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“一帶一路”面臨的地緣政治風險及其管控

周平|教育部長江學者特聘教授，云南大學特聘教授、博士生導師、政治學系主任

原載《探索與爭鳴》2016年第1期

　　“一帶一路”既是一個宏大的戰(zhàn)略構想，又是一個涉及面廣泛的社會歷史進程。因此，對“一帶一路”戰(zhàn)略，既可以從經濟的角度進行考察，也可以從國際關系、世界格局、文化傳播的角度進行考察，還可從地緣政治的角度進行考察。這樣的多角度考察，是全面認識和把握“一帶一路”內涵的基礎性工作。本文僅從地緣政治的角度，對“一帶一路”的地緣政治意義、面臨的地緣政治風險和如何妥善應對，談一些看法。

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“一帶一路”蘊涵著地緣政治意義

　　關于“一帶一路”的性質和地位，中國政府作了這樣的表述：“‘一帶一路’致力于亞歐非大陸及附近海洋的互聯(lián)互通，建立和加強沿線各國互聯(lián)互通伙伴關系，構建全方位、多層次、復合型的互聯(lián)互通網絡，實現(xiàn)沿線各國多元、自主、平衡、可持續(xù)的發(fā)展”；“以政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容”；“中國政府倡議，秉持和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的理念，全方位推進務實合作，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體�！�

　　這樣的表述和宣稱表明，“一帶一路”并不是地緣政治戰(zhàn)略。從現(xiàn)實的需要來看，人為、有意和過分地強調或渲染“一帶一路”的地緣政治意義，并不合適。但這并不意味著我們要有意地去排除或消除“一帶一路”的地緣政治意義——不在推進“一帶一路”戰(zhàn)略的過程中進行地緣政治的謀劃。這也不意味著，其他相關國家的戰(zhàn)略家和決策者們看不到或不看重“一帶一路”的地緣政治影響，進而不會成為圍繞“一帶一路”而進行地緣政治博弈的參與者和行動者。

　　就其本質而言，地緣政治乃國家間緣于地理條件或地理因素而進行的政治互動，以及由此形成的政治關系。西方地緣政治學認為，地理因素對國家政策具有重要影響，尤其表現(xiàn)在為獲得國家利益而控制海上交通線、據有戰(zhàn)略要地等方面。以政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容的“一帶一路”，貫穿歐亞大陸，東連亞太經濟圈、西接歐洲經濟圈，涵蓋政治、經濟、外交、安全等諸多領域，涉及亞歐非65個國家（含中國）共44億人口。它的推行和逐漸取得成效，不可避免地會對地區(qū)乃至全球各國基于地理因素的政治關系產生深刻的影響，也將為中國帶來巨大的地緣政治利益。因此，“一帶一路”的地緣政治意義是不可否認的。

　　20世紀90年代以來，隨著全球化程度的大幅提升，全球的國家和地區(qū)之間的聯(lián)系在深度和廣度方面都達到了相當高的程度，從而使得人類生活在全球范圍內展開和發(fā)展成為必然。處于全球化時代的國家，相互間的互動和競爭更加頻繁、更加廣泛、更加深入。在此基礎上，廣泛、高強度且愈演愈烈的國家間競爭，已經把整個世界變成了國家間的巨大的“競技場”。而這樣的結果和形勢，又不可避免地導致了各個國家緣于所處的地理環(huán)境或憑借所掌握的地理資源，而形成和進行的政治互動趨向于激烈和復雜。全球范圍內的競爭者、行動者，都處于一個活躍、復雜和動蕩的地緣政治環(huán)境之中。國家互動和關系中的地緣政治意義前所未有地凸顯。

　　在這樣的形勢下，許多國家推出了自己的地緣政治戰(zhàn)略。美國在中國推出“一帶一路”之前提出的“新絲綢之路戰(zhàn)略”，就是其中的典型。時任美國國務卿的希拉里于2011 年7 月提出了“新絲綢之路戰(zhàn)略”，力圖在美國主導下依托阿富汗連接中亞和南亞的區(qū)位優(yōu)勢，形成以阿富汗為中心的“中亞—阿富汗—南亞”交通運輸與經濟合作網絡，促進這一區(qū)域的能源南下和商品北上。此后，美國將其中亞、南亞政策統(tǒng)一命名為“新絲綢之路戰(zhàn)略”，并積極向其盟友推介。該戰(zhàn)略的地緣政治意圖十分明顯，意在削弱俄羅斯等大國在中南亞的影響力，建立美國主導的中亞和南亞新秩序。

　　在這樣的一種復雜的地緣政治形勢下展開的“一帶一路”，自然蘊涵著深刻的地緣政治意義。中國的崛起，是今天我們在全球范圍內規(guī)劃自己國家發(fā)展的基本立足點，也是世界上主要國家的自身發(fā)展戰(zhàn)略和全球戰(zhàn)略考量的關切點。而中國在改革開放推動下的快速現(xiàn)代化，以及依憑快速現(xiàn)代化取得的成就而逐步崛起，都是全球化的表現(xiàn)和成果。中國在崛起的過程中，尤其是中國的GDP超越日本而居于世界第二位并使中國的崛起浮出水面以后，中國就進入了在世界各國尤其是主要大國構成的復雜的關系格局中謀發(fā)展的階段。而這就意味著，中國已經置身于或深陷于一個前所未有的復雜的地緣政治環(huán)境或地緣政治關系網之中，成為了地區(qū)和全球地緣政治的參與者。即便中國不主動地謀求地區(qū)或全球的地緣政治地位或地緣政治優(yōu)勢，也不可避免地處于復雜的地緣政治羈絆之中。這是中國在全球化時代崛起必然面對的歷史宿命。

　　然而，置身于如此一個復雜的地緣政治環(huán)境中的中國，并沒有取得或占有地緣政治的優(yōu)勢，并不擁有太多的地緣政治資源。雖然從全球地緣板塊的角度來看，中國的確具有不錯的自身條件，但作為一個全球競爭的后來者，中國面對的是那些全球大國乃至地區(qū)大國在長期的互動和激烈的競爭中已經形成并穩(wěn)定化的地緣政治格局。在這樣的地緣政治環(huán)境中，那些占盡先機的國家早已謀取了優(yōu)勢，往往占據著有利的關鍵性地位。而中國所遇到和面對的，則多是困難、障礙和挑戰(zhàn)�？梢哉f，中國在地緣政治方面遇到的困難和障礙遠遠大于機遇。從總體上看，“當前中國已經發(fā)展到一個特定歷史節(jié)點，在經濟利益已經遍布世界的同時，必須面對日漸趨緊的外部約束，因此亟須在國際上實現(xiàn)戰(zhàn)略突破”。對于迅速崛起的中國來說，地緣政治方面的障礙在所有障礙中又具有基礎性的意義，具有全局性的影響。

　　只有在如此一個復雜的地緣政治環(huán)境中實現(xiàn)破局，突破既有地緣政治環(huán)境的束縛，在化危為機的過程中有效改善中國的地緣政治環(huán)境，中國的崛起才能不斷向前推進并最終完成�；蛘邠Q句話說，中國崛起的不斷推進，總是伴隨著所處的地緣政治障礙的破除和地緣政治環(huán)境條件的改善。

　　在這樣的條件下，本身就具有地緣政治意義的“一帶一路”戰(zhàn)略，也就被賦予或者必須承擔起改善中國地緣政治環(huán)境的使命。從這個意義上說，“一帶一路”也是中國重大的地緣政治戰(zhàn)略。因此，在推行“一帶一路”戰(zhàn)略的過程中，必須積極進行地緣政治謀劃，進而把地緣政治的謀劃滲透進圍繞“一帶一路”而進行的經濟、文化、外交的考量和行動中，以及一個個的重大項目中，以期達到在“一帶一路”不斷推進的同時，實現(xiàn)全球再平衡和改善中國的地緣政治環(huán)境之目標。我們完全可以抱有這樣的期待：隨著“一帶一路”的推行，中國的地緣政治環(huán)境將逐步向好�！耙粠б宦贰背晒χ畷r，也是中國崛起完成之時，以及中國地緣政治環(huán)境根本改善之日。

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“一帶一路”面臨的地緣政治挑戰(zhàn)和風險

　　在“一帶一路”戰(zhàn)略討諸實踐并不斷推進的過程中，其蘊涵著的地緣政治內涵或意義必然會逐漸地顯現(xiàn)出來。而且無庸諱言，中國提出并推進“一帶一路”，也期待它能夠給中國的發(fā)展帶來地緣政治的收益，從而有利于中國的發(fā)展和崛起。然而，“一帶一路”在巨大的地理空間范圍內持續(xù)推進的過程中，其所觸動和引起的地緣政治形勢變化以及最后的結果都具有突出的復雜性，并不一定會按照我們的愿望去展開，甚至會出現(xiàn)一些始料不及的后果。其中的一些變化和影響對中國來說，將會是挑戰(zhàn)和風險。

　　的確，今天中國推出的“一帶一路”戰(zhàn)略，是在全球化時代這個特定背景下形成的。全球化時代國家和地區(qū)間日漸緊密的聯(lián)系，為“一帶一路”的可能性和必要性提供了有力的支撐。“一帶一路”的推進和最終實現(xiàn)，也必然給方興未艾的全球化以強有力的推動。但是，日漸深化的全球化以及由此造成的全球化時代，乃是20世紀末以來改變人類面貌的最重大的力量。它把內部自主治理和外部獨立行為的國家日益緊密地聯(lián)系在一起，不僅使國家的內部治理深受外部因素的影響，而且從根本上改變了國家間的相互關系。世界近代以來形成并被普遍遵循的國家主權原則，也受到了根本性的影響，從而使得國家主權的形態(tài)和行使方式都發(fā)生并將繼續(xù)發(fā)生重大的改變。而全球化導致的國家間的聯(lián)系和依存關系的全面深化，以及國家間互動和競爭的深入和頻繁，也使得各個國家緣于或依憑地理的條件和因素而進行的互動更加頻繁并形成了新的形式。在此形勢下提出和推進的“一帶一路”，其引起或導致的地緣政治后果也必然十分的突出和嚴重，必將引起地區(qū)和全球地緣政治關系的調整，甚至導致地緣政治板塊的重構。因此，我們在設想或預期“一帶一路”給中國帶來地緣政治收益的同時，也要充分意識到其中潛藏著的地緣政治挑戰(zhàn)和風險。

　　第一，可能會激起相關國家主動參與地緣政治博弈，從而給“一帶一路”的實施造成地緣政治障礙。國家間的地緣政治關系并不是一成不變的。相反，它是一種變動著的存在。“一帶一路”的實施，會導致沿線國家的地緣政治地位發(fā)生改變，尤其是會凸顯某些國家的地緣政治價值——它們會成為“一帶一路”實施過程中的地緣政治關鍵點或關節(jié)點。在這樣的形勢下，相關國家就會基于國家利益的考慮而主動地參與到與中國的地緣政治博弈當中。或者，在其他地緣政治利益相關方的挑動下而被動地卷入到與中國的地緣政治博弈當中。如此一來，“一帶一路”的實施便會遭遇地緣政治的困擾或障礙，從而面臨復雜而嚴峻的形勢。緬甸2014 年7 月擱置中緬兩國鐵路項目，斯里蘭卡于2015 年3 月暫�？苽惼赂劭诔琼椖�，都與相關國家的地緣政治博弈直接相關。在“一帶一路”繼續(xù)推進的過程中，類似的問題可能還會更多，情況也會更加復雜。

　　第二，可能會將由于地緣關系而限于一隅的矛盾激活，從而陷于地區(qū)矛盾和動蕩的麻煩之中。“從地理上看，中國的海上絲綢之路和陸上絲綢之路與民族宗教矛盾復雜、熱點問題眾多的‘世界動蕩之弧’有著較高的空間吻合性。”具體來說，“一帶一路”將會經過多個地緣政治破碎帶，這里的一些地區(qū)和國家歷史上就存在由于種族和宗教關系而引起的矛盾和沖突，20世紀中期構建起民族國家以后又由于許多現(xiàn)實的原因，如民族主義、極端主義和恐怖主義的泛濫，發(fā)展的滯后和嚴重貧困，以及移植西方民主后的“水土不服”和新舊體制的沖突等，形成了十分復雜的矛盾和沖突的連鎖，武裝沖突頻繁發(fā)生。如中亞、南亞和西亞的一些國家，歷史上的矛盾糾葛、發(fā)展滯后的矛盾等，與以“東伊運”為首的“東突”恐怖勢力、宗教極端勢力等結合在一起而形成了矛盾和動蕩，中亞、中東的一些國家由于新舊體制的沖突而引起的政局動蕩和結構失衡，從中亞到地中海、從高加索到薩赫勒地區(qū)恐怖分子和極端分子的廣泛存在等。這些由于歷史和現(xiàn)實的諸多因素而導致的矛盾和沖突，又由于地理因素的阻隔而被封閉于一隅�！耙粠б宦贰苯涍^或鄰近這些地區(qū)的時候，可能會與這些地區(qū)的矛盾牽涉，甚至導致這些地區(qū)的矛盾激化，從而使自己陷入到“捅馬蜂窩”后的窘境之中。

　　第三，可能會引起地緣政治的相關方的反彈或反制，并進行針對性的地緣政治布局，從而對“一帶一路”形成牽制。姑且不論中國推出“一帶一路”戰(zhàn)略，是否蘊涵著地緣政治的針對性，但“一帶一路”與既定地緣政治格局中某些國家的利益和戰(zhàn)略之間的不兼容性，甚至一定程度的沖突卻不能排除，有的甚至是顯而易見的。如美國以遏制中國崛起為目的的“亞太再平衡”戰(zhàn)略以及由此形成的地緣政治關系，就明顯與“一帶一路”相抵觸。在這樣的條件下，“一帶一路”在給中國帶來地緣政治收益的同時，不可避免地會觸及在既定地緣政治格局中獲益方的利益，也必然會導致在既定地緣政治格局中獲益方的反制。相關國家會采取針對性的措施，制定壓制性的地緣政治戰(zhàn)略，美國在南海攪局和推動TPP、美日印構筑軍事同盟等，都有針對中國謀取地緣政治形勢改變和新的地緣政治利益的指向性。這不僅會對“一帶一路”形成更大的地緣政治阻滯，而且致使中國面臨更大的地緣政治困難。

　　第四，可能會出現(xiàn)因地緣關系改變而形成的大量移民，對我國形成地緣性的人口輸入，給陸地邊疆的某些區(qū)域的穩(wěn)定造成嚴重影響。“一帶一路”經過的東南亞、南亞、中亞、西亞的許多區(qū)域，經濟發(fā)展滯后，人民生活貧困程度高，而且人口的文化結構和宗教結構具有高復雜性和高敏感性，極端主義、分裂主義和恐怖主義組織眾多且活躍，充斥著內亂因素，武裝沖突不時發(fā)生，人口的遷徙和移動十分頻繁�！耙粠б宦贰苯涍^或鄰近這些區(qū)域之后，隨著交通和往來的日益便利以及我國口岸的開放，勢必帶來人員的頻繁流動，從而使得大量人口移入我國的可能性陡增，甚至會產生規(guī)�；碾y民問題，其他國家的不安定因素甚至部分極端主義勢力也會隨之而來。此種由于地緣性關系改變而形成的人口涌入，又會在我國的邊疆地區(qū)形成新的聚積，從而逐漸改變邊疆的人口結構，引發(fā)邊疆地區(qū)更多和更加頻繁的民族、宗教和穩(wěn)定問題。其中，單是中巴鐵路、中吉烏鐵路修通后某些族群的人口順道持續(xù)遷入新疆，都會導致十分復雜的后果，進而使邊疆穩(wěn)定問題前所未有地凸顯出來。今天歐盟國家遭到的大量難民涌入的嚴重困擾，值得我們警惕。

　　第五，可能會對中國經過長期努力而形成的地緣政治格局形成沖擊，進而影響到國家地緣政治資源的增加。中國在對外開放不斷深入的過程中經過了多年的努力，在推動東盟、上海合作組織的建立和鞏固方面取得了很好的成效，從而有效增加了中國的地緣政治資源，在一定程度上改變了中國的地緣政治形勢。今天的“一帶一路”戰(zhàn)略，雖然努力與其相銜接并與其相得益彰，以期形成一種良性的互補效應，但也必須看到，這些戰(zhàn)略和過程畢竟是在不同環(huán)境中形成并追求著不同目標的，相互間的不一致或不吻合是客觀存在的。因此，“一帶一路”有可能對原有的戰(zhàn)略形成某種程度的解構，從而導致原有戰(zhàn)略的邊際效用遞減，甚至會形成地緣政治資源增量與存量的對沖，進而影響到中國地緣政治資源的增加。

　　3

“一帶一路”須有化解地緣政治風險的全面規(guī)劃

　　在“一帶一路”已經開始付諸實施的當下，凸顯“一帶一路”的地緣政治意義，分析“一帶一路”可能遇到的地緣政治風險，并非要對“一帶一路”戰(zhàn)略進行質疑，更不是要動搖“一帶一路”戰(zhàn)略的決心；而是要在厘清“一帶一路”戰(zhàn)略的地緣政治意義的基礎上，更加準確地界定和認識“一帶一路”戰(zhàn)略的內涵，在正視可能遇到的地緣政治風險的基礎上，妥善規(guī)劃“一帶一路”的實施方式和進程，有針對性地采取避險策略，以確�！耙粠б宦贰睉�(zhàn)略扎實、穩(wěn)定和有效地推進，并取得最大的收益。

　　具體來說，既然“一帶一路”具有地緣政治的內涵，必然產生地緣政治的影響，而且可能會觸發(fā)地緣政治風險；那么，因勢利導地推動“一帶一路”朝著有利于改善中國的地緣政治環(huán)境，并爭取獲得最大地緣政治收益的方向發(fā)展，同時對可能遇到的地緣政治風險進行未雨綢繆式的準備，制訂避免地緣政治風險的相應對策，就成為不可避免的選擇。從目前的形勢來看，形成有效管控地緣政治風險的能力，適時化解地緣政治風險，已經成為順利推進“一帶一路”戰(zhàn)略的必要條件。

　　首先，“一帶一路”戰(zhàn)略本身，就應該內在地包含著地緣政治方面的全面規(guī)劃，進而形成相應的地緣政治戰(zhàn)略，以確�！耙粠б宦贰蹦繕说膶崿F(xiàn)。我們必須看到，不論是從“一帶一路”蘊涵著地緣政治的意義并可能會觸發(fā)地緣政治風險的判斷來看，還是從“一帶一路”實施后的地緣政治形勢的動向來看，中國在推動“一帶一路”實施的過程中，必然要成為由此引起的地緣政治博弈的參與者。在這樣的條件下，“一帶一路”要達成獲得地緣政治收益的目標，就必須進行地緣政治的謀劃。而構建“一帶一路”的地緣政治戰(zhàn)略又是一項復雜的工程，不僅要全面研判與“一帶一路”相關的地緣政治形勢，確立“一帶一路”戰(zhàn)略的地緣政治目標，明確“一帶一路”的戰(zhàn)略支點，推進與“一帶一路”相關的地緣政治戰(zhàn)略的實施，而且要使國家的全球戰(zhàn)略、外交戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略與之銜接和配合，以保證其地緣政治目標的實現(xiàn)。

　　其次，在推進“一帶一路”的過程中，要在全面認識和客觀評價“一帶一路”可能遇到的地緣政治風險的基礎上，構建起必要的地緣政治風險預警和管控的機制，既要盡可能避免觸發(fā)地緣政治風險，也要探尋化解地緣政治風險的有效方式，降低地緣政治風險對“一帶一路”可能構成的影響。

　　一是要構建地緣政治風險的預警和管控機制，為“一帶一路”的穩(wěn)妥推進創(chuàng)造條件。“一帶一路”是中國迄今為止所推出的最大規(guī)模的外向戰(zhàn)略，一方面，其涉及面之廣、持續(xù)時間之長、期待的收獲之豐，都是前所未有的；另一方面，其牽涉的地緣政治風險也是前所未有的。面對這樣的形勢，構建關于“一帶一路”戰(zhàn)略的地緣政治風險的預警和管控機制，應該是“一帶一路”戰(zhàn)略的題中應有之義。因此，在“一帶一路”戰(zhàn)略的組織和實施過程中，應該組織力量在全面研判“一帶一路”面臨的地緣政治形勢的基礎上，構建地緣政治風險的預警和管控機制，以確�！耙粠б宦贰睉�(zhàn)略的順利實施。

　　二是要通過主動和積極的外交戰(zhàn)略來化解地緣政治風險。在國家的各項部署圍繞和服務于“一帶一路”整體安排的條件下，外交戰(zhàn)略擔負著重要的責任，，必須要積極適應和服務于“一帶一路”戰(zhàn)略。在這樣的條件下，外交戰(zhàn)略應在全面研判“一帶一路”的地緣政治風險的基礎上，通過領導人外交、政府外交、軍事外交、公共外交和民間外交等多種形式，積極主動地去化解“一帶一路”推進過程中可能遇到的地緣政治風險。

　　三是要在從國際國內兩個大局謀劃“一帶一路”戰(zhàn)略實施的過程中，凸顯地緣政治風險管控問題。“一帶一路”是一個宏大的國家戰(zhàn)略。為了保障“一帶一路”的穩(wěn)步推進，必須從兩個大局結合的角度謀劃“一帶一路”戰(zhàn)略實施。但是，這方面的謀劃要在關注或聚焦于發(fā)展問題的同時，也要把地緣政治安全的問題納入其中，并在其中凸顯地緣政治安全的規(guī)劃，從而不僅使國內尤其是邊疆的治理支持境外地緣政治風險的化解，而且要在邊疆治理中增強對境外產生和輸入的地緣政治風險的應對能力。

　　四是要根據地緣政治風險管控的規(guī)劃和機制，協(xié)調地方政府參與“一帶一路”的行動，主動地去規(guī)避地緣政治風險。誠然，各個地方積極參與到“一帶一路”戰(zhàn)略中來，是“一帶一路”戰(zhàn)略全面推進并取得成效的關鍵。然而，地方政府在推動企業(yè)參與“一帶一路”過程中，往往追求自身經濟利益的最大化。如果各個地方廣泛參與“一帶一路”并各自行動的話，觸發(fā)地緣政治風險的機率將會大大增加。因此，中央在號召并推動地方參與“一帶一路”的過程中，必須將管控地緣政治風險的內容考慮進去，并根據地緣政治風險管控的要求，規(guī)約地方政府和企業(yè)的行為，積極和主動地去避免地緣政治風險。

　　五是要以必要的軍事部署來配合“一帶一路”地緣政治風險的化解。“一帶一路”戰(zhàn)略是非軍事性質的，不能從軍事的角度來看待“一帶一路”。但是，“一帶一路”是一個宏大的國家戰(zhàn)略，國家也已經顯示了推進“一帶一路”戰(zhàn)略的堅強意志和堅定決心。在此情況下，國家的軍事戰(zhàn)略配合并支持“一帶一路”就成為了必然的選擇。在此過程中，以必要的軍事部署來化解“一帶一路”的地緣政治風險，保護好中國越來越廣泛和越來越多樣化的海外利益，維護好中國的海外利益攸關區(qū)，就成為不可回避的問題。既然如此，國家的軍事部署就必須形成對化解地緣政治風險行動的支持，并在積極謀劃的基礎上作出相應的安排。

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