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政策網(wǎng)絡(luò)路徑: 西方公共政策分析的新范式*

蔣 碩 亮 內(nèi)容提要: 政策網(wǎng)絡(luò)路徑是西方發(fā)達(dá)國(guó)家研究后現(xiàn)代政策過(guò)程的主流話語(yǔ)和一種新的 分析范式，它主要研究在政策過(guò)程中相互依賴的行動(dòng)者的穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系模式對(duì)公共政 策的影響。政策網(wǎng)絡(luò)路徑的“硬核”在于探討政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與政策后果之間的因 果關(guān)系。在政策網(wǎng)絡(luò)中，行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的地位、政策參與者關(guān)系的強(qiáng)弱以及網(wǎng)絡(luò)的開(kāi) 放程度都會(huì)影響政策后果。作為當(dāng)今政策分析的新范式，政策網(wǎng)絡(luò)路徑是對(duì)傳統(tǒng)政策 分析理論的超越，它對(duì)中國(guó)政策科學(xué)的深入研究以及中國(guó)當(dāng)前的政策問(wèn)題的有效解決 具有一定的借鑒意義和啟示。

關(guān)鍵詞: 政策網(wǎng)絡(luò); 政策網(wǎng)絡(luò)路徑; 政策過(guò)程; 范式

漸成為美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、荷蘭等西方國(guó)家在政治學(xué)和政策分析領(lǐng)域的主流話語(yǔ)和一種新的研究 ①范式，也是學(xué)者們分析公共政策的重要工具之一。 當(dāng)前，政策網(wǎng)絡(luò)和“全球化”、“治理”等后現(xiàn) 代詞匯相互聯(lián)結(jié)，組成新的概念家族，增加了公共政策科學(xué)的相關(guān)知識(shí)，拓展了對(duì)于公共政策過(guò) 程的理解。當(dāng)然，由于對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)研究的時(shí)間較短，以及學(xué)者們研究的視角各異，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)有 多種不同的理解和應(yīng)用，作為一種分析路徑，其解釋力和有效性還受到不同程度的質(zhì)疑。但是， 政策網(wǎng)絡(luò)路徑對(duì)于深入理解公共政策以及政府與社會(huì)關(guān)系具有重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)( Policy Network) 、政策網(wǎng)絡(luò)路徑( Policy Network Approach) 逐

一、政策網(wǎng)絡(luò)的興起與涵義

比較有關(guān)外國(guó)經(jīng)濟(jì)政策制定過(guò)程時(shí)指出，資本主義國(guó)家并不會(huì)將強(qiáng)制力強(qiáng)加給非國(guó)家行動(dòng)者，反 ②之會(huì)尋求其合作并建立一個(gè)相互依賴關(guān)系。 政策網(wǎng)絡(luò)的理論來(lái)源主要有兩方面: 一是 20 世紀(jì) 六七十年代興起的組織社會(huì)學(xué)中對(duì)組織間相互關(guān)系的研究，尤其是以社會(huì)學(xué)家卡斯特為主要代 表的“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”的研究; 二是 20 世紀(jì)隨著政治學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生的法團(tuán)主義( Corporatism) 與多元主義 ( Pluralism) 之爭(zhēng)論而展開(kāi)的次系統(tǒng)和政策社群( Policy Community) 的研究，研究者試圖借助網(wǎng)絡(luò)

“政策網(wǎng)絡(luò)”一詞最早出現(xiàn)在《權(quán)力與財(cái)富之間》一書(shū)中。作者卡贊斯坦( P． Katzenstein) 在

* 本文是上海師范大學(xué)重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目“公共管理與社會(huì)政策”研究成果之一; 上海市教委重點(diǎn)學(xué)科行政管理項(xiàng)目( J50406) 研究成果之一。 ① David Marsh． Comparing Policy Network． Buckingham and Philadephia: Open University Press，1998，p． 21． ② 胡偉、石凱: 《理解公共政策: “政策網(wǎng)絡(luò)”的途徑》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006 年第 4 期。

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政策網(wǎng)絡(luò)路徑: 西方公共政策分析的新范式

理論，形成一個(gè)針對(duì)復(fù)雜政策過(guò)程的新分析框架。由于各國(guó)的政治制度、文化、學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的差異， 學(xué)者們對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的理解各不相同，形成了三種主要的理論流派: 美國(guó)學(xué)派、英國(guó)學(xué)派與德國(guó)、荷

蘭學(xué)派。 ①

美國(guó)學(xué)派的代表人物有赫克羅( H． Heclo) 、本森( J． K． Benson) 、麥克法蘭德

( A． McFarland) 等人。美國(guó)學(xué)者不僅提出了政策網(wǎng)絡(luò)的概念，而且研究了微觀層面上政策主體相互影響的互動(dòng) 關(guān)系。美國(guó)學(xué)者在研究政策過(guò)程時(shí)發(fā)現(xiàn)，國(guó)會(huì)議員、政府官員與利益集團(tuán)在政策制定Triangle) 。 在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們又發(fā)展出“亞政府”理論，亞政府是“專注在具體的問(wèn)題領(lǐng)域中的小政治團(tuán) 體，有政府的行動(dòng)者，也有非政府的行動(dòng)者�！焙髞�(lái)，赫克羅又提出議題網(wǎng)絡(luò)的概念，認(rèn)為議題網(wǎng) 絡(luò)是政策領(lǐng)域中與該政策有利害關(guān)系者形成的穩(wěn)定溝通網(wǎng)絡(luò)，與“鐵三角”的排他性不同，議題 網(wǎng)絡(luò)是開(kāi)放的。議題網(wǎng)絡(luò)理論引發(fā)歐洲學(xué)者的興趣，推動(dòng)了政策網(wǎng)絡(luò)研究的發(fā)展。

英國(guó)學(xué)派的代表人物是羅茨( R． A． Rhodes) 和史密斯( M． J． Smith) 。他們重視從中觀的層 面來(lái)分析利益集團(tuán)與政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體與政府不斷交換信息，當(dāng)雙方認(rèn)可各自 在政策領(lǐng)域的利益時(shí)，政策網(wǎng)絡(luò)就產(chǎn)生了。政策網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵構(gòu)成是政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。此 ②過(guò)程中相互 作用、緊密聯(lián)系，形成了密切的、排他的合作關(guān)系，學(xué)者們形象地稱之為“鐵三角”( Iron

外，英國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)研究建立在對(duì)多元主義和法團(tuán)主義的批評(píng)之上，是對(duì)兩者的一種替代。 克尼斯( P． Kennis) 與施耐德( V． Schneider) 認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是由一群具有自主性、且彼此之間有

共同利益的行動(dòng)者所組成的關(guān)系，公共政策的制定很大程度上依賴參與者之間非等級(jí)或非科層 式的互動(dòng)關(guān)系。 由于后工業(yè)社會(huì)公私部門(mén)之間相互依賴，國(guó)家與社會(huì)的邊界日益模糊，政府機(jī) 構(gòu)和非政府組織共同參與公共治理過(guò)程，政策網(wǎng)絡(luò)成為與官僚等級(jí)制、市場(chǎng)機(jī)制鼎立的第三種公 共治理模式，并將政府模式與市場(chǎng)模式聯(lián)結(jié)起來(lái)，可以較好地解決市場(chǎng)失靈以及政府失敗問(wèn)題。

對(duì)于什么是政策網(wǎng)絡(luò)，學(xué)者們有不同的見(jiàn)解。較早將“網(wǎng)絡(luò)”引入政策分析的學(xué)者漢夫 ( Hanf) 認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)解釋了這樣一個(gè)事實(shí)，即“政策制定包含了數(shù)量巨大的公共行動(dòng)者和私人 行動(dòng)者，他們來(lái)自于政府與社會(huì)各個(gè)功能領(lǐng)域和不同層面”。 本森認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是“由于資源 依賴而相互連接的組織集群，并在資源依賴的結(jié)構(gòu)盡頭與其他的組織集群區(qū)別開(kāi)來(lái)”。 英國(guó)學(xué) 者羅茨對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)概念的界定得到學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)可。羅茨接受了本森的觀點(diǎn)，將政策網(wǎng)絡(luò)定 義為“一群復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟，又因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別。”也就是 說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)是政策過(guò)程中相互依賴的政府與非政府行動(dòng)者之間互動(dòng)關(guān)系模式的總稱。羅茨還

提出，政策網(wǎng)絡(luò)具有四個(gè)特征: 第一，相互依賴，，網(wǎng)絡(luò)的存在是因?yàn)槊總�(gè)行動(dòng)者相互依賴才能達(dá)到

其目的; 第二，持續(xù)的資源交換，網(wǎng)絡(luò)的各組成部分之間有經(jīng)常的資源與信息的交流; 第三，博弈

互動(dòng)，在約束規(guī)則的范圍內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)組成部分使用競(jìng)爭(zhēng)性的策略以求達(dá)到自身的目的; 第四， ⑥⑤④③德國(guó)和荷蘭學(xué)者從較為宏觀的治理層面來(lái)研究政策網(wǎng)絡(luò)，將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種治理結(jié)構(gòu)。 網(wǎng)絡(luò)自治性，網(wǎng)絡(luò)是自組織的，無(wú)論內(nèi)部或外部都沒(méi)有至上權(quán)威，但有些團(tuán)體更為強(qiáng)大。

① 朱亞鵬: 《政策網(wǎng)絡(luò)分析: 發(fā)展脈絡(luò)與理論構(gòu)建》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008 年第 5 期。 ② Lar Carlsson，Policy Networks as Collective Action，Policy Studies Journal，2000，28( 3) ，pp． 502 ～ 520． ③ David Marsh，Comparing Policy Network，Buckingham and Philadephia: Open University Press，1998，p． 7． ④ K． Hanf． Interorganizational Policy Making． London and Beverly Hills: Sage，1978，p． 12． ⑤ Benson，k，． Network and Policy Sector: A Framework for Extending Interorganizational Analysis，in D． Rogers and D． Whetten，Interorganizational Coordination，Iowa: Iowa State University，1982，pp． 137 ～ 175． ⑥ David Marsh，R·A·W·Rhodes，Policy Networks in British Government，Oxford: Clarendon Press，1992，p． 13.

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