本文關(guān)鍵詞：西方公共治理理論在當(dāng)代中國有效適用的邏輯，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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西方公共治理理論在當(dāng)代中國有效適用的邏輯

時(shí)間：2014-10-31 20:01:11  來源：《科學(xué)決策》 2013. 06  作者：魏崇輝  責(zé)編：admin   點(diǎn)擊：8次

【摘要】西方公共治理理論具有普適性的成分。當(dāng)代中國公共治理理論有效適用整合的必要來源于公民社會(huì)的漸次成長(zhǎng)，整合的途徑是組織重建與信仰重塑，政府在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。促成整合根本上需要利益共享。利益共享是當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的基本指向。權(quán)力共享是利益共享的前提。當(dāng)代中國，公共治理理論有效適用的失敗是改革機(jī)制扭曲，特別是改革共識(shí)缺失的表現(xiàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國，公共治理理論的有效適用與政治發(fā)展密切勾連于現(xiàn)代國家建設(shè)。對(duì)治理失敗的應(yīng)對(duì)須從信任構(gòu)建著手，這必然與治理規(guī)則設(shè)定及其施行及治理精英成長(zhǎng)緊密相連。整合與共享是從應(yīng)然層面上對(duì)公共治理理論當(dāng)代中國有效適用的描述，失敗及其應(yīng)對(duì)則是當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的實(shí)然展示。當(dāng)代中國，整合、共享、失敗、定位及失敗應(yīng)對(duì)形塑了公共治理理論有效適用的邏輯。 

【關(guān)鍵詞】當(dāng)代中國；公共治理理論；有效適用；信任

“歷史上的統(tǒng)治活動(dòng)都可以被認(rèn)為是治理�！�1治理具有普遍意義，對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國意義尤其顯著。當(dāng)代中國語境下，對(duì)公共治理理論的衍用，一方面，這可以推進(jìn)公共治理理論中國化，理論上是對(duì)公共治理理論進(jìn)一步發(fā)展的觸動(dòng); 另一方面，更主要的是可以用西方先進(jìn)理論指導(dǎo)與推促中國落后公共治理實(shí)踐。而公共治理理論具有普適性的成分，一如同樣衍生于西方發(fā)達(dá)世界的馬克思主義這一先進(jìn)理論形態(tài)同樣可以在非西方世界得以有效適用。自1989年世界銀行探討非洲發(fā)展時(shí)首次使用“治理危機(jī)”以來，公共治理理論及其實(shí)踐研究逐漸成為國內(nèi)外研究的熱點(diǎn)。當(dāng)代中國公共治理理論現(xiàn)有研究對(duì)公共治理理論中西方衍用語境差異的回避體現(xiàn)在，其一，有意無意回避當(dāng)代中國公共治理理論研究的政治學(xué)基礎(chǔ)意涵; 其二，有意無意回避當(dāng)代中國公共治理理論研究的當(dāng)代中國政治現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而理論上的政治學(xué)基礎(chǔ)意涵與現(xiàn)實(shí)中的政治生活是公共治理理論研究所無法回避的。本文試圖在糾正如上偏差上作出努力。

 學(xué)界普遍認(rèn)為，公共治理理論有效適用的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益2。欲使公共治理理論有效適用，必須關(guān)注與促成其中的整合。整合的促成，根本上需要利益共享。利益共享的前提是權(quán)力共享。對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國而言，治理失敗可以置換為改革機(jī)制的扭曲與改革共識(shí)的缺失。當(dāng)代中國語境下，公共治理理論有效適用與政治發(fā)展密切勾連。對(duì)治理失敗的應(yīng)對(duì)須從信任構(gòu)建著手。這必然與治理規(guī)則設(shè)定及其施行及治理精英成長(zhǎng)緊密相連。整合→共享→失敗→定位→應(yīng)對(duì)形塑了公共治理理論有效適用的邏輯。對(duì)此的研究是本文的基本研究思路。

 1 公共治理中的整合: 必要與可能

 公共治理理論有效適用中，政府應(yīng)當(dāng)承當(dāng)治理責(zé)任 ( governance responsibility) 。這種 “治理責(zé)任”并非是指政府單獨(dú)治理，亦并非指政府消解治理的多元性，而是認(rèn)清整合之必要，探索整合之可能。

 其一，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用中整合之必要: 轉(zhuǎn)型期公民社會(huì)的漸次成長(zhǎng)。公民社會(huì)被視為現(xiàn)代國家的要件之一�！肮裆鐣�(huì)的作用就在于平衡國家的權(quán)力，同時(shí)保護(hù)個(gè)體免受國家權(quán)力的侵?jǐn)_�！�3從治理的角度來看，公民社會(huì)是多元行為主體的基本生存空間。政府、私營部門、第三部門、公民等多元行為主體需要在公民社會(huì)中存在。欲使公共治理理論有效適用，必須對(duì)多元行為主體成功整合，迫切需要促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)與成熟。但是，公民社會(huì)并非一下子成熟起來的，其有一個(gè)成長(zhǎng)的過程�，F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂4。近年來群體性事件的頻發(fā)已經(jīng)說明了這一點(diǎn)。整合儼然成為必需。而公民社會(huì)的成長(zhǎng)與成熟，促成整合需要借助于組織重建與信仰重塑5。

 其二，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用中整合之路徑: 組織重建與信仰重塑。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，舊有社會(huì)得以維續(xù)的組織體系逐漸崩塌，需要新的組織以及支撐其存續(xù)的信仰根基。因此，處于轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國，公共治理理論有效適用中整合的途徑為組織重建與信仰重塑。治理的適用不是對(duì)國家或政府作用的消解，而是對(duì)其的重新思考與界定。這種 “重新思考與界定”是否定之否定的過程，是對(duì)國家或政府作用的再認(rèn)識(shí)、再理解。國家或政府作用的發(fā)揮必須依托組織完成。整合依靠組織內(nèi)部整合與組織外部整合來促成。政黨政治的當(dāng)下，這里的 “組織”典型為政黨，就當(dāng)代中國而言，為中國共產(chǎn)黨�！肮伯a(chǎn)黨中國猶如一棟由不同的磚石砌成的大樓，她被糅合在一起，站立著，而把她糅合在一起的就是意識(shí)形態(tài)和組織。”6當(dāng)代中國，作為現(xiàn)代國家建設(shè)重要方面的官僚體制得以逐步建立，包含有許多專業(yè)化的合理部門與管理體系，諸如環(huán)保、食檢、質(zhì)檢、城建、機(jī)場(chǎng)、交通等等7。

 其三，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用中整合之關(guān)鍵: 政府。通過上文的分析，可以看出，政府是當(dāng)代中國公共治理理論有效適用中整合之關(guān)鍵。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)的興起，如何確�！耙庾R(shí)形態(tài)和組織”的整合功能，成為考驗(yàn)政府的一大難題。網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，掌握技術(shù)先機(jī)的政府借助于這種先機(jī)形成的主動(dòng)權(quán)可以更加便捷地引導(dǎo)公民對(duì)公共事件的認(rèn)知與理解，進(jìn)而可以引導(dǎo)公民社會(huì)成長(zhǎng)的方向。此時(shí)，政府的態(tài)度與立場(chǎng)對(duì)公民社會(huì)成長(zhǎng)方向的影響是決定性的。是引導(dǎo)公民社會(huì)朝著理性、客觀的方向發(fā)展，最終成為可以牽制公共權(quán)力的重要力量來源，還是引導(dǎo)公民社會(huì)朝著非理性、主觀的方向發(fā)展，成為既得利益群體謀求私人或群體利益的工具，是擺在政府面前的必需抉擇。理想狀態(tài)是，法治化的政府通過官僚體制的建立，成功整合漸次成長(zhǎng)的公民社會(huì)，以獲取權(quán)威。但是，事實(shí)的情況可能是，政府自身在改革中已經(jīng)成為一個(gè)既得利益群體，其整合的對(duì)象是整個(gè)社會(huì)，還僅僅是自身的利益群體，成為判斷政府是否履行其責(zé)任的根本標(biāo)準(zhǔn)與尺度。此種情勢(shì)下，要實(shí)現(xiàn)公共治理理論有效適用中的利益共享就必須借助于對(duì)權(quán)力的共享。誠然，這是一個(gè)艱辛的過程。

 2 從權(quán)力共享到利益共享的公共治理

 根本上，促成當(dāng)代中國公共治理理論有效適用中的整合需要利益共享。利益共享是公共治理理論有效適用的基本指向。權(quán)力共享是利益共享的前提。權(quán)力共享是政治發(fā)展的主題之一。真正意義上的權(quán)力共享邏輯上必然推衍出利益共享。

 第一，利益共享之前提: 公共治理理論有效適用中的權(quán)力共享。公共治理理論理念下，對(duì)權(quán)力的共享大體上分兩種情況。其一是，，基于政府內(nèi)部的權(quán)力共享。這主要指以整體性政府為主要內(nèi)容的政府改革運(yùn)動(dòng)。如英國布萊爾政府包含回應(yīng)性服務(wù)、提高公共服務(wù)質(zhì)量、重視公共服務(wù)價(jià)值、改進(jìn)政策制定以及建立信息時(shí)代政府等等建議的改革規(guī)劃。這些改革規(guī)劃以對(duì)政府所運(yùn)用公共權(quán)力的具體范圍及形式等做內(nèi)部劃分為手段，以推進(jìn)政府各個(gè)部門之間的整體性運(yùn)作為旨?xì)w。其二是，基于政府外部的權(quán)力共享。這主要是網(wǎng)絡(luò)化治理。網(wǎng)絡(luò)化治理以政府與社會(huì)的合作為主要手段，以推動(dòng)政府與社會(huì)相互依賴?yán)娴膶?shí)現(xiàn)為旨?xì)w。公共治理理論適用的如上形式有著各自的不足之處。由于主要基于政府內(nèi)部展開，缺乏有效監(jiān)督，整體性治理的效果令人質(zhì)疑。而政府、私營部門、第三部門、公民如何有效協(xié)調(diào)運(yùn)作關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)化治理的效果。不過，不管效果如何，它們都是在官僚體制基礎(chǔ)上對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的調(diào)適。

 當(dāng)代中國語境下，對(duì)公共治理理論適用的考察可以從理論層面與實(shí)踐層面分別展開。按照公共治理理論，我們認(rèn)為，公共物品與公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供可以由不同的行為主體來完成，并不必然局限在一種行為主體�？晒┻x擇的行為主體有政府(公共部門)的、市場(chǎng)(私人部門)的、公民社會(huì)(第三部門)的以及它們之間的各種混合形式。公共治理理論有效適用意味著通過現(xiàn)代國家、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的分工協(xié)作，來實(shí)現(xiàn)良好而有效的治理。治理是施用權(quán)力的過程。多元行為主體充當(dāng)治理主體，共享權(quán)力。在實(shí)踐上，當(dāng)代中國公共治理理論適用遇到的問題是，國家建設(shè)、市場(chǎng)體制建立健全、政府失敗與市場(chǎng)失敗。權(quán)力共享的必要性與權(quán)力的錯(cuò)位、越位與缺位并存使得當(dāng)代中國權(quán)力配置困難自不待言。

 第二，利益共享之意義: 公共治理理論有效適用的基本指向。從應(yīng)然的角度看，“新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共行政人員必須建立一個(gè)集體共享公共利益的觀念。目的不是在個(gè)人選擇的驅(qū)動(dòng)下，迅速找到解決的辦法，而是創(chuàng)造一個(gè)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制�！�8公共治理理論有效適用是對(duì)公共利益的保護(hù)，同時(shí)也是對(duì)個(gè)體利益與群體利益的保護(hù)。當(dāng)然，這里所論及的 “個(gè)體利益與群體利益”符合基本的道德準(zhǔn)則與法律準(zhǔn)則，不違背公共利益。

 “讓全體人民共享改革發(fā)展成果”是當(dāng)代中國政府的基本執(zhí)政理念。公共治理理論在當(dāng)代中國有效適用的基本指向必須符合這一理念。作為政治學(xué)與公共管理學(xué)的基本研究取向，公共治理理論有效適用的基本指向理應(yīng)凸顯其中的政治學(xué)與公共管理學(xué)研究性征，而政治關(guān)系中首要的和基本的是利益關(guān)系，因此，本文這里將公共治理理論有效適用的基本指向界定為 “利益共享”�！袄婀蚕怼迸c “共享改革發(fā)展成果”是相通的。邏輯上，利益共享有利于當(dāng)代中國公共治理理論有效適用，有利于中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展。

 需要特別指出的是，公共治理理論有效適用中的權(quán)力共享與現(xiàn)代國家建設(shè)相輔相成。多元行為主體共享權(quán)力并不代表著國家權(quán)力的削弱，尤其是在應(yīng)對(duì)外部威脅與壓力時(shí)。而恰恰相反，權(quán)力共享與利益共享所必然帶來的是，整個(gè)國家在應(yīng)對(duì)外部威脅與壓力時(shí)聚合能力的提升與增強(qiáng)。

 3 治理失敗: 改革機(jī)制的扭曲與改革共識(shí)的缺失

 相對(duì)于市場(chǎng)失敗與政府失敗而言，公共治理理論有效適用中同樣有 “治理失敗”�！爸卫淼氖】梢岳斫鉃槭怯捎谟嘘P(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭(zhēng)議而又未能重新界定目標(biāo)所致�！�9對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國而言，治理失敗可以置換為改革機(jī)制的扭曲與改革共識(shí)的缺失。

 第一，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用中的失敗: 改革機(jī)制的扭曲。我們可以看到的是，改革開放以來，當(dāng)代中國展開了多次關(guān)于改革的爭(zhēng)論。這從一個(gè)層面說明了社會(huì)的進(jìn)步。但令我們失望的是，即便對(duì)某項(xiàng)措施或政策存有巨大爭(zhēng)議，“但在這項(xiàng)措施或政策實(shí)施之后，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論這些措施或政策的取向是什么，在利益結(jié)果上幾乎都沒有太大的差別，該對(duì)誰有利還是對(duì)誰有利，該對(duì)誰不利還是對(duì)誰不利�！�10

 衍用公共治理理論的民營化和機(jī)構(gòu)縮減改革僅僅停留在表層或已經(jīng)異化。比如，在中國的國有企業(yè)民營化進(jìn)程中，很多被分配有大量股份的投資者其實(shí)是在職或原國家干部11。適用于中國的并非發(fā)達(dá)國家的“善治”，而是經(jīng)過改良之后的“足夠的善治”( good enough governance)12。當(dāng)代中國，公共治理理論有效適用具有現(xiàn)代國家建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立健全，以及應(yīng)對(duì)政府失敗與市場(chǎng)失敗的多重意涵。其中，現(xiàn)代國家建設(shè)的地位尤為重要。當(dāng)下，政府權(quán)威未能得以有效樹立，官僚體制未能得以有效建立，公民社會(huì)有待進(jìn)一步成長(zhǎng)與成熟，法治化進(jìn)程舉步維艱�？梢�，現(xiàn)代國家建設(shè)仍未完成，“足夠的善治”遠(yuǎn)未到來。這些工作的完成根本的解決首先需要改革共識(shí)。而改革共識(shí)恰恰是缺失的。

 第二，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用中的失敗: 改革共識(shí)的缺失。從上文所闡釋的內(nèi)容出發(fā)，本文以為，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用中的失敗直接體現(xiàn)是改革機(jī)制的扭曲，換句話說，改革或治理模式轉(zhuǎn)變的指向是服務(wù)于既得利益群體，而不是公共利益。這與 “足夠的善治”是相違背的�！白銐虻纳浦巍钡纳�，需要理性改革共識(shí)的凝練。 “當(dāng)一種改革措施或一項(xiàng)政策出臺(tái)前后，社會(huì)上特別是學(xué)術(shù)界或政策研究者中往往出現(xiàn)很大的爭(zhēng)論，其中的一些爭(zhēng)論會(huì)帶有很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)色彩，比如改革與保守，左與右等。”13這固然是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。但是，比改革機(jī)制的扭曲更加令人遺憾的是，改革過程中出現(xiàn)的 “很大的爭(zhēng)論”很多不是出于對(duì)改革本身存有爭(zhēng)議而形成的，其形成的基石是利益�！昂艽蟮臓�(zhēng)論”其實(shí)是利益之爭(zhēng)。從利益出發(fā)，以是否可以通過爭(zhēng)論謀求個(gè)人私利或群體利益作為是否進(jìn)行爭(zhēng)論的判斷標(biāo)準(zhǔn)，至于改革將走向哪里，去往何處則不在關(guān)注的范圍之內(nèi)。當(dāng)研究變成簡(jiǎn)單的謀生工具時(shí)，學(xué)術(shù)的價(jià)值與意義變得微不足道起來。

 4 公共治理有效適用與政治發(fā)展: 勾連與結(jié)點(diǎn)

 政治發(fā)展從狹義上看是指政治體系內(nèi)部的發(fā)展變化，尤其是現(xiàn)代化過程中的政治轉(zhuǎn)型，也就是治理模式的轉(zhuǎn)變14。政治發(fā)展并不必然包含公共治理理論的有效適用，但公共治理理論有效適用卻是政治發(fā)展、改革的一種。公共治理理論在當(dāng)代中國的有效適用是治理模式由傳統(tǒng)的國家治理模式向合作治理模式的轉(zhuǎn)變，是中國特色政治發(fā)展的過程。當(dāng)代中國公共治理理論有效適用與政治發(fā)展是密切勾連的，其勾連結(jié)點(diǎn)是現(xiàn)代國家建設(shè)。當(dāng)代中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，“改革正在過大關(guān)”。15走往哪里，去往何處，是擺在當(dāng)代中國面前的緊迫抉擇。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國，急切需要利用援引各種先進(jìn)理論指導(dǎo)改革實(shí)踐，促成整合，實(shí)現(xiàn)共享，避免失敗。本文這里并非以長(zhǎng)期愿景來取代客觀現(xiàn)實(shí)，亦非刻意夸大公共治理理論的意義，而是試圖通過對(duì)公共治理理論的科學(xué)援引與有效適用，尋求其與當(dāng)代中國政治現(xiàn)實(shí)相契合之處，希冀借助這一過程借由推促公共治理理論有效適用推動(dòng)當(dāng)代中國政治發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代國家。

 公共治理理論針對(duì)政府失敗與市場(chǎng)失敗在西方世界得以適用，其基石是現(xiàn)代國家建設(shè)的完成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全。西方世界中，公共治理理論所應(yīng)對(duì)的政府失敗與市場(chǎng)失敗是現(xiàn)代國家建設(shè)基本完成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完備情勢(shì)下的政府失敗與市場(chǎng)失敗。這是與當(dāng)代中國公共治理理論適用不同的。雖然我們拒斥西方現(xiàn)代國家與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的意識(shí)形態(tài)成分，但并不否認(rèn)其中普適性的內(nèi)容�；谥髦�，這里集中闡釋現(xiàn)代國家建設(shè)的要義�，F(xiàn)代國家建設(shè)中自然包含有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立健全的內(nèi)容�，F(xiàn)代國家建設(shè)主要包括政治權(quán)力的集中化(表現(xiàn)為決策的強(qiáng)化) 、法律規(guī)范的普及(同時(shí)導(dǎo)致官僚機(jī)制的發(fā)展)和公民在公共事務(wù)中作用的擴(kuò)大16。從公共治理理論有效適用的角度來看，現(xiàn)代國家建設(shè)涵括: 其一，政府權(quán)威樹立�！爸卫淼呐d起不應(yīng)被看作是國家的衰敗，而應(yīng)該是國家適應(yīng)外部環(huán)境變化的一種能力的體現(xiàn)�！�17其二，官僚體制建立�，F(xiàn)代國家中，政府樹立權(quán)威的基本渠道是提升政府能力提升。而政府能力的基本承載是官僚體制�，F(xiàn)代的官僚體制可以提高效率，成功應(yīng)對(duì)社會(huì)多重需求。其三，公民社會(huì)成長(zhǎng)與成熟。公民社會(huì)是制約公共權(quán)力、保障個(gè)人權(quán)利的重要屏障。其四，法治是貫穿現(xiàn)代國家建設(shè)的基本路徑。法治可以規(guī)約公共治理理論適用中多元行為主體的行為，使其各司其職，各謀其政。

 5 治理失敗的應(yīng)對(duì): 信任、治理規(guī)則與精英

 就公共治理而言，信任是合作的前提。沒有信任，就沒有真正意義上的合作�！爱�(dāng)代治理成功與否，關(guān)鍵取決于包括政府在內(nèi)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織的構(gòu)建、信任關(guān)系的形成與合作方式的建立�！�18公共治理過程中，多元行為主體有相互的權(quán)力依賴關(guān)系，即信任關(guān)系。這是公共治理理論有效使用的基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)權(quán)力分享與權(quán)威轉(zhuǎn)換，必須發(fā)揮信任的基礎(chǔ)性作用。信任的構(gòu)建根本上需要依靠治理規(guī)則設(shè)定及其施行。而治理規(guī)則設(shè)定及其施行需要治理精英的成長(zhǎng)。反過來， “就建構(gòu)的互動(dòng)性而言，社會(huì)治理積極走向多中心，也是推進(jìn)信任發(fā)展的結(jié)構(gòu)性動(dòng)力�！�19其一，信任構(gòu)建中的治理規(guī)則制定及其施行。公共治理理論有效適用的過程，是國家權(quán)力外放的過程，是權(quán)力由國家向社會(huì)回歸的過程。而在國家消亡遠(yuǎn)未到來之時(shí)，公共治理理論有效適用體現(xiàn)的是權(quán)力共享。當(dāng)代中國，權(quán)力是否共享以及如何共享的主動(dòng)權(quán)掌握在國家手中。上文已經(jīng)指出，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的突出表現(xiàn)使得當(dāng)代中國政府取得了權(quán)威。但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的周期性規(guī)律以及政府中立性的喪失使得這種權(quán)威性資源在不斷流失。如何保持政府權(quán)威，構(gòu)建政府與民眾之間的信任是公共治理理論有效適用的基本保障。信任缺失的弊病在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的當(dāng)下容易引發(fā)群體性事件，最終損害政府權(quán)威，危及執(zhí)政合法性。

 一定意義上，政府行為及其制度化安排形塑了該國的信任狀況，尤其是在中國這個(gè)政府具有 “天然權(quán)威”的國家中�！叭绻袆�(dòng)者之間的關(guān)系沒有明晰的游戲規(guī)則，就不存在合作關(guān)系�！�20規(guī)約政府行為以構(gòu)建信任關(guān)系，才能推進(jìn)公共治理理論的有效適用。信任的構(gòu)建與公共權(quán)力的運(yùn)行、與政府權(quán)威、社會(huì)權(quán)威的獲取都密切相關(guān)，尤其是與國家權(quán)力、政府權(quán)威直接相關(guān)。必須運(yùn)用法治與民主規(guī)則規(guī)約政府行為使其制度化，促成信任關(guān)系的構(gòu)建，使得公共治理得以公平、公開、公正地進(jìn)行，保證公共治理理論有效適用。

 其二，信任構(gòu)建中的治理精英成長(zhǎng)。權(quán)力分享是公共治理理論有效適用的基本走向。而最為關(guān)鍵的因素之一是，信任關(guān)系的構(gòu)建。如果一個(gè)社會(huì)連最基本的信任都沒有了，猶如一盤散沙，那么，國家權(quán)力如何能從社會(huì)撤出? 當(dāng)國家權(quán)力從社會(huì)撤出時(shí)，何種力量可以成功地替代國家權(quán)力以維系良好的社會(huì)秩序呢? 這關(guān)涉到規(guī)則制定及其施行、精英成長(zhǎng)等一系列問題。從應(yīng)然的角度來看，精英應(yīng)該發(fā)揮的作用有: 有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，穩(wěn)固社會(huì)共同體的存續(xù); 充當(dāng)國家權(quán)力與個(gè)體公民之間的緩沖器，協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系。一方面，使得國家權(quán)力不足以危及個(gè)體公民的權(quán)利與利益; 另一方面，使得個(gè)體公民不會(huì)在問題面前聚合以致引起群體性事件。

 從權(quán)力組成要件出發(fā)，可以簡(jiǎn)約地將權(quán)力的所有者分別指稱為政治精英、經(jīng)濟(jì)精英與知識(shí)精英。從西方社會(huì)發(fā)展歷程來看，精英是民主化的基本推動(dòng)力。在公共治理中，精英是主導(dǎo)力量和核心因素。當(dāng)代中國，精英階層的利益集團(tuán)化則構(gòu)成了對(duì)公共治理理論有效適用的巨大威脅。精英階層的流動(dòng)性越來越差，對(duì)外的封閉越來越明顯。精英與民眾之間、精英之間為了利益，尤其是經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行了多種方式的相互利用，基本的信任極度匱乏。因此，要想構(gòu)建信任，實(shí)現(xiàn)公共治理理論有效適用，一要確保精英的產(chǎn)生與行為符合法治與民主的規(guī)則。精英必須受到法治與民主的制約與監(jiān)督。二要確保精英與民眾保持有效銜接與良性互動(dòng)。各個(gè)階層都有代表自身的精英群體。三要確保精英的流動(dòng)與更替。要確保不管出身如何，任何人經(jīng)過努力都有可能成為精英的一份子。

 6 結(jié)論

 治理有新瓶裝舊酒的嫌疑，但其對(duì)后發(fā)國家政治發(fā)展的啟迪作用獲得一致的肯認(rèn)。治理失敗又向我們昭示，現(xiàn)代國家建設(shè)的重要。這從一個(gè)側(cè)面印證了公共治理理論有效適用與政治發(fā)展之間的密切勾連關(guān)系。問題的關(guān)鍵不在于失敗，而在于我們對(duì)待失敗的態(tài)度與立場(chǎng)。比如，道德體系的崩塌需要倫理學(xué)，倫理學(xué)的快速發(fā)展為現(xiàn)實(shí)的道德建設(shè)提供理論支撐。但吊詭的是，一邊是倫理學(xué)的表面繁榮，一邊卻是道德體系構(gòu)建的滯后。問題何在? 本文以為，根本上，可能是由于對(duì)核心議題的回避。這里的核心議題，同政治學(xué)與公共管理學(xué)研究是共通的。當(dāng)下，公共治理理論研究逐漸成為政治學(xué)與公共管理學(xué)研究的熱點(diǎn)之一，而對(duì)于政治發(fā)展等政治學(xué)與公共管理學(xué)研究的核心議題卻乏人問津。回到上文所論及的倫理學(xué)研究的話題上，可以說，某種意義上，缺乏有力制約的權(quán)力使得政府的道德水平極具下降，而這又直接影響到一個(gè)國家的道德狀況、社會(huì)風(fēng)尚和文明禮儀。因此，倫理學(xué)研究亦應(yīng)對(duì)政治發(fā)展做出本學(xué)科視域的考察與分析。誠然，對(duì)政治發(fā)展的深入研究屬于政治學(xué)與公共管理學(xué)當(dāng)仁不讓的責(zé)任。本文試圖強(qiáng)調(diào)政治發(fā)展議題研究的重要性，突出治理模式轉(zhuǎn)變 (公共治理理論有效適用)中促成整合、實(shí)現(xiàn)共享、避免失敗的意義及問題之所在，并嘗試探索努力的方向。本文的研究不足在于，未能就公共治理理論有效適用中的中國共產(chǎn)黨運(yùn)行的邏輯做專門性地闡釋，這是在中國從事公共管理學(xué)研究所不能回避的，亦是未來研究的一個(gè)方向。

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