本文關鍵詞：西方現(xiàn)代政策科學發(fā)展的歷史軌跡，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

政治學研究 10

西方現(xiàn)代政策科學發(fā)展的歷史軌跡
嚴 強
南京 210093) ( 南京大學政治與行政管理學系教授

現(xiàn)代政策科學是西方公共行政知識體系 中較為重要的組成部分。西方公共行政的發(fā) 展, 從理論范式轉(zhuǎn)換的角度來看, 大體上經(jīng)過 了從強調(diào)政治與行政兩分的 政治范式 到強 調(diào)以管理為主的 管理范式 再到強調(diào)以公

共 政策研究為主的 政策范式 的演變過程。對 西方公共行政理論范式中的政策范式加以研 究, 弄清西方現(xiàn)代政策科學興起與演變的歷 史, 勾畫其發(fā)展的軌跡, 至少有兩個方面的意 義: 一是 從政策科學 興起、 演變的歷 史過程 中, 考察政策科學的發(fā)展與公共行政實踐變 化的關聯(lián), 考察政策科學的演變與公共行政 學科發(fā)展的內(nèi)在邏輯之間的關聯(lián); 二是從政 策科學的演變與發(fā)展中, 考察政策科學知識 體系所包含的內(nèi)容與結(jié)構。 西方現(xiàn)代政策科學產(chǎn)生的基礎考察 嚴 格 說 來, 西 方 現(xiàn) 代 政 策 科 學 ( M odern Policy Science) 是 20 世紀 50 年代 以后才發(fā)展起來 的一門社 會科學學 科。但 是, 政策研究作為社會科學中的一個領域在 西方卻早已存在。古典的或傳統(tǒng)的政策研究 的出現(xiàn), 以及這一領域的擴展與繁榮是同政 南京社會科學 1998 3

府這一公共權力機構在社會公共管理中作用 的擴展、 是同公共行政學這一專門研究公共 事務管理的學科的建立與發(fā)展緊密聯(lián)系在一 起的。 在 16 世紀至 18 世紀, 歐美主要國家的 市場還遠遠沒有發(fā)育齊全。在當時的歐美國 家里, 政府的作用, 特別是政府的政策導向作 用要遠遠超過市場的自發(fā)調(diào)控功能。這種客 觀狀況致使不少政治學家把注意力集中到政 府的政策引導上面。他們深入討論了國家、 主權、 權力與政策的關系問題。一些思想家, 比如洛克、 孟德斯鳩、 盧梭, 還專門研究和設 計過國家的一些基本政策。 到 18 世紀中葉, 重商主義在歐洲占據(jù)了 統(tǒng)治地位。重商主義的經(jīng)濟學家們注重研究 和倡導各種經(jīng)濟政策, 并確信只要有了好的 經(jīng)濟與社會政策就能興建與發(fā)展現(xiàn)代國家。 即使是有自由主義傾向的經(jīng)濟學家亞當 斯 密, 當時也非常 重視政策 問題。 他提出 國 富 即國民生產(chǎn)是國家經(jīng)濟政策的中心目標, 追求最大或最多的 國富 乃是一個國家必須 實行的基本經(jīng)濟政策。 到 19 世紀中葉, 在一些資本主義發(fā)展比 ( 總第 109 期) 45

較迅速的國家中, 市場體制已日益走向成熟, 相當多的原先由政府承擔的經(jīng)濟功能開始讓 位給市場來調(diào)節(jié)。與此相適應, 在英國的經(jīng) 濟學領域中, 自由主義學派則取代了重商主 義成為經(jīng)濟理論中的主流思潮。自由主義經(jīng) 濟學家主張政府放任自流, 無為而治, 聽任市 場這只 看不見的手 去調(diào)節(jié)各項經(jīng)濟活動。 因此, 政府不再像以往那樣花費財力和人力 去研究和制定積極的經(jīng)濟政策。一些大學的 經(jīng)濟學系, 也停掉了 經(jīng)濟政策 課程。1 但是一些后進入現(xiàn)代化行列的國家, 為 了保護本國的還處在幼稚狀態(tài)的民族工業(yè), 爭取本國社會經(jīng)濟的獨立發(fā)展, 政府則十分 重視對社會經(jīng)濟政策的研究。它們依靠專業(yè) 人員制定出許多積極有效的公共政策來推動 社會向前發(fā)展。比如, 當時的德國政府不僅 鼓勵學者開展政策研究, 在大學中還專門設 立了 經(jīng)濟政策 課程, 以提高人們對政策研 究的興趣。德國同時也是西方歷史上比較早 地進行社會立法的國家之一。 在 19 世紀 80 年代以前, 西方的政策研 究還只是附屬于經(jīng)濟科學。80 年代以后, 這 種情況就發(fā)生了很大的變化。引起這種變化 的一個重要原因是西方的一些國家開始重視 對公共行政的研究。政策研究也隨之進入了 公共行政的領域。美國是最早建立公共行政 科學的國家。因此政策問題比較早地在美國 公共行政科學中得到發(fā)展。1887 年伍德羅 威爾遜 ( Woddrow Wilson) 在 政 治學季刊 第二期上發(fā)表了題為 行政的研究 的論文, 這是美國公共行政科學正式建立的標志。正 是在這篇論文中, 威爾遜從公共政策的角度 將政治與行政區(qū)分為兩個領域。他認為政治 制度只負責制定或決定公共政策, 而公共行 政則負責執(zhí)行公共政策。威爾遜特別指出, 政治學應當關心公共政策的發(fā)展, 應當細心 地分析法律、 法令的產(chǎn)生與變遷的歷史。 對美國公共行政科學發(fā)展作出了重大貢 46 ( 總第 109 期)
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獻的古德諾( F rank J. Goodnow ) 也十分重視 公共政策問題。他也像威爾遜一樣, 主張政 治與行政分開, 政治家依據(jù)一定的價值標準 制定政策, 而公共行政卻可以以價值中立的 態(tài)度去執(zhí)行公共政策。實際上, 古德諾把公 共政策的制定看成是非理性過程, 而公共政 策的執(zhí)行則是理性過程。3 古德諾和威爾遜 的共同點在于, 他們都否認政治是一門科學, 都相信執(zhí)行公共政策的公共行政則可以完全 根據(jù)科學和理性來有效地運行。 人類在 20 世紀 40 年代以前所作的政策 研究還是初步的, 政策研究還遠遠沒有上升 到學科的地位。對于政策的本質(zhì)、 內(nèi)容及其 研究方法也未能進行深入、 詳細的說明。但 是, 這種初步的研究卻為現(xiàn)代政策科學的興 起與發(fā)展奠定了基礎。 西方現(xiàn)代政策科學發(fā)展中的理論建構 作為一門社會科學學科的現(xiàn)代政策研究 是在二戰(zhàn)以后逐步出現(xiàn)的, 它的建立是與拉 斯韋爾的名字分不開的。早在 1943 年, 拉斯 韋爾( H arold D. L assw ell) 就在他的一份備忘 錄中提到 政策科學 這一術語。1950 年, 他 與卡普蘭合著了 權力和社會: 政治研究的框 架 一書, 書中正式使用了 政策科學 這一概 念。1950 年, 勞納與 拉斯韋爾主編了 政策 科學: 范圍與方法的新近發(fā)展 , 4 在這一著 作中, 拉斯韋爾第一次對政策科學的學科性 質(zhì)、 研究內(nèi)容、 發(fā)展方向作了詳盡的論述。在 西方學術界, 人們普遍認為, 政策科學 的問 世, 是政策科學誕 生的標志。從 50 年代開 始, 在西方、 特別是在美國, 出現(xiàn)了一場來勢 兇猛 的 政 策 科 學 運 動 Movement ) 。 ( Policy Science

以拉斯韋爾為代表的西方政策科學運動 的產(chǎn)生與發(fā)展并不是偶然的。它是當時社會 現(xiàn)實生活的實踐與社會科學學科的演變共同 作用的產(chǎn)物。西方政策科學的產(chǎn)生首先應歸 南京社會科學 1998 3

功于二戰(zhàn)后期和戰(zhàn)后為解決戰(zhàn)爭和其它社會 問題而出現(xiàn)的決策活動的實踐。二戰(zhàn)臨近結(jié) 束時, 交戰(zhàn)雙方都發(fā)明出更有殺傷力的武器, 特別是德國為了負隅頑抗, 使用了剛剛研制 出來的遠距離導彈。為了對付德國的進攻, 同盟國集中 了大批專 家, 運 用統(tǒng)計學、 控制 論、 運籌學等方法研究軍事決策問題, 產(chǎn)生出 大量的決策理論與決策技術。比如當時英國 軍方為了能讓雷達更有效地弄清導彈的攻擊 線路并指揮部隊及時加以攔截, 軍事專家和 技術人員發(fā)明出一種新的 作業(yè)研究 的決策 方法。 同時, 在整個二戰(zhàn)中, 美國一方面為了應 付戰(zhàn)爭, 另一方面也為了對付經(jīng)濟危機, 大力 推行 了 羅斯福新政 。政府的規(guī)模 空前擴 大, 功能不斷增加, 對社會經(jīng)濟的干預能力也 日益增強。羅斯福新政的一個顯著標志是, 政府和各種科研機構都投入大量的人力、 物 力從事政策研究, 政府充分運用公共政策去 控制和推動社會朝向一定的目標發(fā)展。 二戰(zhàn)結(jié)束以后, 世界進入了以前蘇聯(lián)和 美國為代表的東西方之間的冷戰(zhàn)對峙階段。 美國為了有效地對付前蘇聯(lián)的軍事打擊, 白 宮和五角大樓都出資成立各種戰(zhàn)略與對策研 究機構。特別是空軍系統(tǒng)聘請一批專家進行 空中防御與進攻以及發(fā)展新型武器的決策研 究。所有這些實際的決策研究活動都為現(xiàn)代 政策科學 的建立提供了 經(jīng)驗材料與 實際需 求。 為了將已經(jīng)發(fā)展起來的決策實踐活動提 高到更新的水平, 同時, 也為了對現(xiàn)實的決策 行為與活動作出科學的概括, 就需要將這一 專門的研究領域中的概念、 原理規(guī)范化和系 統(tǒng)化, 變成為一門專門學科, 形成有關政策的 知識體系。但是, 在當時的情況下, 要建立一 個具有科學性的社會科學學科并不是一件容 易的事情。這是因為 20 世紀 60 年代, 西方 的社會科學正經(jīng)歷一場變化。當時出現(xiàn)了兩 南京社會科學 1998 3

種傾向: 一是追求專門化的傾向, 二是追求實 用性的傾向。社會科學的這兩種發(fā)展傾向從 理論上說, 有一定的合理性。因為社會科學 總是在分化與整合的交互作用中發(fā)展的, 學 科的分化和專門化是學科走向完善與成熟的 一個環(huán)節(jié)。另外, 社會科學的價值就在于能 夠指導實際社會生活的進步和發(fā)展, 并通過 與實際生活的聯(lián)系獲得發(fā)展的源泉。因此, 加強應用性也是社會科學發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。 但是, 美國戰(zhàn)時社會科學的這兩種傾向 后來發(fā)展的結(jié)果并不是令人滿意的。首先, 社會科學 的專門化變成 了一種學 科間的分 割、 對立, 原先具有某種統(tǒng)一性的社會科學卻 變成零碎的、 互不聯(lián)系的各個門類, 這實際上 是一種片面的專業(yè)化。其次, 社會科學在追 求應用的時候, 卻將理論與實踐割裂開來, 企 圖脫離理論的指導去一味地迎合現(xiàn)存的社會 需求, 但是社會科學家并不像公共行政人員 與政治家那樣了解社會的真實情況, 因此, 他 們只能提出某些不痛不癢的政策建議, 而這 些建議大多不切合實際。 社會科學的這種現(xiàn)狀急需改變。拉斯韋 爾正是從美國社會科學發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā), 決 意要來一次社會科學的范式 革命 , 以政策 研究為中心內(nèi)容, 創(chuàng)立出一門超越于哲學、 自 然科學、 技術科學、 管理科學、 行為科學之上 的新的綜合性學科。 拉斯韋爾以這種意圖為目的創(chuàng)立的政策 科學具有顯著的特征。首先, 拉斯韋爾倡導 的政策科 學關 心的 是 社 會 中人 的基 本問 題 , 它強 調(diào)的是整個社 會制度中 個人的選 擇, 它要解決的是社會中人的生活的民主問 題, 因此, 政策科學是一門關于民主的科學; 其次, 拉斯韋爾認為政策科學是將政治學、 心 理學、 社會學、 行為科學以及自然科學結(jié)合起 來, 同時又超越各個學科之上的帶有革命性 的、 新的學科體系; 第三, 拉斯韋爾的政策科 學強調(diào)政策的時間特征, 既要重視歷史的考 ( 總第 109 期) 47

察, 又要 立足于現(xiàn)實 去預測 未來的趨 勢, 因 此, 政策科學是歷史與現(xiàn)實結(jié)合的科學; 第四 拉斯韋爾主張政策研究應當走學者與政府官 員相結(jié)合的道路, 既要重視政策的理論又要 重視實踐的經(jīng)驗, 因此政策科學是一門理論 與實踐相統(tǒng)一的學科; 第五, 拉斯韋爾既強調(diào) 要運用分析模型、 數(shù)學公式來追求政策的合 理性, 又強調(diào)在高層次上將知識加以組織、 整 合, 因此, 政策科學成為理性與技術相結(jié)合的 學科。 拉斯韋爾有關政策科學的思想后來被德 洛爾( Yehezkel Dror) 進一步繼承與發(fā)揮。60 年代后期至 70 年代初, 曾在蘭德公司擔任過 高級顧問并創(chuàng)立美國第一個 政策研究小組 的德洛爾完成了三部重要的著作: 公共政策 制定檢討 、 政策科學 構想 、 政策科學進 展 。德洛爾充分肯定了政策科學的出現(xiàn)是 一場革命, 與傳統(tǒng)的政策研究相比, 現(xiàn)代政策 科學具有自已特定的范式。德洛爾對現(xiàn)代政 5 策科學的性質(zhì)與內(nèi)容作了新的概括。 德洛爾認為, 現(xiàn)代政策科學所關心的不 是具體的政策, 它所關心的是如何理解和改 善整個社會的發(fā)展方向, 關心對這種全社會 發(fā)展方向具有重要意義的指導系統(tǒng)、 其中特 別重要的是處于宏觀層次的政策制定系統(tǒng)如 何加以改進與完善。德洛爾指出, 現(xiàn)代政策 科學反對價值中立的原則, 除了重視工具 規(guī)范的知識 外, 還重 視對價 值選擇、 價值內(nèi) 涵、 價值成本的研究, 試圖建立起具有操作性 的價值知識體系, 使科學與價值有機地結(jié)合 起來。 德洛爾還指出, 現(xiàn)代政策科學是理性與 非理性相結(jié)合的產(chǎn)物�，F(xiàn)代政策制定系統(tǒng)重 視邏輯推理的作用, 同時, 又不排斥非理性的 因素�，F(xiàn)代政策制定遵循客觀性原則, 力求 科學、 合理, 但是又重視創(chuàng)造性、 直覺、 價值判 斷在政策制定系統(tǒng)創(chuàng)新中的影響, 努力使理 性與非理性很好地統(tǒng)一起來。 48 ( 總第 109 期)

德洛爾還強調(diào)了政策科學的應用性。他 認為在研究政策制定系統(tǒng)時, 固然要重視理 論的構建, 尋求政 策科學的 概念、 假定和范 式, 而政策科學的發(fā)展在相當程度上仍依靠 抽象理論的建樹。但是, 政策制定系統(tǒng)又是 聯(lián)結(jié)理論研究與實際應用的橋梁, 政策研究 的最終目標是實 際政策的 制定與 改進。因 此, 政策的研究與政策分析的技術要有機地 統(tǒng)一起來。 西方現(xiàn)代政策科學發(fā)展中的方法建構 由拉斯韋爾領頭、 德洛爾推進、 發(fā)展, 在 西方形成了政策科學中的 拉斯韋爾 德洛 爾傳統(tǒng) 。這一傳統(tǒng)既有其合理的地方, 同時 也有其局限性。拉斯韋爾、 德洛爾等人一反 過去以學科為中心的研究傳統(tǒng), 以問題為中 心組織知 識, 以 社會發(fā)展 為目標組 織研究。 他們試圖以政策研究為中心線索, 將各門分 割開來的科學門類重新統(tǒng)一起來, 建立一門 能統(tǒng)括全部學科的新知識體系。 但是, 拉斯韋爾、 德洛爾忘掉了一個根本 的原則, 即在知識分化與綜合獲得迅速發(fā)展 的時代, 要想建立一門超越于許多門學科之 上的絕對知 識體系是不可能的。18 世紀的 許多哲學家曾經(jīng)做過這種嘗試, 結(jié)果都失敗 了。當時的知識發(fā)展還遠遠沒有達到現(xiàn)今這 種程度。20 世 紀人類正處于知識創(chuàng)新與增 長的新時代, 要做這種嘗試, 其成功的可能性 幾乎等于零。 事實上, 拉斯韋爾與德洛爾試圖建立現(xiàn) 代政策知識體系的美好構想, 在 70 年代興起 高潮以后, 就很難再有發(fā)展了。70 年代初, 對政策科學中的這一傳統(tǒng)表示懷疑的學者開 始提出批 評。比如特瑞 布( Laurence T ribe) 在美國 哲學和公共事務 雜志 上發(fā)表論文 政策科學: 分析還是意識形態(tài) , 他認為由拉 斯韋爾與德洛爾所主張的政策科學只是一種 意識形態(tài), 而不是科學, 應當用政策分析來取 南京社會科學 1998 3

代政策科學。另外一些學者則尖銳地指出, 建構一門大一統(tǒng)的新知識體系的嘗試, 使政 策科學陷入了危機。到 80 年代中期, 德洛爾 也承認政策研究處于逆境之中, 不得不吸取 學術界強烈的批評意見, 主張政策制定與研 究要有新的突破。6 從 70 年代中期開始, 西方現(xiàn)代政策研究 的中心與興奮點轉(zhuǎn)移到了政策分析方面。這 種研究重心的轉(zhuǎn)變其實早在 60 年代末就出 現(xiàn)了。1958 年, 林德布洛姆( Charls E. Lind blom) 在 美國經(jīng)濟學評論 雜志上發(fā)表了題 為 政策分析 的論文, 將政策分析界定為是 將定性與定量研究結(jié)合起來的一種漸進式的 決策模型。1959 年, 林德 布洛姆在美國 公 共行政管理評論 雜志上發(fā)表了 竭力對付 的科學 一文, 運用他在蘭德公司和其它地方 決策的經(jīng)驗, 將政策分析概括為兩種方法: 完 整的理性方法和連續(xù)有限比較法, 進一步完 備了政策分析這一概念。因此, 很多人認為, 林德布洛姆是政策科學發(fā)展中政策分析傳統(tǒng) 的創(chuàng)始人。 在政策科學的發(fā)展中之所以出現(xiàn)政策分 析的新潮, 一方面與學科發(fā)展的規(guī)律有關, 另 一方面也與政策制定的實踐密切相連。經(jīng)過 50 年代到 70 年代的政策理論研究, 宏觀層 次的政策制定知識已得到廣泛傳播。但是, 對社會發(fā)展有直接作用的還是具體政策的制 定、 評估和修正。隨著社會發(fā)展速度的加快, 需要解決的問題越來越多, 問題也變得越來 越復雜, 這就需要決策者運用創(chuàng)造性的思維, 尋求更為有效的方法, 在復雜多變的世界上 作出盡可能滿意的選擇。 適應社會的這種迫切需求, 一些決策研 究機構創(chuàng)造出各種政策分析技術和模式。其 中最為出名的是蘭德公司。它由美國空軍出 資, 最初的任務是研究空軍的戰(zhàn)略與策略, 后 來則成為一個專門的決策智囊團。蘭德公司 不僅以它一系列的科學決策的范例而聞名于 南京社會科學 1998 3

世, 而且它也因創(chuàng)立了許多行之有效的政策 分析方法而受人尊敬。 現(xiàn)實生活中政策分析活動的發(fā)展, 促使 學者從理論的高度對政策分析進行概括。這 種理論概括的出發(fā)點仍舊是拉斯韋爾與德洛 爾所創(chuàng)立的政策科學知識體系。只是在這一 體系中, 政策分析原來只是作為一個因素而 存在的。這種因素經(jīng)過林德布洛姆的批判、 改造與創(chuàng)新, 則成為政策科學知識體系的一 個重要門類。 政策分析自身也有一個發(fā)展的過程。在 決策與分析的領域, 最早占據(jù)統(tǒng)治地位的是 完全理性的政策分析。其主要特征是, 運用 統(tǒng)計學、 運籌學和系統(tǒng)論的方法, 以價值最大 化為目標, 以數(shù)量化為形式, 圍繞要解決的問 題對備選方案加以選擇, 對實施結(jié)果加以評 估。正如林德布洛姆所指出的, 完全理性的 政策分析, 往往目標清晰, 評價明確, 概觀的 綜合程度高。 這種政策分析途徑對于解決相對來說規(guī) 模比較小, 或需要考慮的因素比較少, 價值目 標也比較有限的 問題的決 策是有 效的。但 是, 對于解決復雜的問題, 這種政策分析途徑 肯定是不行的, 需要的則是連續(xù)的有限的比 較途徑。 完全理性的政策分析方法在實際決策中 暴露出很多的局限性。作為對這種政策分析 的補充, 西蒙和馬奇 ( Herbert A. Simon and James G. March) 提出了 有限 理性 方法 。 西蒙在 行政 行為 ( H erbert A. Simon, Ad m inist rat ive Behavior: A Study of Decisionmaking Processes in Administrative Org aniza t ion, 1947. ) 一書中 指出, 在現(xiàn)實 社會 中, 完 全理性決策的可能性不大, 真正通行的是有 限理性的決策。在公共行政領域, 活動著的 不是 經(jīng)濟人 而是 行政人 , 他們在進行政 策分析時, 所處的環(huán)境是不確定的, 所能處理 的信息是不完全的, 所具有的知識是不完備 ( 總第 109 期) 49
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的, 因而人們所希望得到的政策不可能是最 優(yōu)的, 而只能是滿意的。 西蒙的有限理性分析的途徑被林德布洛 姆發(fā)展成為 連續(xù)的有限的比較途徑 。林德 布洛姆將 完全理性途徑 與 連續(xù)的有限的 比較途徑 這兩種途徑作了對比。對于完全 的理性途徑來說, 一是要闡明不同于備選方 案的經(jīng)濟分析的價值和目標; 二是制定政策 采取 手段 目的分析方法 ; 三是政策檢測 的標準是最適當?shù)剡_到預期目標; 四是分析 必須是綜合、 全面的; 五是經(jīng)常大量地依靠理 論。 連續(xù)的有限的比較途徑 則不一樣, 一 是價值目標的選擇與所需行為的經(jīng)驗分折是 沒有區(qū)別的, 兩者交織在一起; 二是手段與目 的不能截然分開, 從而 手段 目的 的分析 方法是有限的; 三是分析者對一項政策的意 見一致是 優(yōu)質(zhì)檢驗 的標準; 四是分析中會 忽略某些因素; 五是通過比較, 大大減少或取 消對政策理論的依靠。8 在 70 年代前后, 傳統(tǒng)的完全理性的政策 分析方法又重新抬頭。其主要形式是 公共 選擇理論 與 優(yōu)化模式 。其中尤以 公共選 擇理論 最引人注目。公共選擇理論是試圖 運用市場 機制來解釋公 共領域中的 決策行 為。唐 斯是這一 理論的主 要提出 者 。公 共選擇理論認為, 人類總是以謀取最大的切 身利益為目的而進行合理性的行動的, 因此, 考察社會中人的個人或集體行為, 應當從 方 法論的個人主義 出發(fā)。人們在進行選擇時, 總是以個 人意志為標準 權衡一系列 的選擇 值, 人們按照自已的意愿排列眾多備選方案。 他們總是從可能的方案中選擇滿意程度最高 的方案。 西方現(xiàn)代政策科學發(fā)展中的應用研究 在西方政策科學的演變中, 無論是在 政 策科學運動 中, 還是在 政策分析運動 中, 50 ( 總第 109 期)
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人們都關心公共政策問題。正如著名的政策 科學家那格爾( St uant S. Nagel) 所說: 政策 研究可以總的定義為: 為解決各種具體社會 問題而對不同公共政策的性質(zhì), 原因及效果 的研究 。10 拉斯韋爾與德洛爾所強調(diào)的政 策制定系統(tǒng)的研究, 其目標是指向宏觀層次 的公共政策制定; 林德布洛姆的 連續(xù)的有限 的比較方法 , 其目的也還是用來制定和貫徹 公共政策的。只不過是拉斯韋爾較多地偏重 于研究公共政策的理論, 而林德布洛姆則較 多地偏重于探索制定公共政策的技術方法。 正因為公共政策一直是政策科學所關心 的立足點與歸宿點, 因此, 政策科學的變化必 然會引起公 共政策研究的演變。50 年代以 前, 西方學術界在公共行政中研究得較多的 是公共政策的執(zhí)行問題。其原因是當時強調(diào) 的是政治與行政的二元劃分, 公共政策的制 定涉及到價值問題, 因而歸入政治學研究的 范圍; 而政府公務人員必須堅持價值中立, 因 此公共行政只可能去研究如何有效地執(zhí)行公 共政策。 50 年代以后, 政策科學運動 首先強調(diào) 的是要解決整個社會發(fā)展的方向問題, 并把 價值判斷引入到政策制定系統(tǒng)中來, 這樣, 公 共政策的制定系統(tǒng)的創(chuàng)新就成為政策科學中 重要內(nèi)容。當 60、 年代政策分析成為政策 70 科學發(fā)展中的主導內(nèi)容時, 尋找有效的制定、 貫徹和評估公共政策的技術手段則成為人們 關心的課題。 在當代, 公共政策研究已成為政策科學 發(fā)展中政策理論與政策技術相結(jié)合的領域。 同時也是政府關注的主題與用來控制和引導 社 會 發(fā) 展 的 工 具。 沙 坎 斯 基 ( Ira Sharkausky) 就認為公共政策乃是 涉及大量 人力和資源或關系很多人利益的政府決定 。 戴伊( T homas Dye) 更直截了 當, 公共政策 是所有政府選擇要做或不要做的決定 。 隨著技術革命、 價值革命和管理革命的 南京社會科學 1998 3
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迅猛興起, 西方各國的政府、 公共機構和企業(yè) 所要解決的社會生活中的公共問題也發(fā)生了 變化。一是各種社會公共領域的問題具有相 互依存性, 這種相互依存不僅表現(xiàn)為一國內(nèi) 部政治、 經(jīng)濟關系的連鎖反應, 而且還表現(xiàn)在 國家與國家之間的關聯(lián)上; 二是公共領域中 出現(xiàn)的問題日益錯綜復雜, 矛盾與沖突不僅 頻繁而且交錯在一起; 三是公共領域中的問 題具有不穩(wěn)定性和變動性, 一些問題的解決 又會引起另一些問題的出現(xiàn), 新的問題會出 人意料地涌現(xiàn), 各種突發(fā)問題層出不窮。 順應上述變化, 20 世紀西方的公共政策 無論是在理論還是在實踐方面都具有了許多 新的特點。首先, 公共政策的數(shù)目增加, 多數(shù) 國家的政府放棄自由放任的理論, 轉(zhuǎn)而采取 積極干預的立場, 因而制定和實行了更多的 經(jīng)濟、 社會政策; 其次, 公共政策的范圍增大, 政府的要干預的不是社會生活的某個方面、 某些部門、 某些集團, 公共政策幾乎涉及到所 有的部門、 層次領域和集團, 政策內(nèi)容覆蓋到 經(jīng)濟、 政治、 社會、 文化、 國防、 外交、 軍事、 技 術、 交通、 衛(wèi)生、 教育等各個方面; 第三, 公共 政策的目標增多, 以往公共政策的目標可能 是單元的, 但是社會生活的相互關聯(lián)日益緊 密, 一種 政策的實施, 其產(chǎn) 生的效果 是多重 的, 有時甚至是意料之外的, 因此, 政策的目 標越來越復雜化、 多重化; 最后, 公共政策的 不確定性增強, 政策制定和執(zhí)行的環(huán)境日趨 復雜、 多變, 因而制定政策時所要考慮的變量 增多, 不確定性因素也增多。 公共政策的結(jié)構層次也發(fā)生了變化。首 先需要確立的是作為規(guī)定和指引全社會發(fā)展 方向的價值與規(guī)范, 這是超越于具體公共政 策之上 的元政策, 或稱為是 政策 的政策 。 其次是決定公共政策的功能過程的政策, 主 要是關于決定決策方法的政策, 關于決定如 何執(zhí)行政策的政策, 關于決定政策的延續(xù)、 改 南京社會科學 1998 3

變及終止的政策。第三 是實際公 共政策體 系, 包括基本政策、 實質(zhì)的政策策略、 規(guī)則與 程序。 其中, 基本政策是對整個社會的存在與 發(fā)展有重 大影響的 重大政策, 或稱 為國策。 這類基本政策數(shù)量并不是很多的, 但是, 卻是 事關全局的、 舉足輕重的政策。在基本政策 之下是更多的實質(zhì)的政策。實質(zhì)的政策是具 體的政策, 它應當涵蓋政府的全部活動, 主要 的是關于一國的經(jīng)濟、 社會、 文化、 外交等方 面和部門的大政方針。為了要實施基本政策 和實質(zhì)的政策, 政府還需要制定一定的策略 來支持。另外, 還需要制定出決定決策方法 的政策, 決定如何執(zhí)行政策的政策, 決定政策 延續(xù)、 改變及終結(jié)的政策。

注: 1 11 伍啟 元: 公 共政 策 , 商務 印 書館 ( 香 港) 有限公司, 1989 年版, 自序, 第 2 頁、 5 頁。 第 2 3 彭 和 平 等編 繹: 國 外 公共 行 政理 論 精 選 , 中 共 中 央 黨 校 出 版 社, 1997 年 版, 第 14 頁, 第 28 32 頁。 4 A llen D. Putt, J. Fred Spr ing er , Policy Re search: Concepts, M ethods, And A pplications, N ew Jersey, Prentice- Hall, I nc. , 1989, P. 12. 5 Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences, New Y ork: ElsevierInc. , 1971. 6 Y . Dror, Policymaking U nder Adversity , T ransaction, Inc . , N ew Brunsw ick, N ew Jersey, 1986, pp, 219- 240. 7 8 查 爾斯. E. 林德 布洛姆, 公共 行政管 理 評論 , 第 19 卷, ( 1959 年春) , 第 79 88 頁。 9 Anthony Downs , No. 1, 1962, pp. 1- 36. 10 S. S 那格爾主編: 政策 研究百 科全書 , 科 學技術文獻出版社, 1990 年版, 第 7 頁。 T he Public I nterest: Its M eaning in a Democracy , Social Research, V ol. 29, 15

責任編輯: 寧 ( 總第 109 期) 51

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  本文關鍵詞：西方現(xiàn)代政策科學發(fā)展的歷史軌跡，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。