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治理與國家建構(gòu)的張力 13510字 投稿：潘竊立

全文11頁 共13510字

 

 

基本情況患者，女，54歲。因“多食、乏力、體重下降2個月余”就診，既往體健。問題1接診該患者時，應(yīng)了解哪些病史信息？首先分析基本情況：患者以多食、乏力、體重下降為主要癥狀。體重下降伴多食主要見于糖尿病或甲狀腺功能亢進(jìn)癥（甲亢）患者；從年齡和性別分析，…

[編者按]偶然的一個機(jī)會，聽到一位三甲醫(yī)院的醫(yī)生說，他到了基層“不會看病”了，因?yàn)楹芏鄼z查都不能做，甚至許多村衛(wèi)生室連基本的血、尿常規(guī)及血糖檢查都沒有。在這種情況下，沒有輔助檢查結(jié)果就直接診斷病情、處方、靜滴藥物，讓他畏手畏腳，結(jié)果一天下來，他覺得自…

作為一個晚近才進(jìn)入社會科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)英語語匯的概念，治理概念在公共管理、政治學(xué)等領(lǐng)域具有非同尋常的影響力，也導(dǎo)致了空前的爭議。治理理論的興起，可以看作是對當(dāng)前世界各國在回應(yīng)新的治理挑戰(zhàn)中，所采納的不同于傳統(tǒng)公共行政的公共管理方式的總結(jié)；事實(shí)上，不同國家以相…

 

作者：郁建興

馬克思主義與現(xiàn)實(shí) 2008年05期

 

　　作為對形形色色國家主義在20世紀(jì)中葉熾盛的一種反動，20世紀(jì)后期，西方主要資本主義國家相繼進(jìn)行了新自由主義改革。原蘇聯(lián)、東歐地區(qū)經(jīng)歷了向自由市場經(jīng)濟(jì)國家的轉(zhuǎn)型歷程。即使在東亞、東南亞新興工業(yè)化國家中，也大致經(jīng)歷了類似的進(jìn)程。1997—1998年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，使“發(fā)展型國家”這一昔日的東亞經(jīng)驗(yàn)越來越被看作亞洲問題的根源而不是成功的根據(jù)。這些改革和轉(zhuǎn)型，無論是英美保守派政府推行的“私有化”還是“從統(tǒng)治到治理”的轉(zhuǎn)向，都具有強(qiáng)烈的“去國家化”色彩，或如安德魯·海伍德所說是一種“國家的回退（rolling back）”①，都體現(xiàn)了國家向市場、公民社會放權(quán)的潮流。但是，“去國家化”或“國家的回退”并未能回應(yīng)政治與公共管理領(lǐng)域面臨的新老挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代中期以來，特別是“9·11”事件后，以美國為首的西方各國政府紛紛調(diào)整內(nèi)外政策。在這些政策調(diào)整中，國家不僅加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能，甚至將權(quán)力進(jìn)一步滲透到在從前認(rèn)為完全是屬于私人自由的領(lǐng)域，國家對社會的控制力明顯增強(qiáng)。作為一種理論反映，國家建構(gòu)重新成為人類社會倍加關(guān)注的重大議題。英國著名學(xué)者杰索普通過論辯治理失敗的風(fēng)險，揭示了元治理與國家建構(gòu)的重要性，指出需要對國家進(jìn)行重新想象、重新設(shè)計(jì)和重新建構(gòu)。而因在1989年提出“歷史終結(jié)論”而名噪一時的日裔美國學(xué)者福山，則以《國家構(gòu)建》為題發(fā)表新作指出：“國家構(gòu)建是當(dāng)今國際社會最重要的命題之一，因?yàn)檐浫鯚o能國家或失敗國家已成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問題（從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義）的根源。”②

 

 

　　從私有化、治理到國家建構(gòu)的學(xué)術(shù)旨趣轉(zhuǎn)換，不應(yīng)當(dāng)被解讀為自由主義與國家主義之間的此消彼長，恰恰相反，它證明了關(guān)于國家的自由放任主義與干預(yù)主義解釋框架似乎都已不敷用�？急嬷卫砼c國家建構(gòu)之間的辯證法，指出在二者之間保持一種必要張力，正可看作是對國家角色的一種新思考、新探索。

 

 

　　一、治理的興起、失敗與元治理

 

 

　　治理（governance）理論興起于20世紀(jì)80年代末、90年代初，與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”（government）相對。作為公共管理領(lǐng)域最核心的發(fā)展之一，“治理”被廣泛運(yùn)用于社會領(lǐng)域，流行于世界。而且，它在西方一出現(xiàn)，就迅速引起了中國研究者的關(guān)注，其引進(jìn)、討論幾乎與西方同步。在廣泛的討論和運(yùn)用中，“治理”存在著許多種不同的用法，甚至被濫用為一種可以指涉任何事物的或者毫無意義的“時髦詞語”（杰索普語）。盡管如此，“治理”一詞的基本含義和內(nèi)容仍然是明晰的。在一篇影響深遠(yuǎn)的論文中，杰瑞·斯托克概括了治理的五個核心論點(diǎn)，可看作是治理的本質(zhì)內(nèi)涵：治理關(guān)注治理過程中在政府之外（但也包括政府）的組織機(jī)構(gòu)；治理明確指出存在邊界和責(zé)任上的模糊；治理安排使參與其中的行為主體和組織間產(chǎn)生了復(fù)雜的依賴關(guān)系；網(wǎng)絡(luò)是治理實(shí)踐的主要形式；治理研究認(rèn)為政府可以利用其權(quán)威與立法能力之外的許多其他工具影響最終結(jié)果。③

 

 

　　治理的興起是對市場失靈和國家失敗的反思和替代。查爾斯·沃爾夫曾在20世紀(jì)80年代指出，要在市場與國家（或政府）之間做出公正的比較是非常困難的。市場失靈理論為全能市場理論提供了一種有用的補(bǔ)救藥，而國家失敗或政府失靈理論則是全能政府理論的清醒劑。越來越多的人認(rèn)識到，市場失靈與國家失敗都是不可避免的事情，全能市場與全能政府都是不可能也是不可為的選擇。因此，唯有在市場與政府這兩種不完善的可選事物之間做出不完善的抉擇，亦即兩者之間不完善的結(jié)合。④ 20世紀(jì)90年代，治理的興起無疑正是在市場與國家的這種不完善的結(jié)合之外的一種新選擇。在今天，“等級式國家協(xié)調(diào)的優(yōu)勢已經(jīng)失去……市場協(xié)調(diào)的優(yōu)勢也已失去……當(dāng)今世界的特征是不斷密集的、擴(kuò)展的、急劇變化的相互依賴的類型”⑤。

 

 

　　與市場力量無秩序的自發(fā)交換機(jī)制以及國家等級森嚴(yán)的控制體系不同，治理是“自組織治理”、“水平網(wǎng)絡(luò)式治理”、“合作伙伴式治理”，它指稱“在面對自主運(yùn)作的行動者、組織與功能體系彼此之間相對的互依時，各種協(xié)調(diào)的機(jī)制與策略”。⑥ 它強(qiáng)調(diào)人際間、組織間、力量間、機(jī)制間的談判與反思，而談判與反思意味著參與治理力量的多元化和分散化。

 

 

　　治理的去國家化和自由化追求，使它迅速與20世紀(jì)70、80年代以來風(fēng)起云涌的公民社會運(yùn)動相結(jié)合。它們共同要求國家在向市場放權(quán)的同時向社會全面放權(quán)，尋求一種“多中心的治理之道”，希望通過自由化的市場力量與公民社會組織的網(wǎng)絡(luò)式、伙伴式協(xié)作與自組織治理，實(shí)現(xiàn)廣泛社會中的眾多治理目標(biāo)。

 

 

　　概而言之，治理的興起反映了傳統(tǒng)公共行政面臨著重大挑戰(zhàn)，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其全球化，消費(fèi)者、納稅人和公民越來越高的要求，信息管理和傳播領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，前所未有的社會復(fù)雜性與多樣性，等等。在這些因素作用下，尋找新的治理方式成為一股強(qiáng)烈、普遍的趨勢。與傳統(tǒng)公共行政在具體組織內(nèi)關(guān)注政治—行政二分帶來的管理挑戰(zhàn)以及這些組織內(nèi)部的政策制定、預(yù)算和實(shí)踐不同，治理視角將大量存在于組織和行為主體間的復(fù)雜關(guān)系作為關(guān)注的焦點(diǎn)。⑦ 可以看到，治理表達(dá)了人們希望在無需國家強(qiáng)制力量的條件下追求共同目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)共同利益的美好意愿。

 

 

　　但是，與這一美好意愿形成鮮明對照的是，現(xiàn)實(shí)世界正越來越顯得難以治理，尤其是許多發(fā)展中國家的治理現(xiàn)狀越來越難以達(dá)到最低意義上的治理目標(biāo)。福山指出：“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務(wù)交給自由市場或公民社會。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問題的禍根。”⑧ 在福山看來，無論是亞非拉的發(fā)展中國家，還是原蘇東地區(qū)的轉(zhuǎn)型國家，在實(shí)行自由化的市場經(jīng)濟(jì)的同時，不適當(dāng)?shù)叵蛏鐣娣艡?quán)，在削減國家職能范圍的同時也削弱了國家能力，導(dǎo)致了無能國家、失敗國家甚至無政府狀態(tài)，引發(fā)了一系列嚴(yán)重的全球治理問題，如恐怖主義、艾滋病等等。福山指出，國家建構(gòu)也許比治理更加重要，一個強(qiáng)而有力的國家也許比自組織治理更加重要，尤其對于廣大第三世界發(fā)展中國家而言。

 

 

　　這就是說，由于國家在治理體系中的缺席或軟弱，導(dǎo)致了許多國家治理狀況的惡化。這里的原因，當(dāng)然在于對市場和公民社會的過度崇拜。而就治理理論而言，否定、忽視國家作為治理主體的地位和作用是一個重要方面。事實(shí)上，斯托克在他的治理定義中，明確將政府看作一種治理主體。另一位重要的治理理論家?guī)煲谅赋�，治理不是一種固定的安排，而是“國家與社會以及市場以新方式互動，以應(yīng)對日益增長的社會及其政策議題或問題的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性”⑨。即使是羅西瑙所謂的“沒有（政府）統(tǒng)治的治理”（governance without government），也并不排斥國家或政府。在極端意義上，它排斥國家在整個治理體系中的權(quán)力壟斷和等級控制，或者說要求國家在整個治理體系中與市場力量、公民社會組織處于同等地位。

 

 

　　進(jìn)一步說，在治理體系中，國家與其他治理主體的地位和作用并不相等。杰索普認(rèn)為，與市場失靈與國家失敗一樣，治理也會失敗。治理失敗的風(fēng)險來自于各種治理力量不能在談判與反思過程中達(dá)成共同目標(biāo)。基于這種風(fēng)險，杰索普提出了“元治理”概念。作為“治理的治理”，“元治理”旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，修正各種治理機(jī)制之間的相對平衡，并且重新調(diào)整它們的相對份量，重新組織和重新整合治理機(jī)制之間的復(fù)雜合作。它本身既沒有制度固定性也沒有固定邊界性，而是一種反思性策略追求。

 

 

　　杰索普指出，面對一個多元權(quán)威并存的治理體系，國家首先要承擔(dān)起元治理的角色，因?yàn)閲壹仁歉鼜V泛社會中的一個組成部分，也是保證該社會的機(jī)構(gòu)制度完整和社會凝聚力的責(zé)任承擔(dān)者。國家擔(dān)任元治理角色，必須平衡地方、國家、地區(qū)、全球各層次的治理，并相應(yīng)地協(xié)調(diào)它們的行動。元治理不可混同于一個至高無上、控制一切治理安排的政府，相反，它擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計(jì)、提出遠(yuǎn)景設(shè)想的任務(wù)，從而促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織。因此，元治理的目的在于形成一個語境，使得不同的治理安排得以實(shí)現(xiàn)，而非為它們制定特定的策略和計(jì)劃。

 

 

　　在元治理中，國家要積極地發(fā)揮這樣一些制度性和策略性的作用：建立并維護(hù)治理體系的規(guī)則秩序，設(shè)計(jì)為各種治理力量所共同遵守的規(guī)章制度，確�；锇楹献麝P(guān)系的制度化、程序化和法律化；建立協(xié)商對話平臺，組織起公開、公正、透明、有效的決策網(wǎng)絡(luò)，鼓勵各種治理力量在政策制定過程中展開策略博弈，確保最終決策符合廣泛治理主體的利益追求，以便形成統(tǒng)一的治理目標(biāo)，促進(jìn)集體行動；建立信息交換與反饋機(jī)制，促進(jìn)各種治理力量為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而在互依關(guān)系中反思性地修正自身的目標(biāo)追求和治理實(shí)踐，保障多形式的治理機(jī)制在活動過程中維持目標(biāo)統(tǒng)一和行動協(xié)調(diào)，保證在變動的條件與環(huán)境中靈活地推動共同目標(biāo)的及時修正；建立治理主體間的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，組織起開放性的考察平臺，推動各種治理力量深入了解彼此行動理性和認(rèn)知模式的差異，以便合作伙伴能夠基于諒解與寬容的態(tài)度在協(xié)作過程中互相適應(yīng)或加強(qiáng)團(tuán)結(jié)；當(dāng)多元治理力量對統(tǒng)一的治理目標(biāo)發(fā)生爭議或在治理實(shí)踐中產(chǎn)生利益沖突和行動糾紛時，充當(dāng)“上訴法庭”，并組織起由其他治理主體構(gòu)成的“陪審團(tuán)”，對沖突和糾紛進(jìn)行協(xié)商調(diào)解；鑒于多元治理力量內(nèi)在的特殊目標(biāo)追求和由此產(chǎn)生的利益沖突，以及治理力量之間分量和權(quán)威的不平衡，國家要傾向性地代表“弱勢方”的利益，避免被“強(qiáng)勢方”所俘獲或成為“院外游說集團(tuán)”的工具，確保各種治理主體的協(xié)作參與機(jī)會均等；策略地管理伙伴協(xié)作網(wǎng)絡(luò)以及各種治理形式、力量、機(jī)制之間的協(xié)作渠道，確保國家自身成為它們之間有效的協(xié)作平衡點(diǎn)等。

 

 

　　這即是說，國家需要在元治理中承擔(dān)起積極角色，但并沒有取消其他治理力量、協(xié)作形式而由自己一手包辦，相反，國家的元治理安排是為了形成一個充分實(shí)現(xiàn)多中心治理的制度環(huán)境和運(yùn)行語境。另一方面，國家不再是最高權(quán)威，它不過是多元“制導(dǎo)”系統(tǒng)中的眾多成員之一，而且為談判過程貢獻(xiàn)自己的獨(dú)特資源。隨著網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系以及其他的經(jīng)濟(jì)和政治治理模式的擴(kuò)大，官方機(jī)構(gòu)最多也不過是同輩中的居首位者。⑩

 

 

　　由此可見，“治理”與“元治理”的提出并沒有降低國家或政府的重要性，而是要求重新設(shè)計(jì)、重新想象、重新建構(gòu)國家。而國家要在治理和元治理中發(fā)揮作用，必須廢黜自身在社會中的最高地位，在反思中向公民社會和市場放權(quán)，與其建立起一種合作伙伴關(guān)系。

 

 

　　二、國家建構(gòu)與治理的辯證法

 

 

　　現(xiàn)代國家的建構(gòu)濫觴于西歐。作為一項(xiàng)現(xiàn)代性成就，“國家建構(gòu)在嚴(yán)格意義上是創(chuàng)造出韋伯主義的對既定領(lǐng)土的暴力合法壟斷權(quán)，由此其核心是在中央政治權(quán)威控制下強(qiáng)制手段——特別是軍隊(duì)和警察——的集中化。這就必然要求其他國家機(jī)構(gòu)的發(fā)展，最初是稅收機(jī)構(gòu)（這一直以來至少必須具有部分強(qiáng)制性），也包括提供各種公共物品的機(jī)構(gòu)”(11)。安東尼·吉登斯將國家的發(fā)展分為三個階段：傳統(tǒng)國家、絕對主義國家和民族國家。在他看來，在封建主義土壤上培育出來的軍事上強(qiáng)大、靠暴力支撐、高度中央集權(quán)的民族國家開創(chuàng)了現(xiàn)代資本主義國家的新紀(jì)元。(12) 鄭永年依據(jù)韋伯關(guān)于現(xiàn)代國家的經(jīng)典定義，把絕對主義國家的中央集權(quán)過程對現(xiàn)代國家建構(gòu)的作用概括為：“較小和較弱的政治單元，被吸收入較大和較強(qiáng)的政治結(jié)構(gòu)當(dāng)中；對一個統(tǒng)一的疆域的強(qiáng)有力統(tǒng)治；在整個疆域內(nèi)強(qiáng)制實(shí)施的嚴(yán)密的法律和秩序系統(tǒng)；由一個單一的主權(quán)領(lǐng)袖實(shí)施更統(tǒng)一的、集權(quán)的和精心設(shè)計(jì)的統(tǒng)治。”(13) 而波蘭尼則更為明確地指出，在現(xiàn)代資本主義市場經(jīng)濟(jì)的形成、擴(kuò)張過程中，“集權(quán)的中央管理者的控制”是一個根本性政治因素。(14)

 

 

　　事實(shí)上，早在韋伯、波蘭尼和吉登斯之前，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中就已經(jīng)清晰地揭示出現(xiàn)代國家建構(gòu)的“中央集權(quán)”本質(zhì)及其歷史功績。馬克思說：“中央集權(quán)的國家政權(quán)連同其遍布各地的機(jī)關(guān)，即常備軍、警察局、官廳、教會和法院——這些機(jī)關(guān)是按照系統(tǒng)的和等級的分工原則建立的——起源于專制君主制時代，當(dāng)時它充當(dāng)了新興資產(chǎn)階級社會反對封建制度的有力武器。但是，領(lǐng)主權(quán)利、地方的特權(quán)、城市和行會的壟斷以及地方的法規(guī)等這一切中世紀(jì)的垃圾還阻礙著它的發(fā)展。18世紀(jì)法國革命的大掃帚，把所有這些過去時代的殘余都掃除干凈，這樣就從社會基礎(chǔ)上清除了那些妨礙建立現(xiàn)代國家大廈這個上層建筑的最后障礙。”(15) 當(dāng)代國家理論家西達(dá)·斯考切波認(rèn)為馬克思的這段論述迄今為止無人能及，它指出了現(xiàn)代國家與君主專制國家千絲萬縷的聯(lián)系以及資產(chǎn)階級革命在現(xiàn)代國家建構(gòu)中的重要性。(16) 對于現(xiàn)代資本主義國家建構(gòu)來說，中央集權(quán)的絕對主義國家創(chuàng)造了統(tǒng)一的國內(nèi)市場，強(qiáng)大的軍事力量保障了民族資產(chǎn)階級的利益統(tǒng)一，由此培育了一個強(qiáng)大的民族資產(chǎn)階級，他們通過資產(chǎn)階級革命征服了國家權(quán)力，取代封建王朝的統(tǒng)治者而掌握了國家政權(quán)，絕對主義國家逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�現(xiàn)代資本主義民族一民主國家。

 

 

　　現(xiàn)代國家具有兩個基本特性：一是民族國家，它是現(xiàn)代國家的組織形式，以主權(quán)為核心；一是民主國家，它是現(xiàn)代國家的制度體系，以主權(quán)在民為合法性基礎(chǔ)。一般而言，自由主義法治和民主包含著對中央政府強(qiáng)制權(quán)威的限制，前者通過把國家置于一組透明而普遍的規(guī)則之下，后者通過保證權(quán)力行使，體現(xiàn)了公眾意志。但在許多情形下，國家建構(gòu)與兩者的目的交織在一起。(17) 在歐美一些先發(fā)國家，民族國家和民主國家的構(gòu)建體現(xiàn)為一個自然過程。如前所述，國家構(gòu)建是資本主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵政治因素。就公民社會發(fā)展而言，“正如沒有一個以市場經(jīng)濟(jì)和公民權(quán)利為根本的現(xiàn)代公民社會，就難以建構(gòu)一個現(xiàn)代國家一樣，沒有一個現(xiàn)代國家，現(xiàn)代公民社會也難以建構(gòu)起來”(18)。當(dāng)代政治思想家約翰·格雷曾經(jīng)指出，現(xiàn)代公民社會形成于俾斯麥時代的普魯士和輝格黨時代的英格蘭。(19) 在美國，聯(lián)邦憲法將聯(lián)邦政府與州政府之間的關(guān)系以及州政府在政治權(quán)力層面的行為作了清楚界定，憲法中對州政府要求的互惠條款和不得作為條款，界定了州與州的關(guān)系以及聯(lián)邦政府對州政府的控制能力；在特殊情況下的授權(quán)和應(yīng)急法案，給了政府官員和職能部門在危機(jī)事件發(fā)生時必要的自由裁量和應(yīng)急權(quán)力。而對公民權(quán)的界定和保護(hù)，則設(shè)定了政府行政權(quán)力的邊界。從歷史上看，這部憲法得到了很好執(zhí)行，也就是說，美國的國家建構(gòu)過程，既是一個聯(lián)邦政府集權(quán)與地方政府分權(quán)不斷實(shí)現(xiàn)均衡的過程，也是一個政府權(quán)力與公民權(quán)利不斷實(shí)現(xiàn)均衡的過程。由于民主政治的開放性，因而民族國家與民主國家建構(gòu)的均衡是動態(tài)的。這也是當(dāng)代政治思想家提出“國家重構(gòu)”（state- rebuilding）的背景。

 

 

　　相比較而言，在國家建構(gòu)進(jìn)程中，后發(fā)展國家在“民族國家”與“民主國家”之間表現(xiàn)出了較為嚴(yán)重的不均衡性。由于先發(fā)國家的示范效應(yīng)以及后發(fā)展國家的自身特點(diǎn)，后發(fā)展國家的國家建構(gòu)過程充滿了政治整合和文化整合的矛盾。比如在中國，既出現(xiàn)過“救亡壓倒啟蒙”的歷史，也出現(xiàn)過“人權(quán)高于主權(quán)”的吁求。而正是眾多發(fā)展中國家的四分五裂、沖突不斷（政治的、軍事的、種族的）、貧窮落后，催生了當(dāng)代關(guān)于國家建構(gòu)的眾多倡議。在這些倡議者看來，構(gòu)建一個強(qiáng)大的國家，是這些后發(fā)展國家走向富裕、民主的前提。他們常常把東亞新興工業(yè)國家的成功經(jīng)驗(yàn)歸結(jié)為建立起了強(qiáng)大的“發(fā)展型國家”：以工業(yè)化為目標(biāo)，在持續(xù)發(fā)展的意愿下由國家主導(dǎo)、駕馭甚至替代市場，基于國家精英的官僚理性之上的強(qiáng)有力的政府干預(yù)和國家計(jì)劃，等等。(20) 斯考切波等人指出，東亞經(jīng)濟(jì)體之所以取得了巨大的成功，正是因?yàn)樗鼈儞碛幸粋�高度自主、中央集權(quán)的國家，“威權(quán)主義政府在與工人階級或資產(chǎn)階級等社會集團(tuán)的關(guān)系中處于支配地位，經(jīng)濟(jì)官僚可以按照國家長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)制定出合理的發(fā)展計(jì)劃和戰(zhàn)略，并能夠使其得到貫徹執(zhí)行”(21)。杰索普也寫道：“如果說早期工業(yè)化的西方經(jīng)濟(jì)走的是市場中心的增長路徑，那么后發(fā)的工業(yè)化東亞經(jīng)濟(jì)體走的正是國家中心的增長路徑。但是，國家在兩個背景下都扮演著關(guān)鍵的角色。于是，人們普遍認(rèn)為，一個國家走上資本主義發(fā)展的道路越遲，需要國家干預(yù)來推動資本主義積累成功的要求就越強(qiáng)烈。”(22) 1997—1998年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，使“發(fā)展型國家”更多地成為反思和批評的對象。在這些反思和批評中，發(fā)展型國家被要求轉(zhuǎn)變對待公民社會的態(tài)度，推動并激發(fā)社會，將自組織和公民直接參與當(dāng)作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)分權(quán)和民主化。但發(fā)展型國家的分權(quán)和民主化進(jìn)程并不意味著它應(yīng)當(dāng)變成一種沒有能力的國家，而是意味著一種權(quán)力轉(zhuǎn)型，它原來的權(quán)威主義權(quán)力被削弱，但國家的“基本能力”，即“國家通過社會中的商議和合作進(jìn)程來滲透社會，組織社會關(guān)系和實(shí)施政策的能力”(23) 卻得到了增強(qiáng)。這種認(rèn)識也來自于一些轉(zhuǎn)型國家的教訓(xùn)：“在一個擺脫了獨(dú)裁統(tǒng)治的國家推進(jìn)民主政治所遇到的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是逐漸縮小或者削弱其過于強(qiáng)大的政府。”(24)

 

 

　　如此觀之，國家建構(gòu)與治理之間既相區(qū)別，又有聯(lián)系。就其內(nèi)在特性而言，國家建構(gòu)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定、秩序和規(guī)制，因而表現(xiàn)出剛性、控制性、程序理性的特征；與之相反，治理強(qiáng)調(diào)多元、談判和協(xié)作，因而表現(xiàn)出彈性、互動性、反思理性的特征。就其制度目標(biāo)而言，國家建構(gòu)作為一項(xiàng)現(xiàn)代性成就，無論作為組織形式的建構(gòu)，還是制度體系的建構(gòu)，都是以國家為中心的，旨在建立起一個強(qiáng)大的民族國家，塑造國家在既定領(lǐng)土疆域內(nèi)至高無上的統(tǒng)治權(quán)威以及對經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的規(guī)制或干預(yù)權(quán)力的合法壟斷；即使實(shí)行分權(quán)和民主化，發(fā)展市場力量和公民社會組織，也是基于國家力量的強(qiáng)大。而治理強(qiáng)調(diào)權(quán)威的多元化、分散化，旨在全面消解國家的絕對主權(quán)，廢除國家至高無上的現(xiàn)代性觀念，要求國家改變“統(tǒng)治方式”，與其他治理主體平等分享權(quán)威和權(quán)力資源，因而具有強(qiáng)烈的后現(xiàn)代色彩。對內(nèi)方面，治理理論沒有停留于對國家權(quán)力進(jìn)行憲政層面制衡的古典自由主義立場，而是明確提出了多中心治理觀點(diǎn)，使得包括行政管理權(quán)在內(nèi)的國家對內(nèi)主權(quán)不得不向個人和其他組織開放。對外方面，治理理論超越了國際規(guī)制理論只注重正式權(quán)威的視界，強(qiáng)調(diào)非正式權(quán)威的重要性，特別是在處理全球公共事務(wù)和解決全球性問題方面，認(rèn)為跨國經(jīng)濟(jì)組織和非政府組織等也是不可忽視的行動者。實(shí)際上，治理理論的分支——全球治理的宏大抱負(fù)就是實(shí)現(xiàn)某種超越傳統(tǒng)主權(quán)和民族國家的全球政治模式，以求更為徹底地消解主權(quán)的絕對性。

 

 

　　但另一方面，治理與國家建構(gòu)之間在許多問題上又體現(xiàn)出某種交融�；谥卫硎〉娘L(fēng)險，作為“治理的治理”的元治理至關(guān)重要，而能夠承擔(dān)起元治理角色的只能是國家。與那種認(rèn)為治理與國家建構(gòu)截然對立的觀點(diǎn)相反，在新的政治現(xiàn)實(shí)中，治理概念開辟了評判有關(guān)國家能力和國家與社會關(guān)系的新路徑。在《國家構(gòu)建》一書中，福山指出，一些國家因?yàn)闆]有把國家職能范圍的最小化與國家政權(quán)強(qiáng)度的最大化區(qū)分清楚，“在縮減國家職能范圍的進(jìn)程中，它們一方面削弱國家力量的強(qiáng)度，另一方面又產(chǎn)生出對另一類國家力量的需要，而這些力量過去不是很弱就是并不存在”(25)。由此，這些國家就陷入了“治理危機(jī)”。福山認(rèn)為，要克服這種治理危機(jī)，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行國家建構(gòu)。

 

 

　　同樣地，國家建構(gòu)也并不排斥治理體系的發(fā)展。從英國“憲章運(yùn)動”、法國《人權(quán)宣言》到美國《權(quán)利法案》，無不表明現(xiàn)代國家的建構(gòu)同時也是一個確立公民權(quán)利、發(fā)展民主政治的過程。正是在國家對公民權(quán)利的保護(hù)之下，一個強(qiáng)大的公民社會才能夠發(fā)育出來，“沒有一個強(qiáng)有力的政府，公民就不能享有任何權(quán)利”(26)。反過來，以公民權(quán)利為核心的公民社會也有助于一個現(xiàn)代民族—民主國家的建構(gòu)，防止從絕對主義國家脫胎出來的現(xiàn)代國家重蹈“政治專制”、“侵害公共生活”的覆轍。國家與公民社會、集權(quán)與分權(quán)、政府權(quán)力與公民權(quán)利之間可能而且確實(shí)曾經(jīng)建立起一種相互型塑的關(guān)系。斯考切波指出，現(xiàn)代社會的“大轉(zhuǎn)型”過程，是“政治轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型同時展開”的。(27) 霍布斯鮑姆也認(rèn)為現(xiàn)代社會起源于一場雙元革命：英國的工業(yè)革命和法國的大革命。前者創(chuàng)造了一個資本主義經(jīng)濟(jì)的時代，后者創(chuàng)造了一個資產(chǎn)階級政治的時代。(28) 歸結(jié)起來，現(xiàn)代社會的“大轉(zhuǎn)型”主要體現(xiàn)為三個方面的建構(gòu)過程：現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代國家政權(quán)和現(xiàn)代公民社會。從歷史上看，這三個方面是統(tǒng)一的，但未必是同步實(shí)現(xiàn)的，如東亞“發(fā)展型國家”目前正在向民主和多元化方向轉(zhuǎn)型。但這至少表明現(xiàn)代國家建構(gòu)與現(xiàn)代市場力量、現(xiàn)代公民社會發(fā)展之間并不處于一種截然對立的關(guān)系之中，國家建構(gòu)與治理有著兼容的一面。

 

 

　　三、在治理與國家建構(gòu)之間保持必要的張力

 

 

　　認(rèn)識到治理與國家建構(gòu)之間的辯證關(guān)系，我們就可以超越自由主義與國家主義之間的抽象對立，探索一條重塑國家與社會關(guān)系、改善國家治理結(jié)構(gòu)的新路子。

 

 

　　杰索普在考察后福特主義、治理的興起以及全球化的影響后指出，在當(dāng)前的發(fā)達(dá)資本主義國家中，舊的權(quán)力邊界正在退卻，國家要向社會放權(quán)，同時新的權(quán)力邊界正在拓展，國家要加強(qiáng)這些領(lǐng)域的權(quán)能；而要獲得新領(lǐng)域的干預(yù)權(quán)力，就必須以放棄舊領(lǐng)域的傳統(tǒng)干預(yù)權(quán)力為代價。(29) 福山通過對眾多“失敗國家”、“無能國家”的考察，，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家的當(dāng)務(wù)之急是國家建構(gòu)，“強(qiáng)化它們的國家制度的基礎(chǔ)力量”(30)。而且，即使像美國這樣的發(fā)達(dá)國家也需要致力于提高國家建構(gòu)的藝術(shù)。在他看來，恰當(dāng)?shù)膰医?gòu)策略應(yīng)該是：盡可能縮減國家的職能范圍并向社會放權(quán)，但保留一些關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)、政治和社會職能，同時又盡可能在適當(dāng)?shù)膰覚?quán)力領(lǐng)域通過中央集權(quán)來強(qiáng)化這些職能范圍中的國家能力，提高國家政權(quán)的強(qiáng)度，從而建構(gòu)起一個“小而強(qiáng)的國家”(31)。

 

 

　　杰索普和福山都強(qiáng)調(diào)了“集權(quán)”與“放權(quán)”、“分權(quán)”的雙重需要。國家集權(quán)的需要來自于它不僅要繼續(xù)扮演自由市場的建構(gòu)者、守護(hù)人的角色，還要利用和改善廣泛的福利政策以實(shí)現(xiàn)社會公正。而且，全球化進(jìn)程的加速使國家在幾乎所有重要政策領(lǐng)域都被卷入到區(qū)域和全球?qū)用�，遭遇到大量新的、跨邊界的協(xié)調(diào)和控制問題。國家盡管不會回到“美好的舊時光”，但要成功地解決和平、發(fā)展、裁軍等問題，利用民主程序控制生態(tài)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，有效地遏制傳染病的擴(kuò)散、有組織犯罪現(xiàn)象的蔓延，它就必須重新獲得權(quán)力，開拓新職能。面對一個多元權(quán)威并存的治理體系，各國決策者所面臨的挑戰(zhàn)絕不是從治理領(lǐng)域撤出，而是應(yīng)學(xué)會怎樣適應(yīng)和駕馭國際經(jīng)濟(jì)的新組織。而“放權(quán)”、“分權(quán)”的需要則來自于：如果國家不改善治理結(jié)構(gòu)，就無法有效履行上述新老職能。“隨著越來越難以承受社會對中央與地方政府的能力要求，國家不得不不斷委托和下放其調(diào)節(jié)權(quán)力和一些更根本的權(quán)力給準(zhǔn)公共組織、非政府組織、商業(yè)行會、專家組織、社會服務(wù)公司、工會、科學(xué)協(xié)會以及許多其他私人的非營利組織。”(32)

 

 

　　如前所述，“集權(quán)”與“放權(quán)”、“分權(quán)”之間并不必然是一種零和博弈關(guān)系。集權(quán)可以通過放權(quán)來實(shí)現(xiàn)，放權(quán)也可以為了更好地集權(quán)。因?yàn)閲宜苷莆盏慕M織資源畢竟有限，面對一個復(fù)雜性和變動性越來越大的社會，國家必須集中權(quán)力于一些關(guān)鍵職能范圍和新的權(quán)力領(lǐng)域。比如，在美、英等國，國家通過合同承包制把一些公共服務(wù)職能放權(quán)給非政府組織，1990年美國的非營利組織的醫(yī)院提供了67％的病人住院治療率，英國的非營利組織教育機(jī)構(gòu)招收了22％的中小學(xué)生。由于把一些公共服務(wù)職能承包給公民社會組織，美國社會既實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)水平的提高，同時也削減了政府財(cái)政開支。從1990年到2000年，美國政府財(cái)政用于購買供應(yīng)和設(shè)備的支出下降了250億美元，而服務(wù)的購買則上升了170億美元。(33) 在此背景下，克林頓政府一方面不斷通過放權(quán)把舊的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到地方政府和社會，另一方面加強(qiáng)新的公共服務(wù)職能的國家能力，提出建設(shè)“信息高速公路”的計(jì)劃，由聯(lián)邦政府推動高新科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造就了20世紀(jì)90年代美國的經(jīng)濟(jì)繁榮。

 

 

　　反過來說，如果缺乏發(fā)達(dá)的公民社會和市場力量，那么國家就必然承擔(dān)全能政府角色，因?yàn)樗词瓜敕艡?quán)，也沒有可以放權(quán)和委托的對象。隨著公共事務(wù)日益復(fù)雜和不斷增多，有限的國家資源將無法應(yīng)付，如《孫子兵法》所言，“無所不備，則無所不寡”。其結(jié)果可能是，一方面舊的問題還沒解決，另一方面新的問題越來越多。在最壞的情況下，可能引發(fā)社會對國家和政府的普遍不滿和失望，國家越來越難以獲得社會的支持，從而喪失政治的合法性基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致一個無能國家或者失敗國家。因此，就當(dāng)前世界的國家建構(gòu)而言，尤其是發(fā)展中國家與轉(zhuǎn)型國家，改善治理結(jié)構(gòu)，培育公民社會和市場力量，成為一個至關(guān)重要的方面。這既是國家建構(gòu)的要求，也是治理體系發(fā)展的要求。

 

 

　　總之，治理需要國家建構(gòu)，國家建構(gòu)是為了使國家更有效地承擔(dān)起元治理角色，成為多中心治理體系中的中堅(jiān)力量。同時，國家建構(gòu)需要改善治理結(jié)構(gòu)，培育發(fā)達(dá)的公民社會和市場力量，面對一個日益復(fù)雜的社會，國家需要與發(fā)達(dá)的公民社會和市場力量一起承擔(dān)和管理公共事務(wù)，通過彼此的伙伴協(xié)作來實(shí)現(xiàn)廣泛社會的眾多治理目標(biāo)。

 

 

　　當(dāng)然，這并不意味著國家與公民社會之間不存在沖突，治理與國家建構(gòu)之間不存在矛盾。一方面，從治理的“權(quán)威多元化”與國家建構(gòu)的“中央集權(quán)”來說，它們始終存在著矛盾的一面。國家集權(quán)不可避免地造成對多元權(quán)威的侵害。另一方面，在國家建構(gòu)的“集權(quán)”與“放權(quán)”領(lǐng)域，哪些應(yīng)該集權(quán)、哪些應(yīng)該放權(quán)，國家與公民社會未必會達(dá)成共同意見。如果缺乏一個發(fā)達(dá)的公民社會或者國家對公民社會的治理能力表示質(zhì)疑，那么沒有理由期望國家會把一些權(quán)力下放給公民社會及其組織。如果國家不適當(dāng)?shù)叵蛏鐣艡?quán)而社會又無法勝任，那么就可能出現(xiàn)無能國家、失敗國家甚至無政府狀態(tài)，如福山所指出的那樣。簡而言之，國家與公民社會在“集權(quán)”與“放權(quán)”問題上是否能夠達(dá)成一致意見，以及這個過程的復(fù)雜性和困難性，構(gòu)成了治理與國家建構(gòu)的張力。

 

 

　　在治理與國家建構(gòu)之間保持一種張力是必要的。缺乏這樣一種張力，國家就會吞沒公民社會，窒息市場力量，這樣建構(gòu)的國家可能就是一個全而弱的國家；而如果放任市場力量和公民社會，則可能導(dǎo)致一個小而弱的國家。這兩種國家形態(tài)都是必須加以避免的。公民社會發(fā)展有助于避免國家建構(gòu)走向高度集權(quán)的全能政府，國家建構(gòu)有助于組織起一種有效的多中心治理體系，通過指導(dǎo)、規(guī)范而使公民社會組織發(fā)揮更大的治理作用。

 

 

　　必須指出，強(qiáng)調(diào)在國家建構(gòu)與治理之間保持一種必要張力，意味著不能線性地理解它們的關(guān)系。在一個現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性相交織的時代，爭辯二者之間誰先出現(xiàn)、誰更重要，沒有實(shí)際意義。更為實(shí)際和有效的做法是探索國家建構(gòu)如何促進(jìn)形成多中心治理體系，治理體系發(fā)展又如何通過國家承擔(dān)元治理角色而避免和克服治理失敗。也就是說，我們必須把國家建構(gòu)與治理體系的發(fā)展看作同一過程，在合理界分國家與社會的職能邊界、合理確定國家的合法性基礎(chǔ)的前提下，實(shí)現(xiàn)二者的均衡和良性互動。

 

 

　　保持治理與國家建構(gòu)之間的必要張力如何可能？我們在這里愿意強(qiáng)調(diào)法治的作用。前面提到美國聯(lián)邦憲法將聯(lián)邦政府與州政府之間的關(guān)系進(jìn)行了清楚的界定，并且通過對公民權(quán)的界定和保護(hù)設(shè)定了政府行政權(quán)力的邊界。在聯(lián)邦憲法制定以后，美國又通過制定迪龍法（Dillon's Rule）和地方自主管理特許權(quán)（Home Rule），界定了州政府與地方政府之間的關(guān)系。(34) 這些法案確立了集權(quán)與分權(quán)的底線，為國家與公民社會、聯(lián)邦政府與州政府、州政府與地方政府之間的博弈建立了法理基礎(chǔ)，值得中國這樣的發(fā)展中國家認(rèn)真借鑒和吸納。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，在既定的法理制度基礎(chǔ)上博弈更符合國家長治久安的現(xiàn)代治國理念。盡管法律環(huán)境還要靠文化環(huán)境和管理環(huán)境來支撐，但沒有制度化的法律環(huán)境，治理體系與國家建構(gòu)之間的均衡和良性互動就難以建立和持續(xù)下去。有學(xué)者鑒于俄羅斯等國家的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，提出中國需要進(jìn)行“國家重構(gòu)”，而在“國家重構(gòu)”過程中，相對于國家機(jī)器的其他分支，中國更需要把資源和注意力放在司法和執(zhí)法方面，而不是行政部門。(35) 這樣的認(rèn)識是有見地的。建立健全的司法和執(zhí)法系統(tǒng)，為一種國家建構(gòu)或重構(gòu)，也為人際之間、組織之間、政府之間、國家與社會之間的談判與反思，提供了合法化、程序化、制度化的平臺。

 

 

　　注釋：

 

 

　　① ［英］安德魯·海伍德：《政治學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2006年版第125頁。

 

 

　�、冖�(25)(30)(31) ［美］弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建——21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，中國社會科學(xué)出版社2007年版第1、1、15—16、40、16—18頁。

 

 

　�、� ［英］杰瑞·斯托克：《作為理論的治理：五個論點(diǎn)》，載俞可平編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版第34頁。

 

 

　　④ ［美］查爾斯·沃爾夫：《市場，還是政府——不完善的可選事物間的抉擇》，重慶出版社2007年版。

 

 

　�、� F.W.Scharpf,“Games Real Actors Could Play:Positive and Negative Co- Ordination in Embedded Negotiations”,Journal of Theoretical Politics,6(1),1994:37.

 

 

　�、� ［英］杰索普：《歐洲聯(lián)盟與近來國家的轉(zhuǎn)變》，載《國家與社會》（臺灣）2006年第1期。

 

 

　　⑦ ［英］杰瑞·斯托克：《地方治理：范式、理論與啟示》，載《浙江大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。

 

 

　�、� J.Kooiman ,“Social- political Governance:Overview,Reflection and Design”,Public Management,1(1),1999:67－92.

 

 

　�、�(29) 參看Bob Jessop,The Future of the Capitalist State,Cambridge:Polity Press,2002,PP.242－243,P.218；另可參看［英］杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險》，載俞可平編：《治理與善治》。

 

 

　　(11)(17) Francis Fukuyama,“Liberalism versus.State- building”,Journal of Democracy,18(3),2007:11.

 

 

　　(12) ［英］安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，上海三聯(lián)書店1998年版第147頁。

 

 

　　(13) Yongnian Zheng,Globalization and State Transformation in China,Cambridge University Press,2002,P.26.

 

 

　　(14) ［英］卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，浙江人民出版社2007年版第37頁。

 

 

　　(15) 《馬克思恩格斯選集》第2版第3卷第52頁。

 

 

　　(16)(27) ［美］西達(dá)·斯考切波：《國家與社會革命》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版第220、5頁。

 

 

　　(18) 徐勇：《“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構(gòu)》，載《東南學(xué)術(shù)》2006年第4期。

 

 

　　(19) John Gray,- Post Liberalism:Studies in Political Thought,Routledge,1993.p.205.

 

 

　　(20) ［美］查默斯·約翰遜：《通產(chǎn)省與日本奇跡》，中共中央黨校出版社1992年版。在這部1982年出版的著作中，約翰遜第一次提出了“資本主義發(fā)展型國家”概念，用于解釋“東亞奇跡”。

 

 

　　(21) 梁志明編：《東亞的歷史巨變與重新崛起——東亞現(xiàn)代化進(jìn)程研究》，香港社會科學(xué)出版社2004年版第60頁。

 

 

　　(22) Bob Jessop,“Beyond Developmental States:a Regulationist and State- Theoretical Analysis”,in Richard Boyd and Tak-Wing Ngo(eds.),Asian States:Beyond the Developmental Perspective,London:Routledge,P.26.

 

 

　　(23) Ziya Onis,“The Logic of the Developmental State”,Comparative Politics,24(1),1991:109－126.

 

 

　　(24) Thomas Carothers,“The End of the Transition Paradigm”,Journal of Democracy,13(1),2002:5－21.

 

 

　　(26) 王紹光：《權(quán)力的代價與改革的路徑依賴》，載《戰(zhàn)略與管理》2000年第5期。

 

 

　　(28) ［英］艾瑞克·霍布斯鮑姆：《革命的年代》，江蘇人民出版社1999年版。

 

 

　　(32) Clyde W.Barrow,“The Return of the State:Globalization,State Theory,and the New Imperialism”,New Political Science,27(2),2005:144.

 

 

　　(33) ［美］菲利普·庫珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版第72、48頁。

 

 

　　(34) 藍(lán)志勇：《給分權(quán)劃底線，為創(chuàng)新設(shè)邊界——地方政府創(chuàng)新的法律環(huán)境探討》，載《浙江大學(xué)學(xué)報》2007年第6期。

 

 

　　(35) 丁學(xué)良：《轉(zhuǎn)型社會的法與秩序：俄羅斯現(xiàn)象》，載《清華社會學(xué)評論》2000年第2期。

 

作者介紹：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

 

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