本文關(guān)鍵詞：公共危機治理多元主體的功能耦合機制探析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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公共危機治理多元主體的功能耦合機制探析 學術(shù)論壇
夏 志 強 發(fā)布時間：2009-5-1  發(fā)布人：本站  源自：     

　�。壅蓦S著我國社會發(fā)展和經(jīng)濟全球化影響的不斷加深，公共危機越發(fā)頻繁。我們對公共危機的認識經(jīng)歷了從“事件”到“狀態(tài)”的深化，化解公共危機的策略也經(jīng)歷了從“控制”到“協(xié)同治理”的變遷。但是，公共危機多元治理主體的協(xié)同與合作存在諸多困難，為此，需要強化危機管理立法，清晰界定各類社會主體的權(quán)力與責任，并完善激勵和監(jiān)督機制，促進危機治理多元主體依法、高效、有序參與，實現(xiàn)功能耦合。
　�。坳P(guān)鍵詞］公共危機；治理；協(xié)調(diào)　
　�。壑袌D分類號］D035［文獻標識碼］ A［文章編號］1006-0863（2009）05-0122-04
　　
　　一、公共危機認知：從事件到狀態(tài)
　　隨著危機發(fā)生日益頻繁，對組織的影響不斷升級，人們對于危機的關(guān)注和認知也不斷深化。綜觀“危機”認知的理論軌跡，人們對危機的認識大體分為兩種觀點，分別將危機看作是“事件”或“狀態(tài)”。
　　（一）作為事件的危機
　　對于危機的認知始于對非預期事件的關(guān)注。人們注意到危機往往是由緊急事件或突發(fā)事件引致的，這些事件對組織造成消極的甚至是破壞性的影響，急劇改變了組織的正常運行環(huán)境，從而打破了組織內(nèi)部資源與外部環(huán)境之間的平衡。所以，組織需要開創(chuàng)一系列不同于慣例與常規(guī)的管理方式來克服危機事件對自身的威脅。比如，卡什與達林（Kash and Darling）將危機定義為任何非預期的事件，可對民眾造成嚴重的傷亡、危害企業(yè)的營運、破壞環(huán)境以及擾亂社會秩序；皮爾森與克萊爾（Pearson and Clair）將危機定義為在特定時間與地點發(fā)生，并破壞組織原有運行軌道之異常的事件。［1］國內(nèi)許多學者也持這樣的看法，比如周曉麗認為，公共危機是指那些危害國家安全、損害公共利益、擾亂社會秩序、威脅公民生命財產(chǎn)安全，需要社會各個相關(guān)部門作出緊急處理的事件。［2］可見，早期的主要觀點是將作為事件的危機引入到管理者的視野，并致力于總結(jié)危機事件的共同特征，探索危機事件發(fā)生、演進及產(chǎn)生影響的內(nèi)在規(guī)律，據(jù)此尋求危機應對策略。
　　這種研究的特點在于將危機視同為具體事件，依據(jù)“例外原則”通過個案對危機事件展開研究。為了克服危機事件所帶來的消極影響或威脅，研究者將危機事件的應對寄望于公共部門的自我完善與技術(shù)突破。在管理者眼中，事件終究是可以控制的。然而，對“例外科學”的研究往往缺乏系統(tǒng)性而顯得支離破碎，個案累積則往往無益于知識的完備與理論的建構(gòu)。根據(jù)對孤立事件的觀察經(jīng)驗所制定的應急預案是實踐領(lǐng)域最關(guān)注的技術(shù)工具，然而這些措施無意識地忽視了事件與危機之間的差距，措施本身往往并未能涉及危機的根源。
　�。ǘ┳鳛闋顟B(tài)的危機
　　基于系統(tǒng)思維方式審視危機則會得到另一番結(jié)論。人們首先注意到兩個概念之差別。張成福認為，“所謂危機,它是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài),它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作,對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害,超出了政府和社會常態(tài)的管理能力,要求政府和社會采取特殊的措施加以應對�！保�3］這里雖然沒有明確危機在事件與狀態(tài)之間的角度取舍，但拓展了危機理論的研究范疇，顯然，“緊急狀態(tài)”所囊括的危機要素范圍更廣闊，視角也更宏大。夏書章也給出這樣的定義：公共危機是嚴重威脅與危害社會公共利益，并引發(fā)社會混亂和公眾恐慌，需要以政府為主體的公共部門介入，運用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應對和處理的危險境況和非常事態(tài)。［4］可見，危機往往是以具體事件誘發(fā)的，但危機并非僅是某一觸發(fā)的事件，它有一個演化的過程，它的存在是一種持續(xù)的狀態(tài)。當公共組織面臨一系列非常規(guī)的危險、威脅、壓力及不穩(wěn)定局勢時，我們就稱這種狀態(tài)為公共危機。
　　作為狀態(tài)的危機認知為系統(tǒng)化的理論研究與治理實踐奠定了基礎(chǔ)。在理論層面，人們將危機事件中所反映的片面的、零碎的危機要素統(tǒng)合起來，并且注重研究要素相互之間的作用機理。與危機影響或結(jié)果比較起來，研究者更關(guān)注危機的根源與演進過程，力圖探究危機的根本性解決之道。在實踐領(lǐng)域，對一種壓力狀態(tài)的緩解與克服需要政府內(nèi)部的各個部門以及社會中不同公共管理主體之間更多的協(xié)作。系統(tǒng)性的危機管理是一種整合性的、持續(xù)的、動態(tài)的管理過程。危機管理不再是技術(shù)層面的進步與更新，而是對傳統(tǒng)管理模式的改造與重塑，正如學者們意識到的，“危機會帶來各種損失,但危機也是機會和轉(zhuǎn)機,如果決策者直面危機,危機可以促進制度的革新和環(huán)境的變革�！保�5］
　　危機認知的變遷對社會組織的危機管理產(chǎn)生了深遠影響，在公共管理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為典型。首先，它導致了公共危機理論研究的取向漸漸發(fā)生偏移，研究方法從專注的個案觀察演化為全面的系統(tǒng)思考，研究重點從結(jié)果處置轉(zhuǎn)化為根源分析；其次，在此基礎(chǔ)上提出的公共危機管理策略也從針對性的具體控制轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性的協(xié)作治理，在這背后，則是公共管理理論范式的發(fā)展。
　　二、公共危機應對策略：從控制到治理
　　（一）官僚制：系統(tǒng)控制策略
　　目前來看，政府主導型公共管理系統(tǒng)應對公共危機的策略源自“官僚制”，這里包含三重邏輯：一是專業(yè)分工思想，即建立專業(yè)化組織應對專門的問題，組織內(nèi)部還可以沿著問題導向細分部門，公共管理的復雜性同樣應該通過專業(yè)技術(shù)加以克服；二是委托——代理，在公共利益與職業(yè)官僚之間以公共選擇聯(lián)系民主訴求與專業(yè)化行政對集權(quán)的需要；三是層級節(jié)制，據(jù)此實現(xiàn)部門整合為組織，組織整合為社會，最后是被解構(gòu)了的社會得以重新還原。應對到公共危機領(lǐng)域，管理者通過立法、成立專門部門、擴展部門職能、制定應急預案等措施努力將緊急、突發(fā)事件納入到組織力量“可控制”范圍之內(nèi)。
　　一直以來，政府被看作是專業(yè)化地管理公共事務的“代理人”，民眾不斷地賦予它越來越多的公共資源，直到政府成為無比強大的“利維坦”。即使如此，人們始終相信這是一種“必要”的惡，能夠保障社會克服自然狀態(tài)下“所有人對所有人的戰(zhàn)爭”。然而，隨著對市場失靈、政府失靈乃至志愿失靈的認識的不斷深入，人們漸漸承認契約主義框架下專業(yè)分工取向的公共行政不足以回應多元、動態(tài)的社會需要�！霸诂F(xiàn)代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具；沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導（一種特定的管理活動）�！保�6］“因為在公共服務中面臨資源的缺乏或日益加劇的‘無法管制’的環(huán)境，政府對其它社會行為者的依賴性正在增強�！保�7］
　�。ǘ┳灾鹘M織：自愿參與策略
　　公共事務的管理也許從來沒有被某一種組織絕對壟斷，傳統(tǒng)社會中的民眾、企業(yè)組織、民間組織也都曾或多或少地參與公共事務。在民主、分權(quán)的社會浪潮下，政府以外的社會組織對公共事務的參與比重逐漸增加。
　　自從“哈丁悲劇”、“囚徒困境”以及“集體行動邏輯”被提出以來，人們普遍相信個人理性選擇往往導致集體非理性結(jié)局，而集體合作行動也就無法自發(fā)實現(xiàn)，最終只能通過國家或市場的方式以較高成本追求公共利益目標。當社會資本被引入作為當事人行為動機重要影響變量之后，個人行為者的理性選擇與集體利益目標找到了邏輯上的一致性。由此，自主組織并基于自愿、互惠的原則生產(chǎn)并提供公共物品與公共服務將節(jié)約大量的交易成本。
　　具體到公共危機的應對，民眾個人或社會組織同樣可以自主組織共渡難關(guān)�？紤]到公共危機的突發(fā)性，當事人在危機中自我保全的本能反應行為往往比專業(yè)性“救火式”外部援助更有助于緩解危機狀態(tài)。相反，在社會成員自救能力退化的條件下，應對公共危機只能消極、被動地等待并依靠外部力量援助，一是錯過應對危機的最佳時機，二是醞釀新的社會矛盾，因為單一救援模式往往抹殺了社會成員需求的多樣性。畢竟，“專家有資格做你的代理人，并不意味著他們有資格做你的主人”。［8］
　　不過，基于自主組織而構(gòu)建的“多中心”危機應對模式僅在表態(tài)層面搭建了理想化的組織結(jié)構(gòu)與行為模式，在危機條件下臨時組合的各種行為者之間只面臨短期的合作，往往并不具備累積社會資本的“長期交往與重復博弈”的條件。另外，也有學者擔心“多中心”就“沒中心”，在公共危機導致的公共秩序失靈，社會動蕩的環(huán)境中可能會缺少整體規(guī)劃而造成資源的浪費。
　�。ㄈ┲卫恚簠f(xié)同合作策略
　　1995年，全球治理委員會發(fā)表《我們的全球伙伴關(guān)系》，對“治理”作了比較權(quán)威的界定：治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是一種調(diào)和不同利益主體之間沖突和利益，并促使其聯(lián)合行動的持續(xù)過程。從公共事務管理的角度講，治理強調(diào)了一種多元化的、民主的、合作的、非意識形態(tài)化的公共管理。［9］“治理”的出現(xiàn)與擴展意味著組織行為模式的根本發(fā)展。如果說私人部門管理所經(jīng)歷的從企業(yè)經(jīng)營到公司治理的演進，是對社會多元化價值取向和網(wǎng)絡化組織結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢的應合，那么，公共組織從統(tǒng)治到治理的行為模式變遷，則在此基礎(chǔ)上增加了民主、互信的公共精神價值與分權(quán)、合作的集體行動模式。治理理論對公共理念的彰顯幫助今天的公共行政重新回歸于古典的城邦精神，最終使得治理理論在公共事務活動中被廣泛包容與接納。
　　為了實現(xiàn)共同的價值追求，包括政府在內(nèi)的各種公共治理主體之間不再界限分明。復雜的公共事務狀態(tài)促進治理主體之間的依賴與信任，從而為彼此廣泛而深入地協(xié)作奠定了基礎(chǔ)。在治理理論中，多元治理主體之間的關(guān)系發(fā)生深刻變化：平等、彈性、柔化的網(wǎng)絡組織結(jié)構(gòu)取代了層級節(jié)制、主次分明的官僚制結(jié)構(gòu)；協(xié)作與互助取代了命令與控制；激勵和促進取代了管制與禁止；主動參與取代了被迫應對或被動接受�？梢钥吹剑卫砝砟钏非蟮恼嵌嘣黧w之間的協(xié)調(diào)一致、取長補短。很明顯，公共危機需要更有效的治理而不是以其它管理模式取而代之，化解公共危機需要包含政府在內(nèi)的多元主體的共同參與與精誠合作，公共危機條件對于多元治理主體之間的協(xié)調(diào)要求更高。
　　（四）關(guān)于協(xié)作治理的問題與挑戰(zhàn)
　　隨著環(huán)境的日趨復雜，當代的公共危機已鮮少是僅依賴個人即可處理的事件，故政府必須要求所屬同仁或其它部門產(chǎn)生有效的集體行動，以茲因應。
　　公共危機的公共性決定了其解決的系統(tǒng)性，進而在實踐上要求多級政府或多個部門密切配合，甚至于這種協(xié)作正在超越政府部門的邊界，在多元參與者之間實現(xiàn)。臺灣學者丘昌泰提出，危機通常無法僅依賴單一個人或單一機構(gòu)即可因應，所以很多危機必須要有其它機關(guān)的配合方可為功，故“橫向聯(lián)系”乃是成功的關(guān)鍵。［10］論及多元參與主體的協(xié)調(diào)，人們往往比較悲觀，政府內(nèi)部的部門之間協(xié)調(diào)通過上級首長權(quán)威力量可以暫時實現(xiàn)差強人意的整合，但是政府以“控制”事件的方式化解危機已經(jīng)被證明是不可取的。進而，要求多元治理主體之間的協(xié)調(diào)則變得更為復雜，也更為困難。原因大體如下：一是權(quán)威基礎(chǔ)上的層級節(jié)制無法延展到政府之外，并且節(jié)制意識與民主意識之間本來也有天然的對立，這使得經(jīng)典官僚制的系統(tǒng)控制思想無法轉(zhuǎn)化為實際行動方案；二是治理主體多元性的前提是價值取向與合法性基礎(chǔ)方向的差別，在此基礎(chǔ)上衍生出多元化的行為動機，進而導致行為模式方面的迥異，而作為根源的那些差別卻無法在暫時合作中完美消彌；三是分權(quán)基礎(chǔ)上的自愿互動模式將面臨“集體行動困境”或“囚徒困境”，在分散利益動機驅(qū)使下交易成本高昂。即便是在小規(guī)模公共事物治理中可以克服以上困局，但僅有“多中心”化供給并不能意味著整體利益的增進。
　　基于這三種“不可能因素”，公共危機治理主體之間協(xié)調(diào)可能無法實現(xiàn)。在近年來我國政府及其它組織應對公共危機的過程中均有印證。比如，5.12汶川大地震發(fā)生之后，各類非營利組織、企業(yè)、新聞媒體、國際組織以及公民個人都自覺地加入到了危機治理中，但是，他們各自的行為方式不同，能夠發(fā)揮的功能不同，甚至價值追求都存在差異。在實踐中也發(fā)現(xiàn)，他們在危機治理中的行動缺乏協(xié)調(diào)性，各自為政，甚至相互之間還存在矛盾和沖突，為危機治理留下了許多縫隙和空白。如果說危機總是在沒有準備的情況下才會發(fā)生，那么，關(guān)鍵在于組織之間的合作如何實現(xiàn)？
　　三、多元參與主體協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑
　　基于上述分析可知，公共危機治理成敗的關(guān)鍵在于是否具有制度或正式程序的保障，確保各類主體在參與危機治理中可能導致的相互沖突得以協(xié)調(diào)，保證各類主體在參與危機治理中功能差異得到整合，最終實現(xiàn)化解危機的共同目標。為此，需要利用政治、法律、社會、經(jīng)濟等多種手段，保障危機治理中多元參與主體的功能耦合。
　�。ㄒ唬┩晟莆C管理立法，促進危機治理多元主體依法、高效、有序參與
　　目前，我國已經(jīng)出臺《突發(fā)事件應對法》，是我國非常態(tài)法律秩序的一部基本法，對危機應對與管理作出了詳細的規(guī)定。其中規(guī)定“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”，教育科研機構(gòu)、新聞媒體等社會組織也應根據(jù)自身的特長參與突發(fā)事件的處理；規(guī)定政府可“組織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務”；也規(guī)定公民和各類社會組織有義務服從政府的決定和命令，配合政府采取的應急處置措施，積極參加應急救援工作，協(xié)助維護社會秩序等等。但是，對公民和各類社會組織在危機治理中的地位和作用沒有給予應有的重視，沒有對公民和各類社會組織參與危機治理的權(quán)利與義務作出明確的安排。隨著公民社會的逐漸發(fā)育和日趨成熟，公民和非營利組織在社會治理中的核心地位將日益凸顯�！�5.12”汶川大地震后，志愿者、媒體、企業(yè)和各類非營利組織積極主動地加入到抗震救災之中，成為了危機治理的重要力量。但是，各種社會組織在行動中各自為政，力量沒有得到整合，功能沒有實現(xiàn)互補，造成了危機治理中的許多縫隙和空白，甚至導致了混亂。因此，須完善危機管理立法，確認公民與各類社會組織參與危機治理的主體地位，明確其參與危機治理的權(quán)利與義務，促進危機治理中多元主體依法、高效、有序參與。
　�。ǘ┮粤⒎榛A(chǔ)，清晰界定危機治理參與主體的權(quán)力與責任
　　危機干預需要權(quán)力，治理的理念和原則要求分權(quán)。因此，如何賦予公民和其他社會組織參與危機治理的權(quán)力，并課以相應的責任，建立有效的監(jiān)督和制約，形成危機狀態(tài)下長效的權(quán)責調(diào)適機制是有效應對危機的基礎(chǔ)和前提。對多元參與主體的權(quán)力與責任界定，首先在于政府內(nèi)部的權(quán)責劃分，即在政府內(nèi)部縱向權(quán)力與橫向權(quán)力的劃分與監(jiān)督。在政府內(nèi)部，既要合理劃分中央政府與地方政府在危機管理中的權(quán)力，也要重視政府內(nèi)部各部門之間權(quán)力的合理分配，同時還要體現(xiàn)對權(quán)力行使的監(jiān)督。［11］其次，要對政府之外的各類社會組織和公民授權(quán)，保證他們能夠順利地使用自身資源和其他社會公共資源參與危機治理。這種授權(quán)是他們行為合法性的基礎(chǔ)。非營利組織、企業(yè)、公民等參與危機治理中既可能使用自身的資源，也可能使用公共資源，甚至可能影響社會或他人的利益。因此，他們的行動必須得到政府或法律的授權(quán)。其三，權(quán)力與責任是孿生的，各類社會主體參與危機治理得到授權(quán)就意味著承擔責任。非營利組織、企業(yè)、公民等在參與危機治理過程中，必須就政府或法律授予權(quán)力的行使范圍、過程、結(jié)果等承擔責任，保證權(quán)力的行使能夠促進公共利益，維護公平正義。
　�。ㄈ┙⒓顧C制，促進危機治理多元參與主體的功能協(xié)調(diào)
　　從根本上講，參與危機治理的公民和各類社會組織及其領(lǐng)導人或多或少都具有“經(jīng)濟人”特征。因此，制度設計上要保證他們在追求私利與實現(xiàn)公共利益之間保持均衡，為公民和各類社會組織參與危機治理，提供追求公共利益的正向激勵。對非營利組織充分授權(quán)，提供資金支持；為營利組織直接提供經(jīng)濟補償，或提高社會美譽度，增加社會資本；為公民（特別是志愿者）提供必要的社會保障、扶助、救濟，實施社會褒獎等等，有利于鼓勵他們充分發(fā)揮自己的特長和組織優(yōu)勢，，為危機治理增加力量。特別要利用激勵機制設計，充分挖掘并拓展自主組織的功能，實現(xiàn)各類組織的功能耦合，提高危機治理的效率和質(zhì)量。
　�。ㄋ模┙⒈O(jiān)督機制，保障危機治理多元參與主體的功能耦合
　　得到了政府和法律授權(quán)的各類社會組織在參與危機治理過程中權(quán)力行使是否得當，追求和保護組織和個人私利的行為是否合理合法，各類組織的功能拓展是否充分且能實現(xiàn)互補，將直接影響危機治理的效果。建立健全監(jiān)督保障機制，保證政府及各類社會組織密切配合，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，優(yōu)勢互補，功能耦合是危機治理取得成功的關(guān)鍵。
　　在政府內(nèi)部，由于危機事件的突發(fā)性、緊迫性和危害性，危機管理需要適度的集權(quán)。但是公共危機往往影響范圍寬，情況緊急又復雜，在危機發(fā)展的不同地點不同階段表現(xiàn)不一致，各地方政府特別是基層政府更了解真實的信息，更具有處理危機的主動權(quán)，因此，縱向授權(quán)或橫向授權(quán)，增加危機處置一線機構(gòu)的自由裁量權(quán)是十分必要的。但是，這種授權(quán)如果不加以監(jiān)督，可能造成權(quán)力失控，導致權(quán)力“尋租”，也可能導致信息傳遞失真，甚至相互推諉扯皮，掩蓋真相等，致使政府作為危機治理主導者的功能無法發(fā)揮應有的作用。在政府外部，非營利組織可能出現(xiàn)借助危機救治而違背公益原則，投機獲利，或者回避困難，忽視公共需求，只做于己有利的事情；營利組織可能在提供危機干預急需的資源時趁機獲取不當利益（如提供救災物質(zhì)時囤積居奇、以次充好、哄抬物價等）；基層自治組織可能出現(xiàn)權(quán)力濫用，或者不負責任，不化解矛盾甚至利用社會矛盾與政府討價還價；新聞媒體也可能喪失客觀公正的立場，甚至在危機中推波助瀾；公民的無序參與也可能引起混亂等等。因此，充分利用立法與司法監(jiān)督體系和政府內(nèi)部的行政監(jiān)督體系，以及社會的新聞媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等構(gòu)成一個完整的監(jiān)督系統(tǒng)，構(gòu)建一個完善的監(jiān)督機制是促進危機治理多元參與主體充分發(fā)揮作用，實現(xiàn)功能耦合，促進公共利益實現(xiàn)的不可或缺的環(huán)節(jié)。
　　
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　　(作者單位：四川大學公共管理學院副教授，博士，成都 610064)

　
Analysis of Multi-participant’s Coupling Function Mechanism in Public Crisis Governance

Xia　Zhiqiang

　�。跘bstract］With the social development and the deepening impact of economic globalization, the occurrences of public crisis become more frequent. Our understanding of public crisis has undergone a deepening process from viewing it as “event” to “state”. Meanwhile, strategies to solve public crisis has also gone through the change from “control” to “coordinative governance”. However, many problems are still existed in the multi-participant's coordination and cooperation in the public crisis governance. Therefore, it is necessary to strengthen the legislation of crisis governance, define clearly the rights and responsibilities of various kinds of social participants, improve the incentive and supervision systems, and promote the lawful, efficient and orderly participations, hence to realize the multi-participant's coupling function in crisis governance.
　　［Key words］public crisis，governance，coordination
　　［Author］Xia　Zhiqiang　is Associate Professor of School of Public Administration ,Sichuan University, Chengdu 610064

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