升政務(wù)活動(dòng)的可問(wèn)責(zé)性。引入樣本點(diǎn)的一個(gè)重要意義在于通過(guò)比較和校驗(yàn)多源信息來(lái)及時(shí)糾正政府績(jī)效測(cè)量的偏誤，即通過(guò)三角驗(yàn)證的方式減少“測(cè)不準(zhǔn)原理”對(duì)績(jī)效測(cè)量的影響。由此而論，引入樣本點(diǎn)就是增加了績(jī)效信息的來(lái)源，為績(jī)效信息真實(shí)、可靠增強(qiáng)了保障。而從抽樣選取樣本點(diǎn)的方式以及樣本點(diǎn)是政務(wù)運(yùn)行的關(guān)鍵事項(xiàng)和活動(dòng)等方面來(lái)看，這也是一種在現(xiàn)有體制下增強(qiáng)信息公開(kāi)和透明程度的巧妙方式。由于樣本點(diǎn)相對(duì)具體、易于觀察且為公眾所關(guān)注，在其信息收集和處理方面人為造假的機(jī)會(huì)成本大大增加，政務(wù)執(zhí)行者更難操縱數(shù)據(jù)和推卸責(zé)任。相比于以往目標(biāo)責(zé)任考核中上級(jí)部門反復(fù)對(duì)下級(jí)政務(wù)活動(dòng)進(jìn)行檢查的方式，政府和公眾更容易通過(guò)樣本點(diǎn)有效地監(jiān)督政務(wù)執(zhí)行者，這也是踐行“群眾路線”的一種體現(xiàn)。

　　第二，地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系需要“做減法”，配合簡(jiǎn)政放權(quán)的行政體制改革來(lái)適度精簡(jiǎn)指標(biāo)，從結(jié)構(gòu)上增強(qiáng)政府績(jī)效測(cè)量的科學(xué)性。由于地方政府一般采用指標(biāo)模擬的方式進(jìn)行績(jī)效測(cè)量，如果政府越“全能”則采用的績(jī)效指標(biāo)就越多，考核對(duì)象進(jìn)行數(shù)據(jù)操縱的空間就越大，而根據(jù)本文對(duì)政府績(jī)效測(cè)量偏誤的分析，這會(huì)降低績(jī)效測(cè)量的真實(shí)性和可靠性。在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，轉(zhuǎn)變政府職能已成為社會(huì)共識(shí)，相應(yīng)地減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)、改善和加強(qiáng)宏觀管理、嚴(yán)格事后監(jiān)管是改善區(qū)域治理的客觀要求，這就需要對(duì)政府績(jī)效指標(biāo)作出調(diào)適。在“條塊分割”體制下，考核指標(biāo)過(guò)多、過(guò)虛、過(guò)濫往往是導(dǎo)致地方政府弄虛作假的一個(gè)客觀誘因，頗受學(xué)術(shù)界和實(shí)踐者詬病，而在適度和逐步精簡(jiǎn)考核指標(biāo)的同時(shí)，提供公眾關(guān)心的、看得見(jiàn)且可檢驗(yàn)的事實(shí)證據(jù)來(lái)衡量政府干的好壞，能夠降低“政績(jī)不夠、數(shù)字來(lái)湊”的可能性。

　　第三，地方政府績(jī)效管理實(shí)踐需要“動(dòng)起來(lái)”，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府績(jī)效考核的靜態(tài)思維，從過(guò)度強(qiáng)調(diào)控制轉(zhuǎn)向持續(xù)改進(jìn)績(jī)效的動(dòng)態(tài)管理模式。從前文分析來(lái)看，政府績(jī)效的產(chǎn)生是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，政府績(jī)效管理是以改進(jìn)政府績(jī)效為目的的動(dòng)態(tài)管理過(guò)程，“重結(jié)果、輕過(guò)程”的考核與管理模式已越來(lái)越難以適應(yīng)社會(huì)對(duì)政府績(jī)效的訴求，特別是在防范績(jī)效信息弄虛作假等方面存在漏洞�！皽y(cè)不準(zhǔn)”的政府績(jī)效會(huì)隨著情境因素的改變而變化，要獲得持續(xù)的績(jī)效改進(jìn)就需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整政務(wù)運(yùn)行的目標(biāo)和控制手段，盡可能實(shí)時(shí)地對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行分析和處理以更好地回應(yīng)社會(huì)公眾的訴求。從動(dòng)態(tài)的視角理解政府績(jī)效管理體系這一復(fù)雜系統(tǒng)，是改變以往地方政府和干部過(guò)度重視“硬指標(biāo)”、忽略“軟指標(biāo)”的一個(gè)突破口，樣本點(diǎn)的管理創(chuàng)新也正是體現(xiàn)了這種動(dòng)態(tài)思維，通過(guò)關(guān)鍵事項(xiàng)和活動(dòng)來(lái)以小見(jiàn)大地反映整體的政府績(jī)效。然而，政府績(jī)效管理創(chuàng)新需要突破“下動(dòng)上不動(dòng)”的困境，在頂層設(shè)計(jì)上體現(xiàn)動(dòng)態(tài)思維。

　　第四，政府績(jī)效管理研究和實(shí)踐需要“沉下去”，從探索具體現(xiàn)實(shí)問(wèn)題背后的普適性原理入手，致力于推動(dòng)政府績(jī)效管理實(shí)踐的進(jìn)步�？�(jī)效管理是應(yīng)用性較強(qiáng)的領(lǐng)域，亟需解釋和解決實(shí)際問(wèn)題的研究，而當(dāng)前的理論研究總體上滯后于地方實(shí)踐，地方政府管理對(duì)績(jī)效管理研究的需求日益迫切。中國(guó)的政府績(jī)效管理是一種追求創(chuàng)新和創(chuàng)造的“創(chuàng)效式”管理[30]，因而理論研究不僅要有創(chuàng)造力，更要有解釋力和指導(dǎo)作用。在全球化、信息化和政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，國(guó)家和地方治理的環(huán)境存在高度的不確定性，決策者不應(yīng)完全依賴諸如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而應(yīng)深入探索經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，做出科學(xué)的決策。相應(yīng)地，研究者需要將政府績(jī)效管理體系視為復(fù)雜性系統(tǒng)，建立科學(xué)、管用的政府績(jī)效影響因素圖譜，運(yùn)用科學(xué)的科學(xué)方法探索現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的發(fā)生和發(fā)展機(jī)理，為政府管理實(shí)踐提供“外腦”。

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　　(作者：閻波，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院講師，西安710049;高小平，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)研究員，北京100017)

Sampling Point in Government Performance Management

Yan Bo   Gao Xiaoping

　　[Abstract]The paper analyzes the sampling point’s characteristics and the effects on government performance management as well as the implications for practice. It’s found that there is the uncertainty principle in government performance measurement, so that it is difficult to control the bias by the traditional methodology of performance measurement. In order to decrease the bias of performance measurement due to statistics error, the sampling point could be used to measure the performance of key issues and events to fulfill the request of data triangulation, and then to promote the validity and reliability of performance information.

　　[Keywords]government performance management, uncertainty principle, sampling point

　　[Authors]Yan Bo is a lecturer of School of Public Policy and Administration, Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710049; Gao Xiaoping is a Researcher fellow of Chinese Public Administration Society. Beijing 100017

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