本文關(guān)鍵詞：公共服務(wù)提供的組織形態(tài)及其選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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公共服務(wù)提供的組織形態(tài)及其選擇 學(xué)術(shù)論壇
鄧 國 勝 發(fā)布時間：2009-9-1  發(fā)布人：本站  源自：     

　�。壅莨卜⻊�(wù)提供是政府的責(zé)任，但政府可以通過不同的組織形態(tài)來提供。既可以由公立的非獨(dú)立公營機(jī)構(gòu)、半獨(dú)立的公營機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的公營機(jī)構(gòu)來提供，也可以由私立的非營利組織、合作組織和營利組織，甚至可以由社會企業(yè)來提供。不同形態(tài)的組織在法律基礎(chǔ)、控制環(huán)境與責(zé)任、資金來源與稅收政策方面存在很大差異，各有優(yōu)勢和缺點(diǎn)。重要的是，要根據(jù)不同的國情選擇不同的發(fā)展模式，才能正確把握改革的方向。
　�。坳P(guān)鍵詞］公共服務(wù)；組織形態(tài)；非營利組織
　�。壑袌D分類號］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］1006-0863（2009）09-0125-04
　　
　　當(dāng)今世界，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育等公共服務(wù)的提供都是國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。但是，國家在提供公共服務(wù)的組織形態(tài)上并不是只有唯一的方式，而是可以有多種多樣的選擇。不同的國家由于歷史、文化、法律與政治制度的不同，往往會選擇不同的組織形態(tài)來提供公共服務(wù)，發(fā)展社會事業(yè)。
　  一、公共服務(wù)提供的組織形態(tài)
　　在計劃經(jīng)濟(jì)時期，中國是通過建立事業(yè)單位這樣一種特殊的組織形態(tài)來保障科教文衛(wèi)等公共服務(wù)的供給。然而，實(shí)踐表明，僅僅依靠事業(yè)單位這樣一種單一的組織方式來提供公共服務(wù)存在許多局限，例如，管理體制僵硬，效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高，公眾滿意度低。
　　從國際經(jīng)驗(yàn)看，提供公共服務(wù)的組織形態(tài)是多樣化的（見圖1）。從法律上來劃分，主要有公法實(shí)體和私法實(shí)體兩類。公法實(shí)體，主要指政府利用國有資產(chǎn)發(fā)起設(shè)立，受公法的約束；而私法實(shí)體主要指民間利用非國有資產(chǎn)發(fā)起設(shè)立，受私法的約束。
　　
　　從以上不同類型社會事業(yè)組織的比較可以看出：社會事業(yè)的組織類型是非常復(fù)雜和多樣化的。不同類型的社會事業(yè)組織都有其各自的優(yōu)點(diǎn)，也都有其各自的缺點(diǎn)，他們分別適合于不同的條件、不同的地區(qū)、不同的領(lǐng)域。沒有哪一種組織類型是十全十美的。因此，選擇何種社會事業(yè)組織類型，需要根據(jù)具體的國情和改革的步驟與進(jìn)度（見表1）。
　　
　　目前，中國的問題是，半獨(dú)立的行政實(shí)體——事業(yè)單位一枝獨(dú)大，而其他類型的社會事業(yè)組織類型或者沒有，或者非常弱小。其結(jié)果是，由于國家的社會事業(yè)過于依賴事業(yè)單位提供，當(dāng)事業(yè)單位資源有限、供給不足時，整個國家的社會事業(yè)無法滿足群眾日益增長的多元化需求。又由于中國事業(yè)單位以放權(quán)搞活為主導(dǎo)的改革，是在國家管制能力不強(qiáng)、相關(guān)法律制度不完善的情況下推行的，如同還沒有修好渠道就打開洪水的閘門一樣，事業(yè)單位逐漸偏離了組織的公益目標(biāo)。而且，中國的事業(yè)單位在社會事業(yè)領(lǐng)域居于壟斷性地位，整個行業(yè)的競爭態(tài)勢還遠(yuǎn)沒有形成。由于缺乏強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)者，事業(yè)單位作為既得利益者既沒有深化改革的意愿，也沒有深化改革的動力。
　　三、組織形態(tài)的選擇標(biāo)準(zhǔn)
　　既然公共服務(wù)提供的組織形態(tài)非常多樣，那么，如何取舍呢？新公共管理理論強(qiáng)調(diào)，效率與公平指標(biāo)是衡量公共部門績效與價值的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，在選擇公共服務(wù)提供的組織形態(tài)時，也應(yīng)以是否有助于提高社會事業(yè)的效率、是否有助于實(shí)現(xiàn)社會公平為標(biāo)準(zhǔn)。
　�。ㄒ唬┬蕵�(biāo)準(zhǔn)
　　一般認(rèn)為，公立機(jī)構(gòu)由于基本不存在合理的個人私利追求空間，因此往往缺乏激勵及發(fā)展的動力。另一方面，公立機(jī)構(gòu)往往處于有限壟斷的地位，靠財政扶持，一般也很少破產(chǎn)，因此缺乏競爭與壓力。在缺乏動力與壓力的情況下，公立機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)官僚化傾向，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下；而營利機(jī)構(gòu)靠利潤驅(qū)動，靠市場競爭，因此既有動力，又有壓力，效率往往較高；非營利機(jī)構(gòu)則靠使命驅(qū)動，又能夠吸引志愿者的參與，因此，效率與服務(wù)質(zhì)量較高。
　　然而，遺憾的是，迄今為止，國內(nèi)外并沒有大規(guī)模的研究能夠證明公立機(jī)構(gòu)和私立機(jī)構(gòu)、營利機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)的效率有特別顯著的差別。雖然一些區(qū)域性的、小規(guī)模的研究得出了一些有價值的結(jié)論，但這些結(jié)論有時并不完全一致，甚至結(jié)論完全相反。以醫(yī)院的效率為例，格羅思科普夫等人利用美國醫(yī)院協(xié)會的調(diào)查數(shù)據(jù)，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）對美國加利福尼亞城市地區(qū)的22 家公立醫(yī)院與60 家私立非營利醫(yī)院的經(jīng)營績效進(jìn)行了評估，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，公立醫(yī)院比私立非營利醫(yī)院的效率要高。［1］而貝克爾等人利用復(fù)回歸分析法分析醫(yī)院的成本和利潤，結(jié)果發(fā)現(xiàn)公立醫(yī)院的成本要低于私立醫(yī)院，但私立醫(yī)院的盈利能力要高于公立醫(yī)院。［2］而羅紀(jì)瓊等人利用臺灣公私立醫(yī)療院所的調(diào)查數(shù)據(jù)，采用DEA的分析方法評估綜合醫(yī)院的效率，結(jié)果顯示公立醫(yī)院比私立醫(yī)院的效率更低。［3］科尼利用財務(wù)報表中的資產(chǎn)、負(fù)債與收益等指標(biāo)來評估營利性與非營利性醫(yī)院的績效差別，結(jié)果發(fā)現(xiàn)營利性醫(yī)院的成長率要比非營利性醫(yī)院高。［4］
　  （二）公平標(biāo)準(zhǔn)
　　理論上，政府的職責(zé)是維護(hù)社會公平與公正，因此，公立機(jī)構(gòu)存在的主要價值就是使所有的公民能夠享受基本的公共服務(wù)，促進(jìn)社會公平；而絕大多數(shù)非營利組織也以關(guān)注弱勢群體為主，并通過監(jiān)督政府與社會倡導(dǎo)，促進(jìn)社會公平；但營利機(jī)構(gòu)以追求利潤最大化為目標(biāo)，它不會為購買不起服務(wù)的窮人提供產(chǎn)品與服務(wù)，因此，營利機(jī)構(gòu)并不會自覺推進(jìn)社會公平。
　　然而，一些實(shí)證性研究并沒有完全支持以上的推論。例如，國務(wù)院發(fā)展研究中心在《對中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的評價與建議》的研究報告中指出，目前，中國的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革基本上是不成功的，主要表現(xiàn)為醫(yī)療服務(wù)的公平性下降和衛(wèi)生投入的宏觀效率低下，并認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生體制出現(xiàn)商業(yè)化、市場化的傾向是其中的主要原因。而中國恰恰是全世界公立醫(yī)院比重最高的國家之一。相反，全世界公立醫(yī)院比重最低的美國，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性卻要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國。
　　另一些實(shí)證研究也表明，美國的非營利醫(yī)院每年用于慈善方面的經(jīng)費(fèi)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其享受的免稅金額。例如，休斯頓的衛(wèi)理公會醫(yī)院，有一年收入了5億美元，僅從免稅中就獲得了4000萬美元的好處。然而，任何人只要繳不起醫(yī)療費(fèi)，便得不到治療。非營利醫(yī)院也名不符實(shí)。［5］相反，近年來，一些營利機(jī)構(gòu)卻大力倡導(dǎo)企業(yè)社會責(zé)任，在盈利的同時，積極從事慈善與社會公益事業(yè)。
　  四、結(jié)論與建議
　　提供基本公共服務(wù)是政府的責(zé)任，政府應(yīng)該優(yōu)先投資于社會事業(yè)。這一點(diǎn)已經(jīng)成為人們的共識。然而，在提供公共服務(wù)的機(jī)制方面，政府卻可以有不同的選擇：既可以通過公立的非獨(dú)立公營機(jī)構(gòu)、半獨(dú)立的公營機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的公營機(jī)構(gòu)來提供，也可以通過私立的非營利組織、合作組織、營利組織或社會企業(yè)來提供。不同類型的組織形態(tài)在法律基礎(chǔ)、控制環(huán)境與責(zé)任、資金來源與稅收政策等方面存在很大差異，組織的自主性和公共性也很不相同，各有優(yōu)勢和缺點(diǎn)。如果從新公共管理的理念看，選擇公共服務(wù)提供主體的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是效率和公平，但是，迄今為止，各國的實(shí)踐并沒有充足的證據(jù)能夠證明到底哪類組織在提供公共服務(wù)方面的效率和公平性更高。從各國的經(jīng)驗(yàn)看，不同的國家、不同的歷史時期，社會事業(yè)有不同的發(fā)展模式。例如，美國的醫(yī)院是以非營利機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，營利與公立機(jī)構(gòu)并存；歐洲則是以公立機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，營利與非營利機(jī)構(gòu)并存；日本的社會事業(yè)模式中，公立與私立非營利機(jī)構(gòu)各有千秋，平行發(fā)展�？梢�，由于社會事業(yè)過于復(fù)雜，受到歷史慣性、公眾認(rèn)同與文化、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等各方面因素的影響，因此，在選擇發(fā)展的模式時，還是應(yīng)該結(jié)合具體的情境與國情。
　　第一，國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，無論是哪個國家，也不論是什么體制，社會事業(yè)都是以公立機(jī)構(gòu)作為底線。畢竟公共服務(wù)的提供直接關(guān)系到人民的生活福祉和幸福，關(guān)系到社會認(rèn)同、國家的穩(wěn)定與繁榮。對于國家而言，公立機(jī)構(gòu)的可控程度相對更高，能夠保障最基本的公共物品和服務(wù)的供給。這也是世界各國社會事業(yè)領(lǐng)域都存在大量公立機(jī)構(gòu)的原因。即使是市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的美國，公立機(jī)構(gòu)也無處不在。
　　第二，從歐洲國家爆發(fā)的福利危機(jī)可以看出，如果公立機(jī)構(gòu)的比重過大，國家財政將不堪重負(fù)，特別是隨著人口老齡化之后，財政負(fù)擔(dān)將更重。因此，一些歐洲國家在經(jīng)歷了市場主導(dǎo)、政府主導(dǎo)之后，又開始了新一輪的私有化浪潮。然而，社會福利的提供具有一定的剛性，能上難下。這也是目前一些歐洲國家私有化改革舉步維艱的原因。中國也應(yīng)該接受歐洲國家的教訓(xùn)，不宜過于倚重公立機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，目前中國事業(yè)單位的比重不僅高，而且太高。不僅如此，在政府放權(quán)、監(jiān)督卻不力的情況下，有的事業(yè)單位本身還出現(xiàn)了“市場化”的傾向，組織名義上以公益為目的，實(shí)質(zhì)上卻牟取個人或組織自身的利益，偏離了事業(yè)單位設(shè)立的初衷。總的來看，美國與歐洲的國情與中國相差太遠(yuǎn)，美國與歐洲的一些制度設(shè)計也許不錯，但可能并不適合中國的國情，我們學(xué)不了，也做不到。而在社會事業(yè)發(fā)展中，東亞國家和我國臺灣地區(qū)反而有許多值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。
　　第三，從日本、韓國和我國臺灣社會事業(yè)發(fā)展的歷史看，大力發(fā)展私立機(jī)構(gòu)是促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。鼓勵和扶持私立機(jī)構(gòu)的發(fā)展，不僅有助于激發(fā)民間資金的投入，極大豐富公共服務(wù)的供給，而且，由于私立機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，還可以形成行業(yè)競爭的態(tài)勢，極大推動公立機(jī)構(gòu)改革、刺激公立機(jī)構(gòu)效率與服務(wù)質(zhì)量的提升。例如，我國臺灣地區(qū)就是如此。由于私立教育與私立醫(yī)院的蓬勃發(fā)展，一方面帶到了公立機(jī)構(gòu)的改革與發(fā)展；另一方面，大大提升了臺灣公共服務(wù)的供給數(shù)量與品質(zhì)。到目前為止，臺灣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了幾乎絕大多數(shù)青少年可以上大學(xué)的夢想，臺灣衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的成就也是有目共睹。可以說，臺灣教育與衛(wèi)生事業(yè)的迅猛發(fā)展，私立機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)功不可沒。而選擇了恰當(dāng)?shù)纳鐣聵I(yè)組織模式，實(shí)行了正確的政策，是其成功的關(guān)鍵。
　　第四，從日本的經(jīng)驗(yàn)看，教育與衛(wèi)生等社會事業(yè)不宜急于發(fā)展私立營利機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該鼓勵發(fā)展私立非營利機(jī)構(gòu)。早在二戰(zhàn)后，日本的私立學(xué)校法、醫(yī)療法就明確規(guī)定，私立學(xué)校和私立醫(yī)療法人機(jī)構(gòu)只能作為非營利組織存在。法律上明確禁止私立學(xué)校和私立醫(yī)療法人營利。直到國家經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、社會文明程度較高之后，也即2000年，日本才開始允許護(hù)理保健領(lǐng)域向市場開放，允許私立護(hù)理機(jī)構(gòu)作為營利企業(yè)登記注冊。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期日本正是由于選擇了私立非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，才較好地保障了弱勢群體能夠享受更加公平的基本教育與衛(wèi)生服務(wù)。同時，也正是由于這種模式的選擇，才幫助政府減輕了改革的阻力與壓力，使得改革得以順利進(jìn)行。畢竟，教育和醫(yī)療衛(wèi)生屬于準(zhǔn)公共物品，具有較大的經(jīng)濟(jì)外部性，而且，又屬于市場容易失靈或由于信息非對稱容易導(dǎo)致契約失靈的領(lǐng)域。特別是，習(xí)慣了國家提供公共服務(wù)的國民，心理上較難接受由市場來提供教育與醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)實(shí)。在轉(zhuǎn)型期的中國，由營利性企業(yè)來提供基本公共服務(wù)，群眾的可接受程度較低，社會合法性不足。而這可能也是選擇發(fā)展模式時需要考慮的標(biāo)準(zhǔn)之一。這一經(jīng)驗(yàn)非常值得中國學(xué)習(xí)。
　　總的來說，從長遠(yuǎn)看，未來中國公共服務(wù)提供的組織形態(tài)應(yīng)該是鼓勵多種形式并存，以公立機(jī)構(gòu)為基本，同時在教育、衛(wèi)生領(lǐng)域大力發(fā)展私立機(jī)構(gòu)，特別是非營利機(jī)構(gòu)和社會企業(yè)，真正做到：民間能提供的公共服務(wù)，由民間提供；民間提供不了的，由公立機(jī)構(gòu)提供。當(dāng)然，社會事業(yè)領(lǐng)域的私立機(jī)構(gòu)的成長與發(fā)展不是一蹴而就的過程，需要政府長期的扶持與培育。目前，中國社會事業(yè)領(lǐng)域的私立機(jī)構(gòu)還處于起步階段，還非常弱小，還沒有能力提供更多、更好的公共服務(wù)。因此，在較長的時期內(nèi)，中國公共服務(wù)的提供都不得不以公立機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)。但是，重要的是把握改革的方向。從新公共管理發(fā)展的潮流看，目前各國公立機(jī)構(gòu)的改革趨勢是在保證公立機(jī)構(gòu)公共性的同時，不斷增強(qiáng)公立機(jī)構(gòu)的自主性；與此同時，私立機(jī)構(gòu)在保證自主性的同時，不斷提升公共性。
　　
　�。蹍⒖嘉墨I(xiàn)］
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　　(作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

　 
Organizational Forms and Selection of Public Service Provision 

Deng Guosheng

　�。跘bstract］Public Service Provision is one of government responsibilities. However, government can perform this service through various organizational forms, which can be public and non-independent Public Operated Unit (POU), semi-independent POU, independent POU, or private and non-profit organizations, cooperative organizations, profit organizations, and even social enterprises. Different organizational forms have both advantages and disadvantages due to their different legal basis, controlled environment and responsibility, fund resource, and tax policy. Hence, it is important to choose different development models in accordance with different national conditions in order to orient the direction of reform.
　�。跭ey words］public service, organizational forms, non-profit organization
　�。跘uthor］Deng Guosheng is Associate Professor at School of Public Policy & Management, Tsinghua University. Beijing 100084
　　
　　

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