本文關鍵詞：國外政府公共服務的做法、經驗教訓與啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

國外政府公共服務的做法、經驗教訓與啟示 投稿：羅臃臄

政府公共服務問題是一個歷史性和世界性的重要課題，也是發(fā)揮政府作用、履行政府職能的核心問題。許多國家非常重視這個問題，并且采取了一系列的措施，從法律上、制度上、政策上、財力投入上予以保證，不斷提高公共服務的水平和公共產品的質量。借鑒國外政府的做法和經驗…

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作者：唐鐵漢李軍鵬

國家行政學院學報 2005年01期

　　政府公共服務問題是一個歷史性和世界性的重要課題，也是發(fā)揮政府作用、履行政府職能的核心問題。許多國家非常重視這個問題，并且采取了一系列的措施，從法律上、制度上、政策上、財力投入上予以保證，，不斷提高公共服務的水平和公共產品的質量。借鑒國外政府的做法和經驗，汲取教訓和規(guī)避風險，對于強化我國政府公共服務職能和建設服務型政府具有積極的意義。

　　一、國外政府公共服務的主要做法

　　有效地發(fā)揮政府作用，切實加強政府公共服務職能，是許多國家非常重視的問題。一些發(fā)達國家由于經濟實力強大，很注意增加公共服務的支出，建立比較健全的社會保障體系。有些發(fā)展中國家，盡管經濟實力不強，也努力提高政府公共服務支出占GDP的比重，以不斷增加公共產品的數(shù)量和質量。借鑒它們成功的經驗和做法，對我們建設服務型政府是很有裨益的。

　　1.高度重視并將公共服務作為政府的首要職能和核心職能。世界各國尤其是發(fā)達國家政府職能廣泛地介入市場不能發(fā)揮作用或不能充分發(fā)揮作用的義務教育、初級醫(yī)療保健、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、貧困救濟、國民收入再分配、環(huán)境保護等公共服務領域；公共服務成為政府的首要職能和核心職能，政府支出占國民生產總值的比重也不斷上升。歐盟國家如德國、法國和英國政府支出占國內生產總值的比重由1935年前后的25％上升到了1995年前后的54％。把公共服務作為政府的核心職能還突出體現(xiàn)在社會保障總支出占GDP的比重、社會保障總支出占公共總開支的比重兩個指標上。如據(jù)國際勞工局《2000年世界勞動報告》，法國、丹麥、瑞典三國社會保障總支出占GDP的比重分別為30.1％、33％、34.7％，社會保障總開支占公共總開支比重分別為55.3％、52.5％、50.0％。這些國家不僅把政府公共服務看作是社會發(fā)展與進步的重要內容，而且看作是經濟發(fā)展的重要促進力量。有些國家將公共服務納入法制軌道，從法律上規(guī)定政府公共服務的職責；有些國家還把提供公共產品作為國家發(fā)展計劃的重要組成部分，使公共服務與經濟發(fā)展相協(xié)調。

　　2.不斷提高社會性公共服務的作用與地位，使社會性公共服務成為政府公共服務職能的重要內容。如歐盟國家政府的公共服務職能深入到公共產品生產與國民收入再分配領域，形成了完善的社會福利體系和全面的社會保障制度。社會性公共服務是西方發(fā)達國家政府職能的主要內容，主要包括教育公共服務、社會保障公共服務和醫(yī)療衛(wèi)生類公共服務。據(jù)世界銀行《2001年世界發(fā)展指標》，1994-1997年歐盟國家公共教育支出占GNI的比重為5.3％，社會保障支出占GDP的比重普遍在22％以上，1990-1998年公共衛(wèi)生保健支出占GNP的比重為6.7％。僅以上三項社會公共服務支出相加，占GDP的比重就在34％以上。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1998年，歐盟國家用于社會性公共服務的補貼和其他經常性轉移支付的中央政府支出占中央政府總支出的百分比達到了59％。1998年，英國、法國、德國、瑞典、丹麥等國中央政府補貼和其他經常性轉移支付占中央政府總支出的百分比分別為58％、65％、57％、67％和64％。

　　3.完善社會保障制度，使社會保障成為政府公共服務職能的主體。這在發(fā)達國家更為突出。1995-1996年，英國、法國、德國、瑞典、丹麥等國公共退休金支出占GDP的比重分別為10.2％、13.3％、12.0％、11.4％、9.6％；社會保障總支出占GDP的比重分別為22.8％、30.1％、29.7％、34.7％、33％；社會保障總支出占公共總支出的比重分別為54.9％、55.3％、52.1％、50％、52.5％。發(fā)達國家的政府公共服務制度具有社會性、普遍性、公平性與互助性的特點。主要表現(xiàn)在：社會保障項目普遍性強，涉及面廣，致力于實現(xiàn)社會保障的全民化，如歐盟各國醫(yī)療保險、養(yǎng)老金、失業(yè)保險等公共服務項目基本覆蓋了人口的絕大多數(shù)，其中丹麥、意大利、瑞典、英國的醫(yī)療保險覆蓋率已達100％；養(yǎng)老金基本上覆蓋全體雇員，其中丹麥的國民養(yǎng)老金包括全體居民，瑞典的基本養(yǎng)老金也包括全體居民；失業(yè)保險基本包括全體雇員，法國甚至將囚犯、僑民、被遣返者等包括在內。

　　4.強化政府就業(yè)公共服務職能，將充分就業(yè)作為政府施政的重要目標。近年來，歐盟國家普遍把發(fā)展經濟作為解決就業(yè)的根本出路，通過大力發(fā)展中小企業(yè)和第三產業(yè)、改革福利制度、實施就業(yè)培訓計劃和就業(yè)促進計劃、保護就業(yè)人員利益、完善政府公共就業(yè)服務機構等措施，不斷強化政府就業(yè)公共服務職能。歐盟國家失業(yè)率水平不斷降低，2001年，瑞典失業(yè)率降低為4.0％，丹麥失業(yè)率降低為4.3％，荷蘭失業(yè)率降低到了3％以下。英國布萊爾政府1997年上臺后，通過促進經濟增長增加就業(yè)崗位，采取一系列鼓勵就業(yè)的政策措施，失業(yè)率不斷降低，2001年英國失業(yè)人數(shù)降至100萬人，為20世紀70年代以來最低。根據(jù)國際勞工組織的統(tǒng)計，2001年英國的失業(yè)率為5.1％；按英國政府的統(tǒng)計，失業(yè)率僅為3.1％。2004年4月，英國的失業(yè)率僅為2.9％。[1]布萊爾政府促進就業(yè)的主要措施有：通過經濟結構調整和財政金融體制改革，保持和促進經濟的穩(wěn)定增長，以此創(chuàng)造就業(yè)崗位，2001年英國GDP增長2.2％；為了協(xié)調好經濟發(fā)展與促進就業(yè)的政策，政府專門成立了由財政大臣擔任主席的就業(yè)政策委員會，統(tǒng)一制定全國的就業(yè)政策；提出“削減福利開支，提倡勞動福利”的口號，改革福利制度，實施再就業(yè)“新計劃”，參加“新計劃”并符合條件的求職者均可以得到個人指導顧問的幫助，個人指導顧問根據(jù)求職者的不同情況分別制定促其實現(xiàn)就業(yè)的行動計劃；加強職業(yè)教育和技能培訓，政府新設立了學習與技能委員會，與勞動和養(yǎng)老部門合作，為失業(yè)人員免費進行有針對性的培訓，培訓后的再就業(yè)率為60％左右；建立就業(yè)服務機構，并對就業(yè)困難人群提供特殊服務，英國就業(yè)服務機構遍布全國，并擁有先進的就業(yè)信息系統(tǒng)；提高最低工資，擴大對低收入家庭的稅收優(yōu)惠，2001年10月提高了最低工資，18-21歲的職工每小時3.5英鎊，22歲以上的職工每小時4.1英鎊。

　　5.充分發(fā)揮政府教育公共服務職能，加強對人力資本的投資和積累。如1998-2000年，英國、法國、德國、瑞典、丹麥等國公共教育支出占GDP的比重分別為4.5％、5.8％、4.6％、7.8％、8.2％，公共教育支出占政府總支出的比重分別為11.4％、11.5％、9.7％、13.4％、15.3％。2000-2001年，英國、法國、德國、瑞典、丹麥等國小學凈入學率分別為99％、100％、87％、102％、99％，小學、中學和大學綜合毛入學率分別為112％、91％、89％、113％、98％。1999年，英國、德國、法國25-64歲勞動力人口人均受教育年限分別為12.85年、12.58年、11.46年。歐盟國家普遍建立了11-13年的義務教育制度，如英國5-16歲為義務教育階段，德國6-18歲為義務教育階段，法國6-16歲為義務教育階段。

　　6.高度重視公共衛(wèi)生服務，努力體現(xiàn)人文關懷。如2000年，英國、法國、德國、瑞典、丹麥等國公共衛(wèi)生支出占GDP的比重分別為5.9％、7.2％、8.0％、6.2％和6.8％；每10萬人擁有醫(yī)生量分別為164人、303人、354人、311人、339人；可持續(xù)獲得可負擔的基本藥物的人口占全部人口的比例均在95％-100％。

　　7.普遍重視政府科技公共服務職能，把科技發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，加大科技投入特別是公共科技產品的投入。許多國家，不僅發(fā)達國家，而且一些新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，都把科技發(fā)展作為提升國家競爭力的戰(zhàn)略舉措和政府的責任，大幅度地增加投入。比如：美國為了保持科學技術的領先地位，不斷增加研發(fā)經費，2003財政年度美國聯(lián)邦研發(fā)預算達到了1173億美元，比2002財年增長13.8％。歐盟在《關于使研發(fā)經費占GNP3％的行動計劃》中提出2010年前實現(xiàn)歐盟國家研發(fā)經費占GNP3％的目標，為此，政府的科技投入將達到年均8％以上的增長速度。日本從2001年開始實施第二個科技基本計劃，按照這個計劃，爭取5年間研發(fā)經費的總投入將達到24萬億日元，約合2000億美元。印度和巴西等發(fā)展中國家也提出了自己的科技投入戰(zhàn)略，如印度將實施2002—2007科技投入倍增計劃，使研發(fā)經費占GDP的比重由2001年的0.94％到2005年達到2％。2001年巴西聯(lián)邦科技投入為39.87億雷亞爾（約合16億美元），占GDP的1.3％，他們計劃到2010年達到2％。特別需要指出的是，一些國家把公共科技產品的供給作為科技投入的重要目標，加大了對衛(wèi)生、保健、環(huán)境安全、社會弱勢群體的救助等社會公益研究的政府投入。例如，美國政府1955年用于醫(yī)療保健的研發(fā)支出為0.69億美元（現(xiàn)價），只占政府民用研發(fā)支出的3.6％，2001年達到了197.09億美元，占政府民用研發(fā)支出的比例為51.9％；從1955年到2001年，美國政府在醫(yī)療保健上的研發(fā)支出增加了50倍。

　　8.發(fā)揮各級政府和非政府組織、私人部門的作用，從各個層面上支持公共服務。以美國為例，除了聯(lián)邦政府對公共服務提供財政支持外，州和地方政府的作用更大。據(jù)美國全國公共管理學院行政組織與管理常務小組主席托瑪斯·斯坦頓分析，2002年聯(lián)邦政府的消費與投資支出為6937億美元，占35％；而州和地方政府支出為12800億美元，占65％。州和地方政府最主要的職責體現(xiàn)在許多公共服務部門，按由多到少的排序，州和地方政府的支出分別用于教育、公共福利、衛(wèi)生和醫(yī)院、公路、治安、以及罪犯教養(yǎng)（監(jiān)獄）等方面。在發(fā)揮州和地方政府作用的同時，美國還注意發(fā)揮非政府組織和私人部門的作用。在政府部門和機構以外，還有政府的私人執(zhí)行部門。聯(lián)邦政府的私人執(zhí)行部門是由私人擁有和管理的，私人執(zhí)行部門被允許從事那些相關授權法律機構所批準的業(yè)務。

　　二、國外在探索政府公共服務職能過程中的經驗教訓與啟示

　　對國外探索政府公共服務職能的經驗教訓，我們要進行全面、辯證、系統(tǒng)的分析。我們不僅要研究國外由于過度提供社會福利從而在一定程度上影響經濟發(fā)展的教訓，也要研究國外由于忽視政府公共服務職能而嚴重影響經濟社會發(fā)展的深刻教訓；即使對于國外福利國家建設過程中出現(xiàn)的某些影響經濟發(fā)展的問題，也要全面、客觀地進行分析，即使是在1973年以后出現(xiàn)“福利國家危機”的時期，高收入國家的人均GNP仍然實現(xiàn)了較高增長，并由1973年的4620美元上升到1993年的23090美元，上升了5倍；其中，經合組織國家由1973年的4730美元上升到1993年的23650美元。[2]英國、美國、瑞典等福利國家經過公共服務改革后，失業(yè)率下降、經濟穩(wěn)定增長，說明福利國家在經過改革和調整之后，依然具有很強的競爭力，這與福利國家普遍重視教育科技投入、有利于人力資本積累的公共服務政策具有很大的關系。總體來看，國外尤其是發(fā)達國家的政府公共服務職能對于促進經濟增長和社會進步、提高國家競爭力具有重要的、基礎性的作用。

　　我們研究和吸取國外政府公共服務職能建設中的經驗教訓，必須結合國外經濟發(fā)展的具體階段、經濟增長的不同形態(tài)和社會發(fā)展的不同結構進行客觀分析。按照經濟發(fā)展規(guī)律，人均GDP處于低水平時有低水平時的社會經濟發(fā)展特點，人均GDP處于高水平時有高水平時的社會經濟發(fā)展特點，尤其是在人均GDP處于1000美元、4000美元、8000美元、20000美元這幾個經濟增長的特殊、關鍵、轉折時期，經濟結構、收入結構、技術結構、社會結構會處于不同的發(fā)展水平，經濟增長的水平和運行方式會體現(xiàn)出截然不同的特點。比如說，人均GDP在1000美元以下的階段，經濟增長速度達到年均7％-8％，可能還低于潛在的GDP增長率；但當人均GDP處于20000美元以上時，經濟增長速度達到年均1.8-2.5％的水平，可能接近潛在的GDP增長率，因為所有污染環(huán)境、耗竭資源、影響生活、技術較低的產業(yè)早已停止生產或轉移到一些“肢體國家”生產。這就要求我們深刻把握公共服務與經濟增長相互作用的規(guī)律，善于掌握和運用公共服務發(fā)展的規(guī)律性的知識。

　　1.在人均GDP處于1000美元左右的階段，必須全面完善公共服務制度，否則，將導致經濟發(fā)展的中斷與停滯。在這一階段，我們要吸取英國、美國等國在1890-1935年之間由于忽視公共服務職能建設、從而導致經濟長達四十多年的停滯、徘徊并導致重大社會經濟危機的深刻教訓。

　　從國際經驗看，人均GDP在1000美元左右，政府公共服務必須由社會救助為主轉向以社會保險為主的全面的公共服務保障制度。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2003年人類發(fā)展報告》，2001年中國人均GDP為911美元；按購買力平價（PPP）計算的人均GDP①為4020美元。這一發(fā)展水平大體相當于英國1890-1921年、美國1900年的發(fā)展水平，[3]大體相當于德國1950年、日本1960年、8個拉丁美洲核心國1970年的發(fā)展水平。[4]

　　1890年左右，英國、美國進入人均GDP1000美元左右（按PPP計算的人均GDP4000美元左右）階段，由于當時美、英政府過于迷信市場自我調節(jié)的能力與自由競爭機制，沒有及時建立以社會保險為主的公共服務制度，經濟長期停滯、徘徊并導致了1929年世界經濟大危機。在1890-1935年長達40余年的時間內，英國、美國的國內生產總值增長停滯，徘徊在按PPP計算的人均GDP4000美元-5500美元左右；1935年，美國、英國按PPP計算的人均GDP分別為5473美元、5537美元。

　　在1929年經濟大危機后，美國羅斯福被迫實施“新政”，于1935年頒布《社會保障法》。英國在貝弗里奇報告的基礎上建立完整的社會保障制度，1948年英國首相艾德禮宣布建成“福利國家”。這一階段的主要特點是建立全覆蓋的、完整的社會保障制度與公共服務制度。全面完善的公共服務制度使美國開始了長達70余年的經濟增長過程，人均GDP上升到2001年的34280美元。

　　2.在人均GDP處于1000美元-8000美元的社會經濟增長階段，是以公共服務為基礎和平臺、經濟與社會協(xié)調發(fā)展的階段，也是經濟發(fā)展與經濟增長最快的階段。在這一階段，要注意全面、系統(tǒng)地完善公共服務職能，堅持教育、科技優(yōu)先增長，強化公共基礎設施建設，適度控制社會福利的增長水平。

　　人均GDP達到1000美元之后，向著4000美元、8000美元邁進的階段，是經濟增長的“瓶頸”階段，也是經濟高速增長階段。許多國家在這一階段都陷入了發(fā)展停滯與中斷狀態(tài)，其根本原因就是因為忽視了公共服務。而德國、日本、法國等國，由于全面完善公共服務制度，成功地越過了這一階段，跨入了高收入國家的行列。可以肯定地說，目前，世界上還沒有一個國家可以不通過完善公共服務制度而成為發(fā)達國家。

　　1960年，日本人均GDP大體相當于900-1000美元的水平。日本在1960年前后，開始完善全面的公共服務制度，使日本開始了長達40余年的經濟增長過程，順利跨越了2000美元、4000美元、8000美元、20000美元這幾個經濟增長的重要瓶頸。日本人均GNP于1971年達到1940美元、1974年達到4250美元、1980年達到10440美元，達到了當年高收入國家的平均水平，在20年時間內實現(xiàn)了歷史性的跨越；1988年，人均GNP達到23570美元，超過了當年高收入國家的平均水平（18150美元）。[5]在人均GDP達到1000美元之后，日本通過完善公共服務制度，在不到30年的時間內，完成了對發(fā)達國家的趕超過程。在日本經濟增長的過程中，日本公共服務制度不斷完善，公共支出也不斷增長。

　　3.在人均GDP達到8000美元左右，開始進入高收入國家行列的階段，是以提高生活質量為主的發(fā)展階段，要注意穩(wěn)定社會保障支出占GDP的比重和政府財政支出占GDP的比重，控制社會福利的過快增長。在這一階段，我們要吸取西方發(fā)達國家由于社會福利水平過高而在一定程度上影響經濟增長的教訓，注意控制公共服務的數(shù)量、提高公共服務的質量。

　　公共服務與經濟增長的相互關系決定了公共服務和經濟增長應協(xié)調發(fā)展。公共服務特別是社會保障的過快發(fā)展超出了現(xiàn)有經濟所能承受的范圍，會給經濟增長和國家的宏觀調控能力帶來負面影響�？傮w來看，西方福利國家的福利制度存在如下問題：

　　第一，福利增長快于經濟增長。如瑞典GNP增長率從20世紀60年代的5.7％，降到20世紀90年代初的0.3％，而福利開支增長率年均為7％左右。經濟發(fā)展趕不上福利擴張，使得社會保障支付能力相應變弱。由于用于社會保障方面的公共開支越來越高，這就造成了稅收過高和通貨膨脹，降低了人們的經濟熱情，從而影響了經濟的發(fā)展；同時，巨額的公共開支也提高了勞動力的成本，從而對經濟增長和國際競爭力產生直接的影響。

　　第二，隨著人口老齡化的進程，老齡人口絕對數(shù)量和相對比重提高，給西方國家?guī)砹艘幌盗猩鐣洕鷨栴}。勞動適齡人口減少，人口結構老化，老年撫養(yǎng)率提高，退休金和養(yǎng)老金支付數(shù)額上升，大大超過社會的供給能力。由于社會保險資金的供給減少和需求的增加，其差額不得不由國家財政負擔，所以國家用于老年人的財政支出負擔日益沉重。

　　第三，失業(yè)危機顯現(xiàn)。進入20世紀90年代以來，由于產業(yè)結構調整和技術更新等因素，西方國家的失業(yè)人數(shù)居高不下。1995年12月底，歐盟的平均失業(yè)率達10.9％。高失業(yè)率導致失業(yè)救濟費擴大，從而推動政府赤字以剛性方式擴大。

　　第四，財政危機加劇。人口老齡化，退休人員增多；醫(yī)療費用上漲；失業(yè)隊伍增加，失業(yè)津貼上升，導致社會保險支付的膨脹。龐大的社會保障支出，造成政府沉重的財政負擔。1980年，歐盟國家社會保障支出占GDP的比重平均高達24.4％，1995年這一比重達28.5％。

　　20世紀70年代以來，由于西方國家社會福利項目過多，使得政府所背的福利包袱越來越重，西方國家于20世紀70年代后期普遍開展了福利制度改革，限制和削減社會性公共服務支出。改革的主要措施有：適當減少支付范圍，縮小某些社會保障項目的覆蓋面；降低社會保障金的發(fā)放標準，降低支付水平，將享有津貼的資格條件嚴格化，縮短失業(yè)津貼的有效期，壓縮醫(yī)療開支等等，降低社會保障總支出；加強管理，完善管理制度，實行社會保障組織管理社會化，減少不必要的浪費；調整社會保障項目的收支結構，適當提高個人和企業(yè)特別是個人的負擔，從而減輕政府壓力；逐步擴大福利提供領域的市場化成分，發(fā)展私營養(yǎng)老金和私營醫(yī)療等等。但是，從福利制度改革的結果來看，并沒有改變社會性公共服務占政府公共服務支出主體地位的基本格局。至2001年，美國政府用于社會保障、醫(yī)療保險與補助等社會性公共服務支出占政府預算支出的比重仍然高達50％以上。經過新公共管理改革，福利社會又逐漸顯露生機與活力。1990-2001年，美國人均GDP增長率為2.1％，英國為2.5％。

　　在我國建立和完善公共服務制度的過程中，要堅持從我國的基本國情出發(fā)，積極穩(wěn)妥地進行。既要充分借鑒西方公共管理改革的經驗，又要吸取西方國家1973年經濟危機的教訓；既要統(tǒng)籌規(guī)劃，著眼于建立健全社會保障體系，又要不斷完善公共服務制度，科學設計公共服務的標準和水平。總之，要保持公共服務與經濟增長的協(xié)調關系，使中長期公共服務支出增長速度略低于中長期經濟增長水平，避免長期的老齡化危機、財政危機和失業(yè)危機。從長遠來看，我國可以考慮將社會保障支出占GDP的比重控制在15％以內，將政府支出占GDP的比重控制在35％以內。同時，要始終實行積極的社會政策，以就業(yè)促進、職業(yè)培訓為中心，將降低失業(yè)率作為政府的首位目標。

作者介紹：唐鐵漢，李軍鵬，國家行政學院，北京 100089

政府公共服務問題是一個歷史性和世界性的重要課題，也是發(fā)揮政府作用、履行政府職能的核心問題。許多國家非常重視這個問題，并且采取了一系列的措施，從法律上、制度上、政策上、財力投入上予以保證，不斷提高公共服務的水平和公共產品的質量。借鑒國外政府的做法和經驗…

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本文編號：198459