【摘要】：本文嘗試運(yùn)用歷史分析與政府過程中的相關(guān)理論與方法,在訓(xùn)政的框架下,對1928—1937即所謂南京國民政府“黃金十年”間的縣長職能的制度規(guī)定與設(shè)計(jì)、基本職能、職能運(yùn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu),以及職能的實(shí)現(xiàn)與限制因素等問題進(jìn)行描述,并在此基礎(chǔ)上將其作為“國家政權(quán)建設(shè)”的一部分予以探討,借此說明國民黨圍繞著增強(qiáng)縣長職權(quán)的政策與縣長職能嬗變的社會歷史意義。 除“緒論”與“結(jié)語”外,主體部分共四章,為第二章至第五章,分別從縣長職能的嬗變、縣長基本職能的考察、縣長職能運(yùn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及縣長職能履行的困境等方面進(jìn)行論述。 第二章通過對歷代縣衙門、晚清新政時(shí)期的縣衙門以及北洋政府時(shí)期縣知事職能的追述,明確歷代縣主官“六部之事系于一人”、但以“錢谷”與“刑名”為主的傳統(tǒng)職能。國民黨建立政權(quán)后,推動其職能從“興利不如除弊”向“既興利又除弊”轉(zhuǎn)變,敦促縣長成為“為守俱優(yōu)”的“公仆”,導(dǎo)致該職位上的法理職責(zé)空前膨脹。這種制度設(shè)計(jì)的主要原因在于,國民黨政權(quán)一方面延續(xù)了近代以來“國家政權(quán)建設(shè)”的總體進(jìn)程,另一方面力圖鞏固自身的政治統(tǒng)治；這兩個(gè)方面都要求建立起具有權(quán)威的中央政府、整肅地方社會�？梢哉f,這是當(dāng)時(shí)縣長的地位在法理和輿論上提高的原因,也是其職能規(guī)定的根本依據(jù)。 第三章在對縣長職能的指導(dǎo)原則總體概述的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)選取其司法、治安及財(cái)政等職能進(jìn)行考察。就司法而言,該時(shí)期國民政府在地方法院、縣法院難以普設(shè)的情況下,在各縣設(shè)立司法處作為過渡性措施,縣長只兼任檢察職務(wù)、辦理司法行政事務(wù)而不“染指”審判事務(wù),以最終達(dá)到縣長與司法權(quán)的分離。治安方面由于匪患日熾,縣長成為當(dāng)然的“剿匪官”,剿匪的效果成為其考績的關(guān)鍵指標(biāo)。財(cái)政方面,隨著縣財(cái)政的獨(dú)立,縣政經(jīng)費(fèi)的來源、分配等事務(wù)成為縣長最重要的職責(zé)之一,不但應(yīng)負(fù)責(zé)籌措縣內(nèi)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、警政等行政經(jīng)費(fèi),還要承擔(dān)上級及軍隊(duì)的各種攤派,很多情況下,由于縣長對財(cái)富的貪婪,更導(dǎo)致其財(cái)政職能的發(fā)揮以斂財(cái)為落腳點(diǎn)。 第四章通過分析縣長與縣黨部、“四局”系統(tǒng)以及上下級的關(guān)系,對其據(jù)以行使職能的權(quán)力結(jié)構(gòu)予以說明。就“黨政關(guān)系”而言,在以蔣介石為代表的國民黨的認(rèn)知中,縣長是推行政權(quán)建設(shè)和自治的主導(dǎo),黨務(wù)人員應(yīng)處于輔助地位；現(xiàn)實(shí)中縣長因掌握行政權(quán)、兼理司法以及負(fù)責(zé)縣黨務(wù)經(jīng)費(fèi)的籌措,對黨務(wù)系統(tǒng)構(gòu)成一定的優(yōu)勢；縣黨務(wù)方面則往往倚恃上級黨部,或與駐軍、地方實(shí)力派聯(lián)合起來與縣長抗衡,二者之間的矛盾較為普遍。以“條塊關(guān)系”而言,清末以來,以公安、教育、財(cái)政、建設(shè)四局為代表的縣政系統(tǒng)逐漸形成,相對于原有的以縣長為領(lǐng)導(dǎo)的縣政系統(tǒng),具有一定的獨(dú)立性,構(gòu)成了中國政治發(fā)展中較早的“條塊關(guān)系”。為整合縣政、提高行政效率,國民政府力圖增強(qiáng)縣長職權(quán),以“裁局改科”為典型措施,但并未取得實(shí)際效果。在上下級的關(guān)系上,1928-1937年的縣長,延續(xù)了清末以來人事權(quán)主要掌握在地方各省、駐軍以及實(shí)力派手中,中央無從染指的情況,因此在行使職能時(shí)受中央的指揮較少,受省政府等的控制與牽制較多。此外,在國民黨推行基層政權(quán)正規(guī)化與地方自治的過程中,縣長在某種程度上真正由“治事之官”轉(zhuǎn)為“治人之官”；而伴隨著地方政權(quán)“官治”特征的加強(qiáng),其在法理上對下屬機(jī)構(gòu)及人員的指揮與監(jiān)督權(quán),也呈明顯的增強(qiáng)趨勢。 第五章分析了1928-1937年間縣長在職能履行上受到的多種制約,認(rèn)為其實(shí)際的施政過程與法律、政策上的規(guī)定存在著很大的偏離。從總體環(huán)境來講,社會戰(zhàn)爭頻仍,苛捐雜稅繁多,農(nóng)民不堪重負(fù),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)瀕臨破產(chǎn),整個(gè)社會動蕩不安,國家政權(quán)缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。這種不穩(wěn)定的政治環(huán)境,對縣長職能的實(shí)現(xiàn)首先產(chǎn)生了巨大的阻礙。同時(shí),國民政府在制度規(guī)定上,傾向于將縣域各方面事務(wù)都委托縣長一人,將所有職責(zé)都附加于縣長的職位上,造成其無事不管、又無事能管的窘境。自清末中央政府式微以來,國家對基層官吏的控制和支持空前低落,縣長多成為省政府等地方勢力私人夾袋中的人物,更動頻繁,直接導(dǎo)致職責(zé)難以得到履行。而新舊軍閥對縣長施政的干涉,不但使其疲于支應(yīng)軍需、征募兵丁,受駐軍的控制與指揮,而且常因不能滿足駐軍的利益而丟失官位；同時(shí),地方士紳等勢力對縣長的影響微妙而難以把握,從縣長方面看,多以利益收入為求職標(biāo)準(zhǔn)；但收入的肥瘦,實(shí)際上與縣內(nèi)士紳派別多寡與人民素質(zhì)高低不無關(guān)系,因此縣長必須小心謹(jǐn)慎、在各方政治勢力之間尋找平衡。 總體來看,1928-1937年間的縣長職能既包括主要由國家的現(xiàn)代化進(jìn)程所產(chǎn)生的社會職能,也需承擔(dān)為實(shí)現(xiàn)國民黨的統(tǒng)治意志而產(chǎn)生的政治職能；既包括根據(jù)社會發(fā)展而產(chǎn)生的新職能,也仍需繼承傳統(tǒng)政治延續(xù)下來的縣主官的基本職責(zé)。無論是縣長職能的內(nèi)容、還是其履行職能的權(quán)力結(jié)構(gòu)來看,國民政府在制度設(shè)計(jì)上傾向于強(qiáng)化縣長的地位、增強(qiáng)其職權(quán),但由于國家支持的普遍缺失和基層動員能力的缺乏,縣長想要完成附加在其職位上的種種職責(zé)非常困難。
【學(xué)位授予單位】：南開大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2010
【分類號】：K263

【引證文獻(xiàn)】

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1 張燕燕;民國時(shí)期河南省縣長群體研究（1927年~1937年）[D];河南大學(xué);2012年

本文編號：2759055